刑事撤訴的效力思考

韓平靜

摘 要：實踐中，因現(xiàn)行法律對刑事撤訴的效力沒有明確規(guī)定，從而出現(xiàn)撤訴后案件處理方式混亂，案件得不到及時處理或得不到處理，損害當(dāng)事人權(quán)益和國家利益的情況時有發(fā)生。為此，需要通過立法重新確立撤訴制度。可由立法一步到位明示規(guī)定：法院準許撤訴裁定生效時訴訟程序終結(jié)，被羈押的被告人應(yīng)立即釋放，其他強制措施及對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等措施應(yīng)立即解除，符合申請國家賠償條件的受害人可申請國家賠償。撤訴后無須再作出不起訴決定，從而充分實現(xiàn)、體現(xiàn)撤訴作為一種刑事過濾機制的公正、效率價值。

關(guān)鍵詞：刑事撤訴 效力 終結(jié)訴訟

2016年7月20日，“兩高三部”《關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》指出，完善撤回起訴制度，規(guī)范撤回起訴的條件和程序。今年2月，最高人民法院《關(guān)于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》對撤回起訴工作進行了一些具體要求。今后工作中，撤訴工作可能會呈現(xiàn)出不同以往的樣態(tài)。我國刑事案件撤回起訴制度的規(guī)范沿革經(jīng)歷了從1979年《刑事訴訟法》的“有”到1996年、2012年《刑事訴訟法》的“無”，[1]雖然“兩高”自1998年以來分別通過司法解釋對撤回起訴進行了規(guī)定，但因立法缺位等原因，撤訴工作暴露諸多問題。

一、案例及問題的提出

[基本案情]2005年1月27日，崔某因涉嫌強奸被刑拘，同年3月3日被逮捕。2005年12月13日，法院一審判決崔某犯強奸罪，判處死刑緩期二年執(zhí)行。崔某不服提起上訴，二審裁定將案件發(fā)回重審，法院重審后作出同樣判決，崔某再次上訴，二審法院再次將案件發(fā)回重審。第二次重審期間，檢察院于2009年5月27日撤回起訴，退回公安機關(guān)繼續(xù)偵查，法院于次日準許撤訴。公安機關(guān)補充偵查后于2010年12月1日移送檢察院審查起訴，未被接收。至2011年4月22日公安機關(guān)對崔某取保候?qū)彙⑨尫?，崔某共被羈押2244天，撤訴后被羈押694天。經(jīng)崔某申請，2016年6月28日，法院賠償委員會決定支付崔某人身自由賠償金、精神損害撫慰金共計706837.56元。

筆者從“裁判文書網(wǎng)”收集的全國28個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）包含撤回起訴程序的142份賠償案件法律文書表明：（1）撤訴后案件始終掛著不處理的情況不乏存在。撤訴后處理情況明確的131件賠償案件中，由檢察機關(guān)作出不起訴決定82件，占62.60%；由公安機關(guān)作出撤銷案件決定19件，占13.38%；重新起訴8件，占6.11%；公安終止偵查1件；退回公安重新偵查1件；未作出處理20件，占15.27%。（2）撤訴后被羈押的受害人平均還需2個月時間才能被解除羈押措施或被釋放。撤訴與被羈押的受害人釋放時間可統(tǒng)計的103件賠償案件中，有49件賠償案件受害人因刑滿釋放或被變更為取保候?qū)?、監(jiān)視居住措施先于撤訴之日被解除羈押；54件賠償案件受害人在撤訴當(dāng)日或最長在撤訴694天后被解除羈押措施，平均為60.15天。（3）撤訴后符合國家賠償條件的受害人平均被錯誤羈押841天，平均獲賠194367元。在可統(tǒng)計撤訴后確定由司法機關(guān)承擔(dān)刑事賠償責(zé)任的114件賠償案件中，受害人平均被錯誤羈押841天，最長3734天；在可統(tǒng)計國家承擔(dān)賠償費用的101件賠償案件中，國家支付賠償金共計19631162元，平均每人194367元，最高達899000元。

因刑事訴訟法未對撤訴進行規(guī)定，最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》及相關(guān)指導(dǎo)意見對撤訴規(guī)定前后有變化，且與最高人民法院有關(guān)案件批復(fù)、指導(dǎo)性案例意見不相吻合，撤訴是否具有終結(jié)訴訟的效力，撤訴后是否需再作出不起訴決定、多長時間內(nèi)作出不起訴決定等問題在司法實踐中處于較為混亂狀態(tài)，導(dǎo)致撤訴后案件得不到及時處理、或得不到處理，撤訴后繼續(xù)羈押被告人情形大量存在，一方面侵害被告人權(quán)益，一方面無形中加大了應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任案件中的國家賠償費用。

二、撤訴的效力之爭

關(guān)于撤訴的效力，學(xué)界有以下幾種觀點：一種觀點認為，撤回起訴與不起訴決定在終結(jié)訴訟進程等方面與不起訴決定具有完全相同的訴訟效力。[2]“撤回起訴制度并非刑事訴訟專有，在民事訴訟和行政訴訟中同樣適用。撤回起訴就是一個訴訟的終結(jié)，檢察機關(guān)沒有必要再作出不起訴決定?！盵3]第二種觀點認為，“刑事公訴撤回起訴意味著訴訟程序的回轉(zhuǎn)，但并不代表訴訟終結(jié)”，[4]“其行為本身其實并不直接產(chǎn)生終止訴訟的效力。”[5]“檢察機關(guān)撤回公訴后就應(yīng)該對被告人作出不起訴的決定。”[6]第三種觀點認為，撤回起訴的法律后果是中止正在進行的審判程序，但并非終止。[7]第四種觀點認為，“檢察機關(guān)撤回起訴既不屬訴訟終止，也不是訴訟中止，而是效力未定的訴訟行為?！盵8]還有的認為，撤回起訴之所以不具有終結(jié)性的法律效力在于撤回起訴制度的依據(jù)是“兩高”的司法解釋，并非來源于法律規(guī)定，無法源性，不具有對外的效力，可以視為一種內(nèi)部終結(jié)性的處理決定。[9]

司法實踐中，對撤訴效力也有不同認識，有的認為撤訴是案件中止，有的認為撤訴表明案件從法院審理階段返回審查起訴階段。從最高人民檢察院司法解釋及相關(guān)規(guī)定來看，踐行的是撤訴不具有終結(jié)訴訟效力的觀點。1999年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》未明確撤訴后應(yīng)如何處理，僅規(guī)定“撤回起訴后，沒有新的事實或者新的證據(jù)不得再行起訴?！弊罡呷嗣駲z察院公訴廳2007年印發(fā)的《關(guān)于公訴案件撤回起訴若干問題的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）規(guī)定，“對于撤回起訴的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在撤回起訴后七日內(nèi)作出不起訴決定，或者書面說明理由將案卷退回偵查機關(guān)（部門）處理，并提出重新偵查或者撤銷案件的建議。”2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，“對于撤回起訴的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在撤回起訴后30日以內(nèi)作出不起訴決定。需要重新偵查的，應(yīng)當(dāng)在作出不起訴決定后將案卷退回公安機關(guān)，建議公安機關(guān)重新偵查并書面說明理由?！焙蠖哧P(guān)于撤訴后的處理方式雖有不同，但均表明撤訴并不能終結(jié)訴訟程序，還需借助不起訴、撤銷案件等方式終結(jié)訴訟程序。最高人民法院相關(guān)批復(fù)、指導(dǎo)性案例采用的是撤訴具有終結(jié)訴訟效力的觀點。最高人民法院2006年4月3日《關(guān)于在重審期間人民檢察院以事實證據(jù)發(fā)生變化為由撤回起訴，人民法院準許撤訴的，準許撤訴的裁定應(yīng)視為無罪確認的批復(fù)》（法[2005]賠他字第6號）明確將準許撤訴的裁定視為無罪確認，也即撤訴具有終結(jié)刑事訴訟程序的效力。2011年12月1日，最高人民法院《關(guān)于熊仲祥申請國家賠償一案的答復(fù)函》（[2011]賠他字第10號）指出，“……樂山市中級人民法院準許樂山市人民檢察院撤回起訴的裁定，可視為本案刑事訴訟程序已經(jīng)終結(jié)。本案可進入國家賠償程序?！?012年12月14日，最高人民法院印發(fā)的國家賠償十大典型案例（法辦[2012]481號）中即有“熊仲祥申請四川省樂山市中級人民法院重審無罪國家賠償案”，闡明了如上答復(fù)意見。endprint

2015年12月18日“兩高”共同公布并于2016年1月1日起施行的《關(guān)于辦理刑事賠償案件適用法律若干問題的解釋》第2條第1款第4、第5項規(guī)定：“人民檢察院撤回起訴超過30日未作出不起訴決定的及人民法院決定按撤訴處理后超過30日，人民檢察院未作出不起訴決定的屬于國家賠償法規(guī)定的終止追究刑事責(zé)任?！彼坪跏钦壑粤俗罡呷嗣駲z察院、最高人民法院兩種不同的觀點，附條件賦予了撤訴與撤銷案件、不起訴、判決無罪一樣的終止追究刑事責(zé)任的效力，這應(yīng)是基于撤訴效力不確定的原由，為解決司法實踐中大量存在的撤訴后案件“一掛了之”導(dǎo)致的受害人申請國家賠償不能的考量。當(dāng)然，其言下之意也即，撤訴本身不當(dāng)然具有終結(jié)訴訟、終止追究刑事責(zé)任的效力。這個司法解釋的出臺，使撤訴后未作出處理的案件受害人得以普遍成功申請國家賠償。

三、明確撤訴具有終結(jié)訴訟效力的建議

“檢察機關(guān)的撤回公訴權(quán)已為許多國家或地區(qū)的刑事訴訟法所確認，成為國際上的立法通例?！盵10]筆者認為，從程序法定原則出發(fā)，應(yīng)由刑事訴訟法重新確立撤訴制度。同時，從保障人權(quán)、訴訟效率、訴訟經(jīng)濟等考慮，宜由法律明示規(guī)定撤訴具有終結(jié)訴訟程序的效力，否則撤訴存在的訴訟價值無從體現(xiàn)，因為撤訴的效用完全可以通過法院判決無罪、判決不負刑事責(zé)任、裁定終止審理等方式實現(xiàn)，如撤訴后還需作出不起訴決定才能終結(jié)訴訟，檢察機關(guān)作出不起訴決定的程序可能不會簡于法院的審理程序，撤訴后再作出不起訴決定的時間可能不會短于不撤訴而由法院裁決的時間。如前所述，撤訴的效力爭議極大，而爭議雖莫衷一是，但無一反對“在我國撤回起訴是以起訴后不存在追究被告人刑事責(zé)任的情況為前提的，”[11]這與《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《指導(dǎo)意見》關(guān)于撤訴事由的兜底條款“其他不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任”是一致的。從制度設(shè)計而言，撤訴本與法院判決無罪、檢察機關(guān)決定不起訴的效用一致：終止追究刑事責(zé)任。但與民事行政訴訟中撤訴當(dāng)然終結(jié)訴訟程序不同，刑事撤訴不具有當(dāng)然終結(jié)訴訟程序的效力。因民事行政訴訟活動階段單一，只包括法院主導(dǎo)的審判階段，民事行政訴訟活動始于起訴，終于案件判決或裁定駁回起訴或準許撤訴，撤訴是案件終結(jié)的原由之一。而刑事訴訟活動包括分屬于偵查機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)的偵查、提起公訴和審判等階段。刑事訴訟從立案偵查開始，起訴是中間環(huán)節(jié)，撤回起訴也并不能使案件回復(fù)到訴訟前、立案前階段，并不能就此終結(jié)刑事訴訟活動。

如果立法不賦予撤訴具有終結(jié)訴訟的效力，會與被告人不服準許撤訴裁定的上訴權(quán)發(fā)生沖突?；诹⒎ǜ爬ㄙx權(quán)，目前司法實踐實現(xiàn)了被告人不服準許撤訴裁定的上訴權(quán)。但如撤訴不具有終結(jié)訴訟的效力，撤訴后檢察機關(guān)還需作出不起訴決定，則一邊可能是法院準許撤訴后甚至法院準許撤訴前，檢察機關(guān)及時對被告人作出了不起訴決定，而另一邊可能是被告人不服準許撤訴裁定上訴后，二審法院裁定撤銷準許撤訴的裁定，發(fā)回重審，這將置被不起訴人于法院繼續(xù)審判的尷尬境地。

故此，筆者建議，在實現(xiàn)立法重新確立撤訴制度之時，可由立法一步到位明示規(guī)定：法院準許撤訴裁定生效時訴訟程序終結(jié)，被羈押的被告人應(yīng)立即釋放，其他強制措施及對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等措施應(yīng)立即解除，符合申請國家賠償條件的受害人可申請國家賠償。撤訴后無須再作出不起訴決定，從而充分實現(xiàn)、體現(xiàn)撤訴作為一種刑事過濾機制的公正、效率價值。

注釋：

[1]1979年《刑事訴訟法》第108條：“人民法院對提起公訴的案件進行審查后，……對于不需要判刑的，可以要求人民檢察院撤回起訴?！?996年、2012年《刑事訴訟法》未對撤回起訴進行規(guī)定。

[2]參見張建偉：《撤回起訴后再作不起訴決定之誤區(qū)》，載《檢察日報》2011年10月17日。

[3]王春剛：《我國的撤回起訴制度》，載《司法》2015年第10輯。

[4]王唐飛、蔣義紅：《撤回起訴的程序制約與被害人權(quán)利救濟》，載《人民檢察》2010年第20期。

[5]魏虹：《賦權(quán)與規(guī)制：我國檢察機關(guān)撤回起訴制度之構(gòu)建》，載《法律科學(xué)》2011年第6期。

[6]顧永忠、劉瑩：《論撤回公訴的司法誤區(qū)與立法重構(gòu)》，載《法律科學(xué)》2007年第2期。

[7]同[5]。

[8]張兆松：《完善我國刑事公訴撤回制度的思考》，載《人民檢察》2007年第2期。

[9]參見顧靜薇：《論撤回起訴的規(guī)范化》，載《中國刑事法雜志》2010年第11期。

[10]王唐飛、蔣義紅：《刑事撤回公訴辨析》，載《中國刑事法雜志》2010年第7期。

[11]常艷：《試析公訴案件的撤回起訴》，載《人民檢察》1999年第4期。endprint