轉(zhuǎn)變土地利用方式促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

摘要：農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我國社會發(fā)展的必然趨勢，是實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。但在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，建設(shè)用地供需矛盾日益突出，成為農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸問題。本文以永吉縣岔路河鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的實踐，探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的發(fā)展趨勢、作用與優(yōu)勢及工作中需要注意解決的問題，以便破解農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展中的用地供需矛盾。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；土地節(jié)約集約利用

中圖分類號：F301.2 文獻標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.17.052

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加快，建設(shè)用地供需矛盾日益突出：一方面，在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，上項目、辦企業(yè)、發(fā)展公益事業(yè)需要大量土地作為支撐，但受建設(shè)用地指標(biāo)短缺的制約；另一方面，農(nóng)村居民點占地規(guī)模過大，人均用地多，土地存在嚴(yán)重的浪費和低效利用，制約了農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模優(yōu)勢的形成和有效發(fā)揮，阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程。如何破解這些難題，有效解決好建設(shè)用地指標(biāo)不足問題，岔路河鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作實踐，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展開辟了新途徑，為今后工作開辟了新思路。

1 農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢，是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。近年來，永吉縣委、縣政府把農(nóng)村城鎮(zhèn)化納入縣域經(jīng)濟發(fā)展的議事日程，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快與農(nóng)民群眾改善生產(chǎn)生活條件的期盼，促使增減掛鉤工作條件日趨成熟，并已成為廣大農(nóng)民的必然選擇。

1.1群眾有意愿

近年來，得益于中央農(nóng)村經(jīng)濟政策的大力支持，永吉縣岔路河鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步伐加快，群眾生產(chǎn)生活得到了較大改善，農(nóng)村家庭人均收入增幅較大，居全縣中等偏上水平，農(nóng)民對進一步改善生產(chǎn)生活條件的愿望十分迫切，大部分農(nóng)民群眾向往城鎮(zhèn)生活方式。在全鎮(zhèn)15個村中，有13個村自愿開展增減掛鉤工作，整體搬遷的意愿比較強烈。從對試點的恒成號村民意調(diào)查來看，絕大多數(shù)農(nóng)戶有整村搬遷愿望，為開展增減掛鉤工作奠定了堅實思想基礎(chǔ)。

1.2政策有支撐

近年來，國家圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作先后出臺了一系列政策。國務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提出：“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！眹临Y源部先后下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》等文件，進一步明確了增減掛鉤內(nèi)涵，并就相關(guān)問題予以進一步規(guī)范。圍繞上述政策的出臺，省、市也制定了相關(guān)配套措施。這些政策措施的出臺，為開展增減掛鉤工作提供了政策支撐。

1.3 工作有潛力

目前，農(nóng)村建設(shè)用地中仍然存在許多問題。一是用地規(guī)模較大。岔路河鎮(zhèn)人均宅基地面積305平方米，高于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)1倍多，作為試點的恒成號村人均占有宅基地266平方米，高于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)77.3%，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模偏大，導(dǎo)致土地嚴(yán)重浪費；二是居民點分散。全鎮(zhèn)近400個自然屯，恒成號村26個自然屯，居民點分布散亂，規(guī)劃不一，把農(nóng)用土地分割得支離破碎，不利于村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施配套建設(shè)和人居環(huán)境的改善；三是土地利用率低。由于村莊內(nèi)部缺乏整體規(guī)劃，居住分散，宅基地不能充分利用，公共設(shè)施無法合理布局，造成土地低效利用。這些問題，既說明了農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用的差距，也為增減掛鉤工作提供了巨大潛力。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤優(yōu)勢凸顯

岔路河鎮(zhèn)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的試點鎮(zhèn)，面臨建設(shè)用地供應(yīng)緊缺的問題，增減掛鉤從根本上緩解建設(shè)用地供需矛盾，為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了明顯作用。

一是緩解用地不足的矛盾。隨著經(jīng)濟發(fā)展的進一步提速，用地的供求矛盾將越來越突出，單純依靠國家下達的年度用地指標(biāo)難以保障快速發(fā)展的用地需求。實施增減掛鉤工作，有效盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，緩解了建設(shè)用地擴張對農(nóng)用地的壓力。試點項目的建新區(qū)，占用建設(shè)用地面積58.41公頃，全部通過減少農(nóng)村居民點建設(shè)用地解決。

二是提高土地集約化程度。增減掛鉤工作的實施，有效整合農(nóng)村建設(shè)用地，集約化程度大幅提高。建新區(qū)人均住房占地面積31.37平方米，比原居民點人均占有宅基地面積節(jié)省87.96%。通過對拆舊區(qū)土地集中整治，不僅使建設(shè)用地得到有效利用，還增加耕地5.6公頃。居民點整理后，農(nóng)田連片，溝渠配套，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施進一步完善，為規(guī)?；?jīng)營打下了基礎(chǔ)。

三是實現(xiàn)耕地總量占補平衡。統(tǒng)籌安排項目區(qū)建設(shè)，對建新拆舊規(guī)模布局和用地結(jié)構(gòu)進行控制與引導(dǎo)，確保項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地不減少。試點項目拆舊區(qū)復(fù)墾耕地63.49公頃，凈增耕地5.64公頃。通過對拆舊區(qū)的整理復(fù)墾，統(tǒng)籌規(guī)劃田塊平整、灌溉與排水、田間道路等工程，確保了耕地質(zhì)量不降低。

四是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過增減掛鉤政策的實施，促進了分散農(nóng)村居民點從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)民有序進城、進鎮(zhèn)。建新區(qū)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施將與城市基礎(chǔ)設(shè)施逐漸融為一體，推進鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境衛(wèi)生整治，改善居住條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促使農(nóng)村整體面貌發(fā)生較大改觀。

3 增減掛鉤實踐的幾點思考

永吉縣增減掛鉤工作剛剛開始，在試點工作中也曾遇到了許多矛盾和問題，諸如思想認識不統(tǒng)一、建新區(qū)資金籌措困難、拆舊工作壓力大等。試點工作實踐為我們提供了啟示，值得今后工作借鑒。

必須堅持加強引導(dǎo)，形成共識。部分群眾安于現(xiàn)狀的觀念仍根深蒂固，個別干部把增減掛鉤工作當(dāng)成增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地計劃指標(biāo)的權(quán)宜之計，對促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路認識不清。應(yīng)加大宣傳力度，提高干部群眾的認知度和認同度。

必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項綜合性工作，必須科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，整體推進。要綜合設(shè)計掛鉤專項規(guī)劃，統(tǒng)籌銜接居民歸并、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)土地利用節(jié)約集約、耕地資源有效保護、農(nóng)民生活切實提高、城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)共榮。

必須堅持以人為本，協(xié)調(diào)發(fā)展。要認真落實增減掛鉤政策，確保維護農(nóng)民利益。通過農(nóng)村土地整治，使城鄉(xiāng)土地資源資產(chǎn)資本有序流動，實現(xiàn)耕地增加、用地節(jié)約、布局優(yōu)化、要素集聚的目標(biāo)，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程與新農(nóng)村建設(shè)良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。

必須堅持自愿原則，維護權(quán)益。要充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，維護土地所有者的權(quán)益，不能在土地整理和掛鉤置換過程中侵犯農(nóng)民的合法利益。要廣泛接受群眾監(jiān)督，保證整理項目公開透明，注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，讓農(nóng)民得到更多實惠。

必須堅持因地制宜，穩(wěn)步推進。應(yīng)本著先易后難的原則，優(yōu)先選擇政府領(lǐng)導(dǎo)重視、當(dāng)?shù)厝罕姺e極性高、資金有保障、難度較小為主的土地整治工作，并積極探索新方法、新途徑，認真分析研究和解決存在的問題和難點，以點帶面，逐步推廣。

必須堅持制度約束，強化監(jiān)管。進一步明確有關(guān)政策，嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤工作程序，加強周轉(zhuǎn)指標(biāo)和節(jié)余指標(biāo)的管理，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破、耕地面積不減小、耕地質(zhì)量不下降。增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須納入土地利用計劃管理，實行規(guī)?？刂?，實現(xiàn)政策初衷。

作者簡介：王聰，本科學(xué)歷，助理工程師，研究方向： 國土資源。endprint