土地供給側(cè)改革著力點(diǎn)何在?

文/朱蓓蓓

土地供給側(cè)改革著力點(diǎn)何在?

文/朱蓓蓓

土地，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)要素，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體和基本的生產(chǎn)要素，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有著十分重要的影響和作用。然而，推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高土地資源配置效率，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，完善土地供應(yīng)方式，解決供給側(cè)改革是什么、供什么、供給誰(shuí)、如何供等問(wèn)題，則是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要著力點(diǎn)。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的含義、特征

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革含義

2016年以來(lái)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在全國(guó)各行各業(yè)普遍推進(jìn)。有人認(rèn)為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是淘汰落后產(chǎn)能、過(guò)剩產(chǎn)業(yè)；也有人認(rèn)為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的對(duì)接。誠(chéng)然，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)與需求結(jié)構(gòu)的對(duì)接，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，但若僅僅局限于此，則忽略了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)與核心。其實(shí)，供給側(cè)改革是指從供給側(cè)入手而推進(jìn)的改革，結(jié)構(gòu)性改革是指針對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的制度性、機(jī)制性矛盾而推進(jìn)的改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的制度性、體制性矛盾，擴(kuò)大有效供給，提高全要素生產(chǎn)率。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革特征

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有四個(gè)顯著特征：第一，必須強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者作為市場(chǎng)主體的作用，更多地從供給側(cè)尋找經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力，提升供給主體創(chuàng)造財(cái)富的能力，調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性，提高全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；第二，必須強(qiáng)調(diào)解決中長(zhǎng)期健康和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，而不是強(qiáng)調(diào)解決短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)問(wèn)題，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個(gè)中長(zhǎng)期的過(guò)程，其改革效果的釋放也需要一個(gè)過(guò)程，因而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個(gè)追求中長(zhǎng)期的健康可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程；第三，必須強(qiáng)調(diào)制度機(jī)制，體制機(jī)制的變革與完善不是短期的、臨時(shí)的、一時(shí)的應(yīng)急政策調(diào)整，而是深化行政管理體制改革，打破壟斷，建立全要素市場(chǎng)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，這是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)核心；第四，必須強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)化辦法對(duì)資源進(jìn)行重新配置，重新整合生產(chǎn)力，加快城鄉(xiāng)之間土地、資金、人員等要素的合理流動(dòng)配置，以提升整個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，適應(yīng)市場(chǎng)需求，激發(fā)企業(yè)主體活力，提高高端要素的配置效率，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)需求變化的適應(yīng)性，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合，著力理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，最大限度地降低政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造寬松公平的制度環(huán)境。

二、土地供給側(cè)改革如何推進(jìn)

2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，土地供給側(cè)如何在結(jié)構(gòu)性改革中提升資本、技術(shù)、人才、土地、房屋資產(chǎn)的價(jià)值，加強(qiáng)土地、房屋、資本等資源的有效合理配置，提高土地等資源的利用效率，解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中存在的制度性、機(jī)制性等矛盾問(wèn)題，是改革的關(guān)鍵所在。

（一）土地供給側(cè)：供什么

供什么，是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首先要明確的問(wèn)題，主要是從土地供給端解決土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性方面的問(wèn)題，通過(guò)規(guī)劃土地利用空間結(jié)構(gòu)和土地用途管制，為市場(chǎng)機(jī)制配置土地提供基礎(chǔ)，提高土地配置的可持續(xù)性，增強(qiáng)土地供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性、匹配性和靈活性。

一是充分利用林地、園地、山坡地。依林而宜，利用林地周邊土地；依園而設(shè)，利用園地四周土地；依山就勢(shì)，利用山坡荒地，點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)、點(diǎn)滴利用。全面規(guī)劃設(shè)計(jì)推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)，騰空農(nóng)民宅基地，改造原有鄉(xiāng)間小道，減少對(duì)平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用，減輕占用耕地占補(bǔ)平衡的壓力，有效拓展拓寬城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間，促進(jìn)土地供應(yīng)能力，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的有效供給。

二是鼓勵(lì)使用荒蕪?fù)恋睾臀蠢玫?，穩(wěn)定用地供應(yīng)。此類土地或因區(qū)位偏遠(yuǎn)或因道路不暢或因配套設(shè)施不全等原因，一直未能充分開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)在完善公共配套資源的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)使用荒蕪?fù)恋睾拖鄬?duì)偏僻的未利用地，盤活存量建設(shè)用地，拓展土地供應(yīng)范圍，穩(wěn)定完善用地供應(yīng)。

三是激活城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地的再開(kāi)發(fā)。相對(duì)于土地的首次開(kāi)發(fā)，低效建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)既涉及產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和保護(hù)，又關(guān)乎土地房屋產(chǎn)權(quán)的征收和補(bǔ)償，還會(huì)遇到土地使用糾紛爭(zhēng)端的協(xié)商和訴訟。在現(xiàn)有的政策框架下，需要在全國(guó)層面的改革和創(chuàng)新集體建設(shè)用地管理制度方面，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，充分挖掘和盤活低效存量建設(shè)用地，解決低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)在供地、規(guī)劃、征收補(bǔ)償?shù)确矫娴膯?wèn)題，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的積極性。

四是挖掘企業(yè)存量土地，積極盤活存量用地。用低耗能、低污染、高附加值的優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目用地取代規(guī)模小、高耗能、高污染的企業(yè)和項(xiàng)目用地，用新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、高新科技企業(yè)和項(xiàng)目用地取代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、舊業(yè)態(tài)、“僵尸企業(yè)”、產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)用地。

五是增強(qiáng)和拓展“三舊”改造工作后的土地供應(yīng)。舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊“三舊”改造工作后騰退出的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)可以有效帶動(dòng)社會(huì)資本投資，刺激消費(fèi)需求，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，同時(shí)也有效增加了土地供應(yīng)量。

六是增加增量土地供應(yīng)，提高土地供應(yīng)能力。不僅要盤活城市存量用地，還要增加新增建設(shè)用地的供應(yīng)，在農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，提高增量土地供應(yīng)。

（二）土地供給側(cè)：供給誰(shuí)

供給誰(shuí)，是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的供給方向，也是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的供給目標(biāo)。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況出發(fā)，將稀缺的、有限的土地“供”給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生發(fā)展等領(lǐng)域是土地供給側(cè)改革的意義所在。

一是為鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)與休閑旅游提供用地。鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)與旅游作為一種農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民與休閑旅游的結(jié)合體，必然與農(nóng)村土地資源利用和供給有著密不可分、無(wú)法割裂的關(guān)系，而建立休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的供地保障則是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重。首先，核實(shí)本村現(xiàn)有土地，將村莊整治、村莊建設(shè)、集體所有的山坡地、未利用地、農(nóng)民個(gè)人使用的宅基地、屋前屋后空地整理后，采取入股、聯(lián)營(yíng)、托管、信托等形式，重點(diǎn)供給休閑農(nóng)業(yè)與休閑旅游等產(chǎn)業(yè)，提高土地的產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率。其次，探索一條鄉(xiāng)村休閑旅游與農(nóng)民民房、村莊改造相結(jié)合的農(nóng)村建設(shè)新模式。由過(guò)度注重滿足土地量的擴(kuò)張需求和“大而全”地圈地，向更加注重滿足質(zhì)的需求、講究?jī)?nèi)在結(jié)構(gòu)品質(zhì)方向轉(zhuǎn)變；由過(guò)分依賴土地資源向追求綠色生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的土地資源消耗轉(zhuǎn)變。

二是為新業(yè)態(tài)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)用地。在用地方式上，采取靈活多樣方式優(yōu)先安排、重點(diǎn)支持新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、高新科技、“雙創(chuàng)”產(chǎn)業(yè)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等用地，做到優(yōu)地優(yōu)用、優(yōu)地先用、優(yōu)地盡用；在新增用地方面，嚴(yán)格禁止向不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的項(xiàng)目、市場(chǎng)前景潛力不大的項(xiàng)目等供地。

三是為“中國(guó)智造”的“產(chǎn)業(yè)融合”提供用地。當(dāng)前，智能制造在全球范圍內(nèi)快速發(fā)展，成為制造業(yè)重要的發(fā)展趨勢(shì)，給產(chǎn)業(yè)發(fā)展和分工格局帶來(lái)了深遠(yuǎn)影響。目前，我國(guó)傳統(tǒng)制造業(yè)正在向智能制造轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)用地正日趨受到新形勢(shì)、新業(yè)態(tài)的挑戰(zhàn)，而隨著創(chuàng)新國(guó)家戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，由“世界工廠”向“中國(guó)智造”轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略任務(wù)，無(wú)疑給土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了新的課題。首先，確保工業(yè)用地，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)工業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，在一定時(shí)期內(nèi)，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向，在城市建設(shè)用地總量中劃定工業(yè)用地所占比重，以確保工業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，避免中心城區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)因過(guò)度追求高端化、虛擬化而再現(xiàn)空心化。其次，支持“產(chǎn)業(yè)融合”用地?！俺且蚍慷d、房因城而立”，正確處理產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型用地與城市發(fā)展、“產(chǎn)城融合”用地的供給矛盾。再次，優(yōu)先向區(qū)域創(chuàng)新體系供地。區(qū)域創(chuàng)新體系一般由地方政府、企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、智庫(kù)研究機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律事務(wù)所等主體要素共同構(gòu)建，它不僅生產(chǎn)產(chǎn)品、供應(yīng)產(chǎn)品，還有知識(shí)成果輸出和創(chuàng)新研究成果外溢等功能，所以，應(yīng)優(yōu)先納入各級(jí)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃。對(duì)創(chuàng)新型、服務(wù)型的小微企業(yè)，在啟動(dòng)和前期階段應(yīng)給予其一定的土地供給政策優(yōu)惠。

四是為民生項(xiàng)目、設(shè)施提供用地。堅(jiān)持以改善民生供給為導(dǎo)向，積極支持提供民生項(xiàng)目、設(shè)施用地，對(duì)全民享受的重大民生項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)等用地優(yōu)先供給，通過(guò)推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷優(yōu)化民生項(xiàng)目、設(shè)施用地供給結(jié)構(gòu)，提高民生供給質(zhì)量，讓人民群眾共同享受土地供給側(cè)改革的發(fā)展成果。

（三）土地供給側(cè)：如何供

如何通過(guò)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“化解房地產(chǎn)庫(kù)存”，讓房子回歸居住屬性，讓“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”發(fā)揮更大作用，是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)，也是各級(jí)政府的重要任務(wù)。

一是住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)與土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)相互聯(lián)動(dòng)，相互調(diào)整。以分類調(diào)控、因城因地施策為指導(dǎo)，合理規(guī)劃新增住宅用地規(guī)模，優(yōu)化土地供應(yīng)布局，控制住宅用地供應(yīng)節(jié)奏，真正做到土地、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)相互聯(lián)動(dòng)、相互調(diào)整，互為轉(zhuǎn)換，互為發(fā)展。房地產(chǎn)供應(yīng)明顯偏多或在建房地產(chǎn)用地規(guī)模過(guò)大的市縣，將商品住房調(diào)整為保障性住房，將已規(guī)劃但尚未開(kāi)工建設(shè)的商品住宅用地調(diào)整為保障性住房用地、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等用地，為住房供地結(jié)構(gòu)調(diào)整、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系提供政策支持。

二是舊區(qū)、棚戶區(qū)改造與去庫(kù)存相互聯(lián)動(dòng)、相互調(diào)整。打通舊區(qū)、棚戶區(qū)改造與房地產(chǎn)去庫(kù)存的通道，用好用足利用土地杠桿去庫(kù)存的政策，將房地產(chǎn)去庫(kù)存與促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、舊區(qū)棚戶區(qū)改造、抑制房地產(chǎn)投機(jī)、支持城鎮(zhèn)居民改善性和自住性住房需求相結(jié)合，多元化、多渠道、多層次地增加土地供應(yīng)。

三是差別化供地。不斷優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，對(duì)不同城市、不同區(qū)域“分類指導(dǎo)、因城、因地施策”。對(duì)房?jī)r(jià)上漲過(guò)快過(guò)猛、房?jī)r(jià)上漲壓力過(guò)大的城市合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，加快土地供應(yīng)頻率；對(duì)房地產(chǎn)庫(kù)存量、在建施工量過(guò)大過(guò)多的城市暫停新增房地產(chǎn)用地；對(duì)重點(diǎn)城市“一城一策、靶向治理、精準(zhǔn)供地”。

四是鼓勵(lì)市場(chǎng)主體多渠道、多途徑、多方法地盤活存量土地。通過(guò)采取轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股、合作開(kāi)發(fā)等方法盤活存量土地。一方面，清理集中在舊城區(qū)、城中城、老工業(yè)區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域的布局散亂、利用粗放、用途安排不合理的存量低效建設(shè)用地，多途徑、多方位提供土地供應(yīng)；另一方面，鼓勵(lì)土地權(quán)利人自行開(kāi)發(fā)、作價(jià)入股、聯(lián)合開(kāi)發(fā)，允許土地權(quán)利人以存量土地補(bǔ)償土地出讓金，全力盤活存量土地。放寬對(duì)土地轉(zhuǎn)讓的限制性政策，創(chuàng)新土地轉(zhuǎn)讓制度，全方位鼓勵(lì)土地權(quán)利人將土地轉(zhuǎn)讓給第三方開(kāi)發(fā)或通過(guò)作價(jià)入股方式同第三方企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)或?qū)⑼恋胤指钷D(zhuǎn)讓后再行開(kāi)發(fā)。通過(guò)查清土地權(quán)屬關(guān)系、產(chǎn)業(yè)類型、稅收產(chǎn)出、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等情況，對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類，采取置換、重組、分割、協(xié)讓出讓、收回重供、收儲(chǔ)等方式盤活低效產(chǎn)業(yè)用地。

（作者單位：浙江水利水電學(xué)院）