長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒*

張俊良 楊成洲

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心，四川成都，611130)

長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒*

張俊良 楊成洲

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心，四川成都，611130)

本文以理論研究和案例研究的方法，對國際上已開展長期照護(hù)保險(xiǎn)的國家(或地區(qū))的財(cái)務(wù)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了系統(tǒng)研究。比較了稅收制、保險(xiǎn)制兩種資金籌措方式及現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全基金累積制和部分基金累積制三種財(cái)務(wù)運(yùn)作模式在各國的實(shí)踐及其優(yōu)劣，結(jié)合國際案例對長期照護(hù)保險(xiǎn)的收入、支出與費(fèi)率的決定與精算，如何維持財(cái)務(wù)安全與永續(xù)的安全準(zhǔn)備機(jī)制、費(fèi)率調(diào)整機(jī)制、費(fèi)率調(diào)整預(yù)警機(jī)制進(jìn)行深入剖析。研究發(fā)現(xiàn)，雖然各國(或地區(qū))基于不同價(jià)值理念、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、制度體系等因素而選擇了不同的財(cái)務(wù)制度，但這些經(jīng)驗(yàn)為我國將來構(gòu)建長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度頂層設(shè)計(jì)提供了有益的借鑒和指引。

長期照護(hù)保險(xiǎn)；財(cái)務(wù)制度；國際經(jīng)驗(yàn)

在社會(huì)變遷、醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步背景下，人口結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)變，并形成四個(gè)基本的人口特征：一是人口老齡化趨勢不斷加重；二是人口總和生育率下降并將長期處于低水平，少子化現(xiàn)象嚴(yán)重；三是家庭結(jié)構(gòu)與形態(tài)持續(xù)變遷，家庭規(guī)?？s減，家庭戶人口趨于減少；四是女性人口的勞動(dòng)參與率持續(xù)上升，家庭中的照顧人力不足，導(dǎo)致傳統(tǒng)家的庭照顧功能逐漸弱化。[1]由于長期照護(hù)需求與年齡高度相關(guān)，隨著老齡化的加速和慢性疾病的發(fā)生幾率增加，未來失去獨(dú)立生活能力的失能、失智人口也將快速增加，照護(hù)需求人口也將同步增加，老齡、高齡人口將成為長期照護(hù)的主要對象。

相較于一般的疾病而言，長期照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很低，但是長期照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)只要一發(fā)生，就很難再恢復(fù)，并且將延續(xù)至生命的終結(jié)。傳統(tǒng)上觀念中，長期照護(hù)被視為個(gè)人或家庭責(zé)任，照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，所發(fā)生的照護(hù)服務(wù)或者衍生的財(cái)務(wù)費(fèi)用將全部由家屬個(gè)人或者家庭承擔(dān)。[2]這樣，長期照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，個(gè)人或家庭將面臨著極大的照護(hù)負(fù)擔(dān)和財(cái)務(wù)壓力。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，OECD國家的平均長期照護(hù)費(fèi)用大約占GDP的1.5%。即便對于高收入人群，長期照護(hù)費(fèi)用也占個(gè)人可支配收入的60%，對于一般家庭更難以承受。[3]可以預(yù)見，未來數(shù)十年，長期照護(hù)費(fèi)用將大幅增加。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷出現(xiàn)，個(gè)人、家庭、社會(huì)或國家，任何單獨(dú)的部門均已無力獨(dú)自應(yīng)對。鑒于此，長期照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)已被視為一種重大的“新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)(new social risks)” 。[4]

因此，如何整合社會(huì)與國家力量，建立一個(gè)基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、自助與互助相結(jié)合的多層次長期照護(hù)體系，從而減輕失能、失智家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，成為社會(huì)的迫切愿望。縱觀世界，把長期照護(hù)納入社會(huì)保障體系，建立長期照護(hù)保險(xiǎn)，使之成為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種已成為全球多數(shù)國家的趨勢和共識。社會(huì)保險(xiǎn)是一種基于保險(xiǎn)理念與社會(huì)政策的制度安排，目標(biāo)在于滿足照護(hù)者的基本需求，在財(cái)務(wù)上由國家、單位與個(gè)人共同分擔(dān)，使得照護(hù)者的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)低于商業(yè)性的長期照護(hù)保險(xiǎn)。[5]德國、日本、荷蘭、韓國等國家已實(shí)踐多年，建立了完備的長期照護(hù)保險(xiǎn)制度和相關(guān)的財(cái)務(wù)制度，并成為各國學(xué)習(xí)的典范。

國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國65歲以上老年人口比例在2014年達(dá)到了10.1%。根據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2015年，我國失能老年人口突破了4000萬。我國人口老齡化勢不可擋、失能人口劇增，但長期以來，我國的長期照護(hù)制度還處于探索和實(shí)踐初期，長期照護(hù)保險(xiǎn)更是一片空白。直到2013年9月，國務(wù)院才相繼發(fā)布第35號、40號文，分別提出開發(fā)適合老年人的保險(xiǎn)產(chǎn)品和開發(fā)長期護(hù)理商業(yè)險(xiǎn)。2014年8月，保險(xiǎn)“新國十條”發(fā)布，提出開發(fā)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)相銜接的商業(yè)健康保險(xiǎn)產(chǎn)品，發(fā)展商業(yè)性長期護(hù)理保險(xiǎn)。2016年3月通過的《“十三五”規(guī)劃綱要》中提出“探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)”，建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度才正式提上國家日程。2016年6月，人力資源與社會(huì)保障部下發(fā)了《開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，提出將利用1～2年試點(diǎn)時(shí)間積累經(jīng)驗(yàn)，力爭在“十三五”期間，基本形成適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度政策框架?？梢?，我國建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度還處于摸索和討論階段，借鑒外國成熟經(jīng)驗(yàn)與模式，為早日建立具有中國特色且兼具財(cái)源穩(wěn)定、財(cái)務(wù)獨(dú)立與提供普及式照護(hù)服務(wù)的長照保險(xiǎn)制度，減輕失能、失智家庭的照護(hù)負(fù)擔(dān)和財(cái)務(wù)壓力，增強(qiáng)、促進(jìn)失能、失智人口生活質(zhì)量和人民福祉具有重要的意義。

目前的研究大多集中在對長期照護(hù)(保險(xiǎn))的籌資模式、*例如，朱銘來等對長期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資規(guī)模和機(jī)制的探討；房莉杰等結(jié)合OECD國家和中國三城市經(jīng)驗(yàn)對長期照護(hù)籌資模式的研究。長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)平衡、*例如，林姍姍利用相關(guān)數(shù)據(jù)對長期照護(hù)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)平衡進(jìn)行測算，評估我國實(shí)施長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的可行性。單一國家(或地區(qū))的長期照護(hù)(保險(xiǎn))財(cái)務(wù)制度*例如，江崇光對中國臺灣地區(qū)長期照護(hù)計(jì)劃籌資模式進(jìn)行的案例研究。等議題的討論上，鮮有文獻(xiàn)結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)討論如何構(gòu)建系統(tǒng)、多層次的長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)，從而為建立具有中國特色的長期照護(hù)保險(xiǎn)制度提供參考。

一、錢從哪里來——兩種資金籌措方式的比較

一般而言，實(shí)施了長期照護(hù)制度的國家，資金籌措方式根據(jù)資金不同來源分為“稅收制”和“保險(xiǎn)制”兩大類。稅收制即以稅收的方式來籌集資金，即由政府獨(dú)立負(fù)擔(dān)。而保險(xiǎn)制則是單獨(dú)以“保險(xiǎn)費(fèi)”或以“保險(xiǎn)費(fèi)+稅收”的混合型方式來籌集資金，即多方共同分擔(dān)。*保險(xiǎn)制既有社會(huì)性長期照護(hù)保險(xiǎn)也有商業(yè)性長期照護(hù)保險(xiǎn)，本文只討論社會(huì)性長期照護(hù)保險(xiǎn)。因兩類方式具有明顯的差異、各具優(yōu)缺點(diǎn)，到底選擇稅收制還是保險(xiǎn)制作為長期照護(hù)保險(xiǎn)的財(cái)源籌措方式的“財(cái)源論”由來已久。[6]而作為實(shí)踐的理論指導(dǎo)，不同國家因價(jià)值偏好、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與制度等的不同而選擇了稅收制或者保險(xiǎn)制，或者二者的混合方式。

具體實(shí)踐中，實(shí)施長期照護(hù)制度的國家中采用稅收制為財(cái)源的國家主要以北歐的瑞典、丹麥、挪威為代表；采用保險(xiǎn)制的國家主要以德國、日本、荷蘭及韓國為代表。單獨(dú)以稅收為照護(hù)資金的“福利國家”以雄厚的稅收財(cái)源作為后盾，同時(shí)本國的稅負(fù)也比較高。保險(xiǎn)制國家中，德國的長期照護(hù)保險(xiǎn)資金全部來源于保險(xiǎn)費(fèi)；日本的介護(hù)保險(xiǎn)制度則是保費(fèi)與稅收的混合，50%由政府負(fù)擔(dān)，50%由被保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)。[7]目前，包括日本、韓國在內(nèi)的許多東亞國家，都已由俾斯麥模式(職業(yè)別保障模式)轉(zhuǎn)向了貝弗里奇模式(全民普及模式)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其長期照護(hù)保險(xiǎn)大多采用“稅收+保險(xiǎn)”的混合型資金籌措方式，即保險(xiǎn)費(fèi)中的一部分資金來于政府的補(bǔ)助，而政府的收入來自于稅收。[8]這種特殊的“社會(huì)保險(xiǎn)制”實(shí)質(zhì)上也是“稅收制”與“保險(xiǎn)制”的混合使用，這也是一種實(shí)踐更為普遍的方式。

因?yàn)殚L期照護(hù)保險(xiǎn)作為一種“普惠性”的福利制度，保障對象不僅僅局限于貧困家庭，而是全民普及式的，為擁有穩(wěn)定的財(cái)源而不受政府預(yù)算限制，本國的稅負(fù)也是一個(gè)重要的因素。例如，2015年北歐高福利國家的稅負(fù)高達(dá)40%，韓國也有17%～19%，而臺灣地區(qū)稅負(fù)則只有約12%，而政府法定支出占70%以上，并且“長期照顧十年計(jì)劃”就全部采用稅收撥款，因財(cái)力有限只能優(yōu)先照顧貧困家庭，無法全民普及。[9]北歐高福利國家擁有雄厚的稅收財(cái)力從而能夠選擇以稅收制為財(cái)源，而臺灣地區(qū)的長期照護(hù)保險(xiǎn)則務(wù)實(shí)地選擇了“稅收+保險(xiǎn)”的混合型資金籌措方式。但是依賴“高稅收或高負(fù)債”的北歐高福利國家，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)、道德風(fēng)險(xiǎn)等因素的影響，“靠高負(fù)債支撐高福利”的模式難以為繼，出現(xiàn)了“高福利陷阱”的爭議。[10]

德國的長期照護(hù)保險(xiǎn)雖然作為獨(dú)立的險(xiǎn)種納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，但是在財(cái)務(wù)上其運(yùn)作模式就是依附于原有的健康保險(xiǎn)制度。[11]綜上所述，兩種不同的資金籌措方式雖有明顯的差別(見表1)，但除少部分國家(例如德國)外，采用“稅收+保險(xiǎn)”的混合型社會(huì)保險(xiǎn)制的國家或地區(qū)，其財(cái)源實(shí)質(zhì)上是以混合方式籌措，兼顧了稅收制與保險(xiǎn)制的優(yōu)點(diǎn)。

表1 長期照護(hù)資金籌措方式：稅收制與保險(xiǎn)制的比較

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理而來。

二、以何種模式運(yùn)作資金——三種財(cái)務(wù)運(yùn)作模式的比較

長期照護(hù)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)運(yùn)作模式主要有三種：現(xiàn)收現(xiàn)付制(pay-as-you-go)、完全基金累積制(full funding)和部分基金累積制(partial funding)?，F(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制最大的區(qū)別在于是否為未來可能的支出使用提供儲備金，但無論資金籌措的方式是稅收制還是保險(xiǎn)制，都可以選擇搭配采用現(xiàn)收現(xiàn)付制或基金制，或者兩者的混合使用。例如，政府分擔(dān)部分采用現(xiàn)收現(xiàn)付制模式當(dāng)期撥入，而保險(xiǎn)費(fèi)部分則采用基金制[12](見表2)；再例如，實(shí)行稅收制的長期照護(hù)制度的丹麥已提出事先提存準(zhǔn)備，以應(yīng)對長期財(cái)務(wù)收支失衡問題。[13]

表2 資金籌措方式與財(cái)務(wù)運(yùn)作模式財(cái)務(wù)組合

(一)現(xiàn)收現(xiàn)付制運(yùn)作模式

現(xiàn)收現(xiàn)付制指的是不事先為未來所需支出做提存準(zhǔn)備，由當(dāng)期人口繳納的保費(fèi)支付當(dāng)期人口所需的長期照護(hù)費(fèi)用，以短期橫向收支平衡為指導(dǎo)原則，強(qiáng)調(diào)代際風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與互助的一種財(cái)務(wù)運(yùn)作模式。短期性的社會(huì)保險(xiǎn)，例如醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等多采用此種財(cái)務(wù)模式。這一模式實(shí)際上是在照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生以后用某一代人的收入來彌補(bǔ)下一代人的費(fèi)用支出，并代代相傳、循環(huán)往復(fù)。

目前，各個(gè)國家的長期照護(hù)保險(xiǎn)多采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，因?yàn)檫@一模式的優(yōu)點(diǎn)是非常明顯的：一方面，推行這一模式的制度障礙低，現(xiàn)實(shí)中的可行性高。因?yàn)楦鲊拈L期照護(hù)保險(xiǎn)制度大多都是由社會(huì)保障制度，特別是健康或醫(yī)療保障制度衍生而來，其社會(huì)保障制度也采用類似的財(cái)務(wù)運(yùn)作模式。這主要是出于路徑依賴(Path-Dependence)的制度慣性，同時(shí)保證長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度與其他制度之間的銜接與協(xié)調(diào)；[14]另一方面，這一財(cái)務(wù)模式費(fèi)率比基金制更低，在推行初期民眾的接受度較高，由于無需基金累積、無基金管理成本與風(fēng)險(xiǎn)以及與此相關(guān)的制度設(shè)置，推行初期的成本更低、也更易推行。

這一模式的缺點(diǎn)則在于：第一，容易受到人口變遷的沖擊。由于長期照護(hù)的支出風(fēng)險(xiǎn)主要源于老年人口的增加，收入又受到少子化的影響。人口變遷帶來的老齡化和少子化的加劇造成當(dāng)期繳費(fèi)人口與給付人口的比例發(fā)生變動(dòng)，對長期照護(hù)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性帶來雙重夾擊。[15]目前，依賴于巨額稅收作為長期照護(hù)財(cái)源的歐洲國家，正面臨著人口老齡化、超低生育陷阱、高福利陷阱等的多重影響；[16]第二，財(cái)務(wù)失衡風(fēng)險(xiǎn)較大。由于此模式?jīng)]有提存準(zhǔn)備，如果由于經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)變遷、制度變革等外部和自身因素造成財(cái)務(wù)收支失衡，就必須調(diào)整費(fèi)率或者給付標(biāo)準(zhǔn)來平衡財(cái)務(wù)。[17]為了應(yīng)對某些突發(fā)性狀況或短期性財(cái)務(wù)失衡風(fēng)險(xiǎn)，采用這一財(cái)務(wù)模式的國家大多都建立了“安全儲備基金”，基金至少擁有相當(dāng)于若干月份的給付金額；第三，制度上的風(fēng)險(xiǎn)。非提存準(zhǔn)備的社會(huì)保險(xiǎn)制度面臨著政治風(fēng)險(xiǎn)，一旦未來民眾不認(rèn)可這種制度安排，欲改革或者其他制度取代。[18]尤其在少子化趨勢下，下一代所肩負(fù)的財(cái)務(wù)壓力更大，這種制度風(fēng)險(xiǎn)就更加凸顯。同時(shí)，對于這種制度帶來的配置效率、代內(nèi)與代際不公平等問題的爭論已逐漸進(jìn)入公眾視野。發(fā)達(dá)國家所進(jìn)行的改革表明，由現(xiàn)收現(xiàn)付制到部分提存制的轉(zhuǎn)向已成為一個(gè)普遍的趨勢。以稅收制為主的丹麥和以社會(huì)保險(xiǎn)模式為主的德國都提出了以事先提存準(zhǔn)備的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的長期穩(wěn)定。

(二)完全基金累積制運(yùn)作模式

完全基金積累制指的是基于精算原則，事先為未來所需支出儲備基金，等到累積到足夠的費(fèi)用以后才能申請領(lǐng)取，以遠(yuǎn)期縱向收支平衡為指導(dǎo)原則，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任與公平性的一種財(cái)務(wù)運(yùn)作模式。長期性的社會(huì)保險(xiǎn)，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)、年金保險(xiǎn)等多采用此種模式。其運(yùn)作方式有私人儲蓄賬戶(Individual savings accounts)和團(tuán)體儲蓄賬戶(Group savings accounts)，私人儲蓄賬戶可視為個(gè)人生命周期內(nèi)的收入再分配，而團(tuán)體儲蓄賬戶可視為同一代人之間在不同生命周期內(nèi)的收入再分配。[19]但是由于長期照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率低，而一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)支付成本較高，就資金效率和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)效果而言團(tuán)體儲蓄賬戶更為可靠。累積的基金統(tǒng)一管理并投資于法定范圍內(nèi)的金融資產(chǎn)獲取收益。

完全基金制以個(gè)人負(fù)擔(dān)為前提，理論上受人口變遷的影響較小。在實(shí)施初期，保險(xiǎn)費(fèi)率較高，會(huì)增加政府、被保險(xiǎn)人的負(fù)擔(dān)，接受意愿較低。而且因基金需要累積到一定數(shù)額才能申請領(lǐng)付，所以如需立即推行則難度很大，對于已處于長期照護(hù)需求的人而言并不適用，需要依賴于政府的財(cái)稅，對于工薪階層而言，容易造成雙重付費(fèi)。另一方面，事先提存準(zhǔn)備的前提是準(zhǔn)確的費(fèi)用估算，但是這涉及未來數(shù)十年的人口健康狀況、平均預(yù)期壽命、醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展、照護(hù)人力資源的成本等因素，更容易受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的制約，具有很大的不確定性。此外，基金投資所帶來的收益是否能夠足以彌補(bǔ)基金管理成本、通貨膨脹壓力以及各種變動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，就效率而言，現(xiàn)收現(xiàn)付制優(yōu)于完全基金累計(jì)制。就公平性而言，完全基金累積制優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付制。[20]

(三)部分基金累積制運(yùn)作模式

部分基金累積制是一種介于現(xiàn)收現(xiàn)付制與完全基金積累制的折中方案，既保有一定數(shù)額的儲備基金也考慮了代際間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，因此也被稱為修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制或修正的完全基金累積制。具體來說，現(xiàn)收現(xiàn)付制以當(dāng)期的收入支付當(dāng)期的支出，首當(dāng)其沖的是財(cái)務(wù)的收支平衡問題，若從長期來看，需要在未來若干年內(nèi)保持財(cái)務(wù)的收支平衡，就需要保有一定數(shù)量的儲備基金以備不時(shí)之需，而這樣的基金儲備又低于完全基金累積的基金儲備標(biāo)準(zhǔn)，但是基金儲備正是基金制的理念。這種特殊的模式兼具了現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全基金累積制的優(yōu)點(diǎn)，成為了很多采用現(xiàn)收現(xiàn)付制或完全基金制國家的改革方向和目標(biāo)。但不容忽略的是，這也導(dǎo)致了這一模式同時(shí)兼具了現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全基金累積制的缺點(diǎn)，只能根據(jù)不同國家的具體情況而采取不同的運(yùn)作辦法。

三、如何決定收入、支出與費(fèi)率——長期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)用的精算架構(gòu)

保險(xiǎn)費(fèi)的精算是長期照護(hù)保險(xiǎn)制度得以維持的前提，因此成為長期保險(xiǎn)財(cái)務(wù)規(guī)劃中的重要組成部分。不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)保障制度與財(cái)務(wù)運(yùn)作模式等會(huì)對長期照護(hù)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)上的精算參數(shù)等有不同的影響，不同的保障范圍、給付內(nèi)容、給付水平、支付標(biāo)準(zhǔn)等因素也會(huì)影響到長期照護(hù)保險(xiǎn)的費(fèi)率和支出規(guī)模，從而影響保費(fèi)負(fù)擔(dān)。但總體而言，財(cái)務(wù)精算包括收入、支出與財(cái)務(wù)運(yùn)作模式三個(gè)部分。在選定財(cái)務(wù)運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上，基于財(cái)務(wù)的穩(wěn)健原則，帶入收入與支出的相關(guān)資料，求出某一時(shí)點(diǎn)上的費(fèi)率水平，在此基礎(chǔ)上，延長時(shí)間軸，并從長期趨勢中審視和精算長期費(fèi)率。

具體而言，保費(fèi)收入由“費(fèi)基與費(fèi)率”決定，而保費(fèi)支出則主要由“支付與給付規(guī)?！睕Q定。當(dāng)期收入水平以財(cái)務(wù)運(yùn)作方式?jīng)Q定，如果采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，則用“收入=支出”的原則，并在保有少量安全儲備基金的方式來決定費(fèi)率。如果采用完全基金制的財(cái)務(wù)運(yùn)作模式，則需要預(yù)先決定提存準(zhǔn)備的額度，再考慮財(cái)務(wù)平衡期的長短、安全準(zhǔn)備金的額度與其他影響因素再?zèng)Q定費(fèi)率。[21]以中國臺灣地區(qū)推行的“長期照顧保險(xiǎn)制度與法案”為例，其精算架構(gòu)如下：

(一)長期照護(hù)保險(xiǎn)收入層面精算

臺灣地區(qū)在推行長期照護(hù)保險(xiǎn)中的財(cái)務(wù)精算是基于行政管理的便捷性、社會(huì)的可接受性、推行過程中的經(jīng)濟(jì)性等多方面因素的考慮。收入方面(包含保費(fèi)征收方式、被保險(xiǎn)人的分類、投保金額、保費(fèi)負(fù)擔(dān)、繳納人數(shù)等)采取與全民健康保險(xiǎn)完全一致的財(cái)務(wù)制度安排，并與全民健康保險(xiǎn)一同征收。保險(xiǎn)費(fèi)用由政府、用人單位與被保險(xiǎn)人三方共同承擔(dān)，被保險(xiǎn)人根據(jù)其所屬行業(yè)部門不同分為六大類14小類，不同類別的被保險(xiǎn)人采用不同的保費(fèi)分擔(dān)、保險(xiǎn)費(fèi)計(jì)算方法(見表3)。

保費(fèi)收入采用如下計(jì)算公式：

保險(xiǎn)費(fèi)收入=(被保險(xiǎn)人與家屬負(fù)擔(dān)+用人單位負(fù)擔(dān)+政府補(bǔ)助+沖抵補(bǔ)收保險(xiǎn)費(fèi)+中斷投保開單保險(xiǎn)費(fèi))×(1-呆賬率)

臺灣地區(qū)全民健康保險(xiǎn)的規(guī)定，被保險(xiǎn)人自我負(fù)擔(dān)部分主要以工資收入為征收費(fèi)基，但對于高收入階層大部分收入都來自于工資以外的收入，僅以工資為計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)對于低收入階層而言有失公允，所以還在在工資收入基礎(chǔ)上擴(kuò)大費(fèi)基，加收補(bǔ)充保險(xiǎn)費(fèi)。因而長期照護(hù)保險(xiǎn)仍然采用相同的制度規(guī)定。

表3 臺灣地區(qū)長期照護(hù)保險(xiǎn)被保險(xiǎn)人分類與費(fèi)用分擔(dān)

資料來源：“中央健康保險(xiǎn)署”：《全民健康保險(xiǎn)法》，2011。

(二)長期照護(hù)保險(xiǎn)支出層面精算

臺灣地區(qū)在《長期照顧保險(xiǎn)制度規(guī)劃》中認(rèn)為，長期照護(hù)保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的支出區(qū)別在于，其所產(chǎn)生的支出主要是以“照護(hù)為主”所產(chǎn)生的費(fèi)用，而非“醫(yī)療為主”產(chǎn)生的費(fèi)用。具體而言，支出最大部分是由“照護(hù)”產(chǎn)生的給付與支付兩大類，此外還有非照護(hù)性支出和評估、審查與行政管理等費(fèi)用支出。給付是直接給予被保險(xiǎn)人的現(xiàn)金或?qū)嵨锏闹С?；支付是給予為被保險(xiǎn)人提供照護(hù)服務(wù)的其他人員的勞動(dòng)報(bào)酬支出。所以，影響給付支出的主要因素是給付資格認(rèn)定、給付內(nèi)容與給付標(biāo)準(zhǔn)；影響支付支出的因素主要是支付標(biāo)準(zhǔn)與支付方式。[22]

此外，長期照護(hù)作為一種勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，長期照護(hù)行業(yè)的人力資源結(jié)構(gòu)也將影響到照護(hù)支出。一國(地區(qū))的人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、女性勞動(dòng)參與率、政府人力資源公共政策等因素將深刻影響人力資源結(jié)構(gòu)，從而間接影響到長期照護(hù)需求，并最終影響長期照護(hù)費(fèi)用的支出結(jié)構(gòu)(見圖1)。

注：虛線框內(nèi)為制度性影響因素

但在精算過程中，臺灣主管機(jī)構(gòu)——“衛(wèi)生福利部”采用宏觀仿真模型(macro-simulation models)并結(jié)合修正Schm?hl,Rothgang[23]所提出的理論模型來對給付項(xiàng)目分項(xiàng)估算，以失能人口數(shù)和失能的等級狀況來推算長期照護(hù)需求及其照護(hù)的使用狀況，進(jìn)而推算出長期照護(hù)總支出。具體的計(jì)算公式為：

長期照護(hù)保險(xiǎn)支出=失能人口數(shù)×長期照護(hù)服務(wù)使用率×支付標(biāo)準(zhǔn)

(三)長期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)率平衡精算

長期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)率的精算一般以“量出為入”的原則，就是先估計(jì)長期照護(hù)需求，再核算成本及其預(yù)留一定額度的安全儲備金來確定保費(fèi)收入與費(fèi)率。所以，實(shí)際上費(fèi)率是由收入、支出與準(zhǔn)備金共同決定的(見圖2)。例如，臺灣地區(qū)采用的是部分基金累積制，所以在精算費(fèi)率時(shí)除考慮長期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)的支出與收入外，還要估算安全儲備金的額度。要實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的長期平衡，在精算費(fèi)率時(shí)就應(yīng)該考慮未來數(shù)十年內(nèi)的收支狀況，并且每隔幾年就應(yīng)該精算一次。

圖2 費(fèi)率決定架構(gòu)

1.某單一年度的平衡費(fèi)率

LPn(r)=LBn+ΔLSnn=1,2,…,t其中，ΔLSn=LSn-LSn-1

LPn代表第n年的保費(fèi)收入，且為當(dāng)年平衡費(fèi)率r的函數(shù)，n為年數(shù)，r為第n年的平衡費(fèi)率，LBn為第n年的保險(xiǎn)支出，LSn為第n年的安全準(zhǔn)備金額度，ΔLSn為第n年的安全儲備金計(jì)提額度。

2.多個(gè)年度內(nèi)的平衡費(fèi)率

r1→n為n年平衡費(fèi)率，InCost1→n為n年的照護(hù)保險(xiǎn)總支出，Hpremiumn為Hrn費(fèi)率下的健康保險(xiǎn)保費(fèi)收入，Hrn為n年全民健康保險(xiǎn)費(fèi)率，Expn為第n年的長期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)用支出(含個(gè)人負(fù)擔(dān)部分)，Copayn為第n年的個(gè)人負(fù)擔(dān)。

綜合考慮各種影響因素并帶入相關(guān)參數(shù)進(jìn)行精算。根據(jù)精算結(jié)果，臺灣地區(qū)的《長期照護(hù)保險(xiǎn)法草案》中的費(fèi)率與收支規(guī)模將能夠滿足臺灣地區(qū)未來急劇增長的長期照護(hù)需求(見表4)。

表4 臺灣地區(qū)財(cái)務(wù)精算(收入與支出) 單位：億元(臺幣)

資料來源：“衛(wèi)生福利部”：《長期照顧保險(xiǎn)制度規(guī)劃報(bào)告》，2016。

四、如何維持財(cái)務(wù)安全與永續(xù)——安全儲備機(jī)制與費(fèi)率調(diào)整機(jī)制

(一)安全儲備機(jī)制

人口老齡化是長期照護(hù)保險(xiǎn)支出面臨的主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。若要維持長期照護(hù)保險(xiǎn)的永續(xù)性經(jīng)營、經(jīng)營過程中保持財(cái)務(wù)穩(wěn)定性，必須建立安全儲備機(jī)制，所儲備的基金應(yīng)至少能應(yīng)對數(shù)月的財(cái)務(wù)開支。一旦某年度長期照護(hù)保險(xiǎn)收不抵支時(shí)，就調(diào)撥安全準(zhǔn)備金應(yīng)急使用。

安全準(zhǔn)備基金的資金來源應(yīng)該是多樣化的，例如，政府的財(cái)政性撥款或其他轉(zhuǎn)移支付、照護(hù)保險(xiǎn)年度收支結(jié)余、安全儲備基金本身的投資收益、各種捐贈(zèng)、滯納金以及其他合法收入等。以臺灣地區(qū)為例，到了2018年將成為高齡社會(huì)(老年人口比例達(dá)15%)，2025年成為超高齡社會(huì)(老年人口比例達(dá)20%)。因此，在部分基金累積制財(cái)務(wù)模式下，臺灣地區(qū)的長期照護(hù)保險(xiǎn)在設(shè)計(jì)中規(guī)定，從第6年起每年年底安全準(zhǔn)備基金應(yīng)該至少能應(yīng)付3個(gè)月的財(cái)務(wù)支出。[24]而日本在現(xiàn)收現(xiàn)付制財(cái)務(wù)模式下，其介護(hù)保險(xiǎn)中也設(shè)置有“財(cái)政安全定化基金”與“市町村相互財(cái)政安定化事業(yè)”兩級安全儲備機(jī)制，隨時(shí)應(yīng)對長期照護(hù)保險(xiǎn)支出中出現(xiàn)的財(cái)源不足問題?！柏?cái)政安全定化基金”是由都道府縣下設(shè)置的安全準(zhǔn)備機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)支付缺口時(shí)，由市區(qū)町村向都道府縣提出協(xié)助或貸款申請，其費(fèi)用來源由中央、都道府縣和市區(qū)町村共同分擔(dān)。而“市區(qū)町村相互財(cái)政安定化事業(yè)”是由市町村共同聯(lián)合組成的互惠型財(cái)務(wù)安全機(jī)制，通過共同協(xié)商調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率來消除各市區(qū)町村間的保險(xiǎn)費(fèi)用地區(qū)差異。[25]

(二)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制

為了避免由于制度環(huán)境變動(dòng)可能帶來財(cái)務(wù)大幅波動(dòng)，長期照護(hù)保險(xiǎn)一般還設(shè)置了費(fèi)率調(diào)整機(jī)制避免干擾。費(fèi)率的調(diào)整分為年度調(diào)整、指數(shù)化調(diào)整、定期調(diào)整、自動(dòng)調(diào)整等，調(diào)整的方式一般以“費(fèi)率調(diào)整公式”為依據(jù)，把費(fèi)率調(diào)整以一種機(jī)制的形式固定下來形成常態(tài)，而不是主觀上、隨意性的調(diào)整，而調(diào)整也只是微調(diào)，起到一個(gè)糾偏矯正的作用，防止偏離實(shí)際財(cái)務(wù)狀況太遠(yuǎn)。[26]而“費(fèi)率調(diào)整公式”基于實(shí)際的保險(xiǎn)精算，能夠真實(shí)反映費(fèi)率變動(dòng)的需求。費(fèi)率調(diào)整公式應(yīng)綜合考慮代際公平、老齡化程度、長期照護(hù)需求者所占比重、工資指數(shù)、物價(jià)指數(shù)、長期照護(hù)失能率、長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)累積的盈利以及其他影響長期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)用等有關(guān)的因素。費(fèi)率的調(diào)整理論上應(yīng)該每年調(diào)整一次，但是考慮到其調(diào)整的可行性和科學(xué)性，一般采用每隔幾年調(diào)整一次的頻率(見表5)。

表5 費(fèi)率調(diào)整與安全儲備機(jī)制的多國比較

說明：荷蘭長期照護(hù)保險(xiǎn)依附于特殊健康保險(xiǎn)(AWBZ)中。資料來源于“衛(wèi)生福利部”：《長期照顧保險(xiǎn)制度規(guī)劃報(bào)告》，2016。

(三)費(fèi)率調(diào)整預(yù)警機(jī)制

此外，還應(yīng)該建立長期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的預(yù)警機(jī)制。為了保證財(cái)務(wù)收支的平衡，當(dāng)某一財(cái)務(wù)指標(biāo)越過了提前預(yù)設(shè)的紅線時(shí)，就要啟動(dòng)費(fèi)率調(diào)整的程序。中國臺灣地區(qū)在規(guī)劃長期照護(hù)保險(xiǎn)時(shí)設(shè)置了3個(gè)調(diào)整費(fèi)率的條件：一是在精算的保險(xiǎn)費(fèi)率中，前10年的平均值與現(xiàn)在的保險(xiǎn)費(fèi)率相差幅度超過10%；二是從第3年開始，每年年底的安全儲備金總額未達(dá)到前8個(gè)月的給付總額；三是為了調(diào)整長期照護(hù)保險(xiǎn)給付與支付標(biāo)準(zhǔn)，使得預(yù)期的給付費(fèi)用總額比前1年實(shí)際給付費(fèi)用總額增加或減少幅度超過10%[27](見圖3)。

圖3 臺灣地區(qū)長期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)率預(yù)警機(jī)制

五、對中國的借鑒與啟示

第一，加強(qiáng)長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度與其他保障制度之間的統(tǒng)籌銜接?？v覽各國(地區(qū))經(jīng)驗(yàn)，在建立長期照護(hù)保險(xiǎn)過程中，在財(cái)務(wù)政策層面上將會(huì)更多的考慮如何讓其與本國的其他社會(huì)保障財(cái)務(wù)制度之間統(tǒng)籌銜接。實(shí)際操作上也采取與本國社會(huì)保險(xiǎn)制度(特別是健康或醫(yī)療保障制度)相似或相同的財(cái)務(wù)制度，這樣既可利于開展長期照護(hù)保險(xiǎn)制度初期的可行性與民眾的可接受程度，也有利于減輕執(zhí)行過程中的難度和提升執(zhí)行效率。德國的長期照護(hù)保險(xiǎn)雖然作為獨(dú)立的險(xiǎn)種納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，但是在財(cái)務(wù)上其運(yùn)作模式就是依附于原有的健康保險(xiǎn)制度，荷蘭的長期照護(hù)保險(xiǎn)也依附于特殊的健康保險(xiǎn)(AWBZ)。我國的基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的財(cái)務(wù)運(yùn)行模式，實(shí)質(zhì)上是一種“現(xiàn)收現(xiàn)付制+部分基金累計(jì)制”的混合財(cái)務(wù)模式，[28]使其同時(shí)具有現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制的特性與優(yōu)勢，雖然這一模式的個(gè)人賬戶的“空賬現(xiàn)象”一直飽受詬病。但是，我國在建立長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度時(shí)也應(yīng)考慮與社會(huì)保險(xiǎn)體系的有效銜接。

第二，建立多種渠道籌資機(jī)制。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立穩(wěn)定的財(cái)務(wù)機(jī)制，由政府、用人單位、被保險(xiǎn)人、其他外部注入等多方共同承擔(dān)與多渠道籌集的社會(huì)保險(xiǎn)方式是一種較為普遍的方式，這一方式既能使風(fēng)險(xiǎn)分散又能實(shí)現(xiàn)“互助與自助相結(jié)合”的互惠優(yōu)勢。人力資源社會(huì)保障部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》文件中明確提出，要銜接基本醫(yī)療保險(xiǎn)，通過“優(yōu)化職工醫(yī)保統(tǒng)賬結(jié)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金結(jié)余、調(diào)劑職工醫(yī)保費(fèi)率”等途徑籌集長期照護(hù)保費(fèi)。并在此基礎(chǔ)上逐步建立一套“互助共濟(jì)、責(zé)任共擔(dān)”的長期照護(hù)保險(xiǎn)多渠道籌資機(jī)制。在籌資過程中，可參照現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)制度的籌資模式與機(jī)制，甚至可以考慮將長期照護(hù)保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)合并征收。這樣既有利于財(cái)務(wù)制度的無縫銜接，在實(shí)際操作上也更加便捷有效，節(jié)省財(cái)力、人力、物力。

第三，做好長期照護(hù)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)精算，確保財(cái)務(wù)長期平衡穩(wěn)健。財(cái)務(wù)精算決定了長期照護(hù)保險(xiǎn)的可行性與可持續(xù)性，也影響我們將采用何種制度安排以適應(yīng)財(cái)務(wù)方面的限制。因此，我國在長期照護(hù)保險(xiǎn)實(shí)施以前就要進(jìn)行費(fèi)用的精算，從而為我們評估實(shí)施的可行性、選擇何種財(cái)務(wù)運(yùn)行模式、如何進(jìn)行財(cái)務(wù)制度內(nèi)部規(guī)劃與財(cái)務(wù)來源、分擔(dān)等提供決策參考。長期照護(hù)保險(xiǎn)實(shí)施后仍然需要定期進(jìn)行財(cái)務(wù)精算，綜合考慮我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)、失能率、物價(jià)變動(dòng)、通貨膨脹等因素，掌握財(cái)務(wù)的長期變動(dòng)趨勢，確保財(cái)務(wù)的長期平衡與永續(xù)經(jīng)營。這有利于評估政府、用人單位、被保險(xiǎn)人的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，最終權(quán)衡財(cái)務(wù)制度的代際公平性與效率性。

第四，建立長期照護(hù)保險(xiǎn)安全儲備機(jī)制與費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。費(fèi)率最終由收入與支出決定，收入面與支出面的大幅變動(dòng)都會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)失衡，而收入面與支出面的影響因素甚多，最大的不確定因素是經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化與人口變遷。國際通行的做法是設(shè)立安全準(zhǔn)備機(jī)制和費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，中國的醫(yī)療保險(xiǎn)中所提出的“以收定支、收支平衡、略有結(jié)余”的籌資原則中的“略有結(jié)余”實(shí)質(zhì)上就是安全儲備。由中央財(cái)政預(yù)算撥款設(shè)立的“全國社會(huì)保障基金”就是專門用于應(yīng)對特殊時(shí)期(例如人口老齡化)社會(huì)保障支出出現(xiàn)資金缺口時(shí)的補(bǔ)充或調(diào)劑，其實(shí)質(zhì)也是一種安全儲備機(jī)制。但安全儲備機(jī)制并不能從根本上確保財(cái)務(wù)的長期平衡，費(fèi)率的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制是一個(gè)更為有效的方式，實(shí)際上是一種定期根據(jù)影響因素變動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)精算從而調(diào)整費(fèi)率以確保收支長期穩(wěn)健的財(cái)務(wù)收支連動(dòng)機(jī)制。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，我國也應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)機(jī)制，每隔數(shù)年(一般是3年)定期精算一次財(cái)務(wù)(調(diào)整頻率)，看是否需要調(diào)整或調(diào)整多大幅度(調(diào)整幅度)的費(fèi)率，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障水平相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

綜上所述，國際經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示是，各國(地區(qū))在面臨長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度選擇時(shí)并非出于價(jià)值或理念的偏好，而更多的是基于本國的長期照護(hù)保險(xiǎn)制度與其他制度之間的傳承、銜接與協(xié)調(diào)。大多數(shù)國家均采取了與本國社會(huì)保障制度(特別是健康或醫(yī)療保障制度)相似或相同的財(cái)務(wù)制度，從而更有利于制度間的整合與協(xié)調(diào)。[29]鑒于我國對長期照護(hù)保險(xiǎn)的探索還處于初級階段，國際上已開展的關(guān)于長期照護(hù)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度的種種探索和成功經(jīng)驗(yàn)，無疑為我們提供了一個(gè)系統(tǒng)、完整的指引和示范。

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[8]房莉杰、楊維：《長期照護(hù)籌資模式:OECD國家的經(jīng)驗(yàn)與中國三城市的實(shí)踐》，載《社會(huì)發(fā)展研究》， 2016(3)。

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(責(zé)任編輯：H)

Research on Financial System of Long-term Care Insurance: International Experience and Reference

ZHANG Junliang YANG Chengzhou

This thesis conducts a systematic study on the financial systems of the countries or regions worldwide that have been practicing long-term care insurance by theoretical analysis and case studies.A comparison and contrast is made between raising fund via tax and insurance.The advantages and disadvantages of three different financial systems,namely,pay-as-you-go,full funding and partial funding,are also covered in the current paper.Through various international case studies,it looks into the revenue,expenditure as well as rate calculation of long-term care insurance.It further analyzes how to maintain a safe and sustainable reserve system,the rate adjustment mechanisms and the risk-alert system.It finds that,though different financial systems are adopted due to the different values,economic strength as well as social systems of the countries and regions,these existing international practices provide China with a valuable and beneficial reference and guidance in building the long-term care insurance’s top-level design in terms of the financial system.

long-term care insurance,financial system,international experience

* 本文受中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“人口與可持續(xù)發(fā)展研究中心”支持(Supported by the Fundamental Research Funds for the Central Universities)(JBK150402)。