基于二級(jí)分類(lèi)體系的公共管理用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算研究

高澤崇　賈麗　陳艷玲

摘要 [目的]隨著土地市場(chǎng)的改革，國(guó)家對(duì)于劃撥用地的審批程序日益嚴(yán)格，國(guó)家機(jī)關(guān)團(tuán)體等公共管理用地越來(lái)越多趨向于有償使用方式獲取，現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)體系已經(jīng)不能滿(mǎn)足各行業(yè)測(cè)算地價(jià)的需要。如何科學(xué)系統(tǒng)地進(jìn)行公共管理用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算，是當(dāng)下亟待解決的熱點(diǎn)問(wèn)題。[方法]本文采用可行性分析法、二級(jí)分類(lèi)體系修正法，探索統(tǒng)一科學(xué)的公共管理用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算體系。[結(jié)果]采用二級(jí)分類(lèi)體系法進(jìn)行公共管理用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算方法可行性較強(qiáng)；對(duì)8種公共管理用地二級(jí)類(lèi)進(jìn)行分析可知，機(jī)關(guān)團(tuán)體、新聞出版、科教、醫(yī)衛(wèi)慈善、文體娛樂(lè)、風(fēng)景名勝設(shè)施用地性質(zhì)與商服相似，公共設(shè)施、公園與綠地用地性質(zhì)與工業(yè)相似；采用“征地成本+適當(dāng)收益”法，依據(jù)成本逼近法測(cè)算征地成本，采用特爾菲法確定各地類(lèi)的收益比例，最終確定安新縣征地成本一級(jí)區(qū)為402元/m2、二級(jí)區(qū)為339元/m2、三級(jí)區(qū)為308元/m2、四級(jí)區(qū)為302元/m2，其政府收益分別確定為0、30%、50%、80%、100%，最終確定安新縣二級(jí)分類(lèi)修正系數(shù)體系。[結(jié)論]該研究全局系統(tǒng)地講述了公共管理用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算的方法體系，保證測(cè)算結(jié)果的科學(xué)性、可行性和實(shí)用性，豐富了現(xiàn)有基準(zhǔn)地價(jià)的理論體系。

關(guān)鍵詞 基準(zhǔn)地價(jià)；公共管理用地；二級(jí)分類(lèi)；修正體系；河北安新

中圖分類(lèi)號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）14-0291-03

Abstract [Objective]With the reform of the land market，the approval procedures for the allocated land of the state have become more and more strict，more and more public administration land such as state organs and groups land tend to be paid for，so the current standard land price system has not been able to meet the needs of various industries.How to scientifically and systematically calculate the standard price of public administration land is a hot issue to be solved.[Method]This paper adopted the feasibility analysis method and the correction method of binary classification system to explore a unified scientific measurement system of public administration land standard price.[Result]The results showed that the method of the binary classification system was feasible for measurement of public administration land standard price. Analysis for 8 kinds of the binary classification of public administration land showed that functions of organs and groups，publishing，education，medical and public health charity，entertainment，scenic facilities were similar to business services land，and public facilities，parks and greenbelts land were similar to industrial land. The article used the cost approximation method to calculate the cost of land and Delphi method to determine the percentage of profits，namely the cost of land combined with suitable profits method，and ultimately determined the land acquisition cost of Anxin County：the first level area was 402 yuan/m2，the second level area was 339 yuan/m2，the third level area was 308 yuan/m2，the fourth level area was 302 yuan/m2.The government profits were determined as 0，30%，50%，80%，100%.On the basis，the article finally determined the binary classification of correction system in Anxin County.[Conclusion] The study systematically described the method system of calculating public administration land standard price，it can ensure the scientific nature，feasibility nature and practicability nature，and enrich the theoretical system of the existing land standard price.endprint

Key words standard land price；public administration land；binary classification；correction system；Anxin Hebei

根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》、國(guó)土資源部國(guó)資發(fā)〔2001〕174號(hào)《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序的通知》等文件精神，市、縣人民政府要依法定期確定、公布當(dāng)?shù)氐幕鶞?zhǔn)地價(jià)。基準(zhǔn)地價(jià)原則上3年更新1次，若當(dāng)?shù)氐貎r(jià)水平發(fā)生重大變化，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于實(shí)施《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》和《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》有關(guān)問(wèn)題的通知（國(guó)土資廳發(fā)〔2015〕12號(hào)）規(guī)定：《城鎮(zhèn)土地分等規(guī)程》（GB/T 18507—2014）和《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》（GB/T 18508—2014）國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)公開(kāi)發(fā)布，于2014年12月1日起實(shí)施，要求加大宣傳培訓(xùn)和指導(dǎo)監(jiān)督力度，嚴(yán)格按規(guī)程制定、更新并公布基準(zhǔn)地價(jià)。

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)體系僅對(duì)商服、居住、工業(yè)3種土地用途的地價(jià)水平進(jìn)行了描述和測(cè)算，而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的逐漸多元化，國(guó)家機(jī)關(guān)團(tuán)體、新聞出版、科教、醫(yī)衛(wèi)慈善、文體娛樂(lè)、公共設(shè)施、公園與綠地、風(fēng)景名勝等公共管理用地也需要體現(xiàn)土地的價(jià)格，現(xiàn)行體系已經(jīng)不能滿(mǎn)足各行業(yè)測(cè)算地價(jià)的需要，因而迫切需要對(duì)公共管理及公共服務(wù)用地基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行測(cè)算。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于公共管理用地的研究大多集中在可持續(xù)利用、集約利用和明細(xì)所有權(quán)等方面，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算、基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算等方面的研究較少[1-3]。劉衛(wèi)東[4]提出采用收益還原法和成本逼近法等確定公共管理用地的基準(zhǔn)地價(jià)，指出對(duì)于存在一定盈利能力的公共管理用地，可采用其外溢效益進(jìn)行基準(zhǔn)地價(jià)的測(cè)算，而對(duì)于盈利能力較難測(cè)算的公共管理用地，則可通過(guò)測(cè)算其地價(jià)成本進(jìn)行基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算。王欣[5]通過(guò)對(duì)公共管理用地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)環(huán)境效益進(jìn)行分析，從而測(cè)算公共管理用地的基準(zhǔn)地價(jià)水平。胡學(xué)東等[6]通過(guò)格網(wǎng)法對(duì)公共管理用地的基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行分析，劉秋收等[7]基于用途系數(shù)修正法對(duì)公共管理用地的基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估進(jìn)行了初步探討。

本文在前人研究的基礎(chǔ)上，提出了基于二級(jí)分類(lèi)體系的公共管理用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算研究。以安新縣為例，通過(guò)對(duì)公共管理用地基準(zhǔn)地價(jià)的測(cè)算方法進(jìn)行對(duì)比分析，確定采用二級(jí)分類(lèi)體系修正法進(jìn)行公共管理用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算科學(xué)合理，之后通過(guò)分析公共管理用地二級(jí)類(lèi)的用地性質(zhì)確定其參考地類(lèi)，采用“征地成本+適當(dāng)收益”法確定修正系數(shù)。研究結(jié)果一定程度上豐富了現(xiàn)有基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算體系，具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 公共管理用地的價(jià)格內(nèi)涵和特點(diǎn)

1.1 公共管理用地的價(jià)格內(nèi)涵

公共管理用地不是某個(gè)人或單位單獨(dú)享用，而是一種共享的土地資源[5]。公共管理用地的利用更多表現(xiàn)社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益、公共利益，而經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)比較隱晦，因而公共管理用地的配置方式一般以劃撥方式長(zhǎng)期存在。然而伴隨著我國(guó)土地市場(chǎng)的改革，國(guó)家對(duì)于劃撥用地的審批制度越來(lái)越嚴(yán)格，尤其是科教用地、醫(yī)療慈善用地等占地面積較大的二級(jí)地類(lèi)越來(lái)越多趨向于采用有償使用方式進(jìn)行土地配置，因而迫切需要體現(xiàn)此類(lèi)用地的使用權(quán)價(jià)格。

公共管理用地使用權(quán)價(jià)格基本包括3個(gè)方面：土地取得成本、土地開(kāi)發(fā)成本以及政府一定的收益。同時(shí)考慮到該用地性質(zhì)的不同，公共管理用地使用權(quán)價(jià)格不僅包括土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益，還包括相應(yīng)的社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益和公共利益，因而常規(guī)評(píng)估方法無(wú)法確定其實(shí)際價(jià)格水平，必須由政府部門(mén)統(tǒng)一制定公共管理用地的價(jià)格水平。

1.2 公共管理用地的價(jià)格特點(diǎn)

公共管理用地對(duì)促進(jìn)社會(huì)平等、增進(jìn)社會(huì)福利具有積極作用，其目的是為社會(huì)公共效益服務(wù)，帶有明顯的公眾福利性質(zhì)。公共管理用地具有非排他性，其用地的效益主要是社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益，相對(duì)而言經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法直接體現(xiàn)，在某種程度上來(lái)看其價(jià)值體現(xiàn)為公眾的舒適度和幸福指數(shù)。然而，并不是表明該類(lèi)用地沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值，而是其市場(chǎng)價(jià)值是間接產(chǎn)生的。與此同時(shí)，公共管理用地的地類(lèi)較為復(fù)雜，其市場(chǎng)價(jià)值的差異性較大，就公園與綠地而言其市場(chǎng)價(jià)值幾乎為 0，而就醫(yī)療慈善用地而言，其市場(chǎng)價(jià)值與商服、住宅用地相差不大。

2 公共管理及公共服務(wù)用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算

2.1 測(cè)算方法選擇

2.1.1 參考基準(zhǔn)地價(jià)體系對(duì)于商服用地、居住用地、工業(yè)用地3種用途用地的測(cè)算方法，進(jìn)行公共管理及公共服務(wù)用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算。公共管理與公共服務(wù)用地的地類(lèi)劃分較為復(fù)雜，包括國(guó)家機(jī)關(guān)團(tuán)體、新聞出版、科教、醫(yī)衛(wèi)慈善、文體娛樂(lè)、公共設(shè)施、公園與綠地、風(fēng)景名勝等多種用途，其用地差異較大，例如：機(jī)關(guān)團(tuán)體用地、新聞出版用地等用地性質(zhì)與商服用地的用地性質(zhì)相似，公共設(shè)施用地、公園綠地的用地性質(zhì)與工業(yè)用途相似，對(duì)公共管理及公共服務(wù)用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算無(wú)法體現(xiàn)其用地差異，可行性不大。

2.1.2 參考基準(zhǔn)地價(jià)體系對(duì)于商服用地、居住用地、工業(yè)用地3種用途用地的測(cè)算方法，分別對(duì)公共管理及公共服務(wù)用地各地類(lèi)基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行測(cè)算。公共管理及公共服務(wù)用地目前的交易樣點(diǎn)很少，實(shí)際操作過(guò)程中收集信息大多為劃撥用地，且考慮用地性質(zhì)問(wèn)題，很難采用收益還原法進(jìn)行地價(jià)剝離，同時(shí)由目前3種用途基準(zhǔn)地價(jià)增加至10種以上用途基準(zhǔn)地價(jià)，其實(shí)施的難度過(guò)大，現(xiàn)實(shí)操作可行性不強(qiáng)。

2.1.3 采用二級(jí)分類(lèi)修正體系，進(jìn)行公共管理及公共服務(wù)用地各地類(lèi)基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算。公共管理及公共服務(wù)用地目前的交易樣點(diǎn)很少，但根據(jù)實(shí)際用地狀況，可分析出其用地效益與商服、居住、工業(yè)用地的大致比例狀況，加之在分析公共管理及公共服務(wù)用地與商服、居住、工業(yè)用地相似程度的基礎(chǔ)上，再確定修正系數(shù)，能夠?qū)⒊晒臏?zhǔn)確性進(jìn)一步提升，同時(shí)了解了省外（包括廣東、福建）和省內(nèi)（邯鄲、唐山和廊坊等）地區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)確定的相關(guān)政策及成果，其采用二級(jí)分類(lèi)修正體系進(jìn)行公共管理及公共服務(wù)用地基準(zhǔn)地價(jià)確定，效果良好，因而此方法可行性較大，可采用[8]。endprint

2.2 用地性質(zhì)相似度分析

依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》（GB/T 18508—2014），評(píng)估公共管理與公共服務(wù)和交通運(yùn)輸用地價(jià)格的影響因素的主要要求：一是評(píng)估公共管理與公共服務(wù)類(lèi)用地價(jià)格時(shí)，相關(guān)影響因素分析可參照商服用地；二是評(píng)估公共設(shè)施、公園綠化與交通運(yùn)輸用地時(shí)，相關(guān)影響因素分析可參照住宅用地和工業(yè)用地。最終確定公共管理用地二級(jí)類(lèi)參考價(jià)格結(jié)果如表1所示。

2.3 二級(jí)分類(lèi)修正系數(shù)確定

2.3.1 安新縣商服用地、工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算。通過(guò)對(duì)安新縣城區(qū)國(guó)有建設(shè)用地利用狀況進(jìn)行調(diào)查，確定此次評(píng)估的基準(zhǔn)地價(jià)內(nèi)涵為：①評(píng)估基準(zhǔn)日為2016年1月1日；②開(kāi)發(fā)程度為“五通一平”（通電、通路、通訊、通上水、排水及場(chǎng)地平整）；③土地使用年限為各用途法定最高出讓年限（商服 40年、工業(yè)50年）；④容積率為各用途平均容積率：商服1.5、工業(yè)1.0。

本次土地定級(jí)估價(jià)主要以中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》（GB/T 18507—2014）與《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》（GB/T 18508—2014）為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，具體技術(shù)途徑如下：評(píng)估采用綜合定級(jí)、分類(lèi)估價(jià)的技術(shù)路線(xiàn)。采用多因素綜合評(píng)價(jià)法初步劃分土地級(jí)別，然后利用市場(chǎng)交易資料與樣點(diǎn)地價(jià)進(jìn)行調(diào)整，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?zhuān)家的意見(jiàn)最終確定土地級(jí)別。采用收益還原法和成本法、逼近法等多種方法，通過(guò)測(cè)算樣點(diǎn)地價(jià)、分析不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)交易資料和土地利用效益資料，分別確定安新縣城區(qū)商服用地和工業(yè)用地相對(duì)應(yīng)級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià)，具體結(jié)果如表2所示?；鶞?zhǔn)地價(jià)見(jiàn)圖1。

2.3.2 征地成本確定。征地成本是指集體土地變?yōu)閲?guó)有用地所發(fā)生的的全部費(fèi)用之和，一般包括征地補(bǔ)償費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)以及相關(guān)的稅費(fèi)[9]。其中征地補(bǔ)償費(fèi)一般包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等，本文測(cè)算過(guò)程中依據(jù)征地區(qū)片價(jià)水平確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，并通過(guò)實(shí)地調(diào)查確定青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。土地開(kāi)發(fā)費(fèi)是指進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中所發(fā)生的的客觀(guān)費(fèi)用，本文特指達(dá)到“五通一平”水平下需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。征收土地繳納的費(fèi)用一般包括耕地占用稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基金等，根據(jù)《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第511號(hào)）和《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》（財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局令第49號(hào)）規(guī)定，耕地占用稅以納稅人實(shí)際占用的耕地面積為計(jì)稅依據(jù)，按照規(guī)定的適用稅額一次性征收；根據(jù)2005年5月27日河北省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議《關(guān)于修改〈河北省土地管理?xiàng)l例〉的決定》（第五次修正）第二十八條規(guī)定占用耕地需交納10～15元/m2；根據(jù)《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》（冀政〔2008〕132號(hào)）中相關(guān)規(guī)定：征收農(nóng)用地報(bào)批前，各市、縣（市）政府要按照不低于征地區(qū)片價(jià)10%的標(biāo)準(zhǔn)確定被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)。

通過(guò)調(diào)查可知，安新縣征地區(qū)片價(jià)一級(jí)區(qū)180元/m2、二級(jí)區(qū)135元/m2、三級(jí)區(qū)112.5元/m2、四級(jí)區(qū)108.75元/m2，安新縣基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到“五通一平”客觀(guān)費(fèi)用為75～105元/m2，根據(jù)河北省人民政府《關(guān)于各縣（市、區(qū)）耕地占用稅適用稅額的通知》（冀政函〔2008〕91號(hào)）規(guī)定，安新縣耕地占用稅的稅額為25元/m2，安新縣耕地開(kāi)墾費(fèi)一般按15元/m2征收，最終確定安新縣城區(qū)征地成本一級(jí)區(qū)為402元/m2、二級(jí)區(qū)為339元/m2、三級(jí)區(qū)為308元/m2、四級(jí)區(qū)為302元/m2。征地成本計(jì)算公式：征地成本=土地取得費(fèi)+土地開(kāi)發(fā)費(fèi)+稅費(fèi)。

2.3.3 各地類(lèi)收益比例確定。采用特爾菲法對(duì)公共管理用地各二級(jí)類(lèi)用地收益狀況進(jìn)行分析，最終確定醫(yī)衛(wèi)慈善用地的收益狀況最高，新聞出版用地、文體娛樂(lè)用地、科教用地的收益狀況次之，風(fēng)景名勝用地、公共設(shè)施用地的收益狀況一般，行政辦公用地的收益狀況較差，而公園與綠地幾乎無(wú)收益。將安新縣城區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)的加權(quán)平均值和成本逼近法測(cè)算結(jié)果進(jìn)行比較，同時(shí)參考省外（包括廣東、福建）和省內(nèi)（唐山和廊坊等）城市同用途基準(zhǔn)地價(jià)確定的相關(guān)政策及成果，最終確定其政府收益為0、30%、50%、80%、100%。從而確定二級(jí)分類(lèi)修正體系如表3所示。

3 結(jié)論

本文基于二級(jí)分類(lèi)修正體系對(duì)公共管理用地基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行測(cè)算，通過(guò)分析公共管理用地二級(jí)類(lèi)的用地性質(zhì)確定其參考地類(lèi)，采用“征地成本+適當(dāng)收益”法確定修正系數(shù)。結(jié)果顯示：機(jī)關(guān)團(tuán)體、新聞出版、科教、醫(yī)衛(wèi)慈善、文體娛樂(lè)、風(fēng)景名勝設(shè)施用地性質(zhì)與商服相似，公共設(shè)施、公園與綠地用地性質(zhì)與工業(yè)相似；安新縣征地成本一級(jí)區(qū)為402元/m2、二級(jí)區(qū)為339元/m2、三級(jí)區(qū)為308元/m2、四級(jí)區(qū)為302元/m2；采用特爾菲法確定公共管理用地二級(jí)類(lèi)的政府收益分別為0、30%、50%、80%、100%，以此最終確定安新縣二級(jí)分類(lèi)修正系數(shù)體系。研究結(jié)果一定程度上豐富了現(xiàn)有基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算體系，此研究具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

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