淺談PPP模式下的城市綜合管廊項目建設

王衛(wèi)利

【摘 要】探討PPP模式下的城市綜合管廊項目的融資及建設，總結(jié)了PPP項目的操作模式及城市綜合管廊項目的運營管理及經(jīng)濟評價，希望對于城市綜合管廊項目在PPP模式下操作運營有一定的借鑒。

【關鍵詞】PPP模式；城市綜合管廊

1.引言

近年來我國基礎設施建設領域引入PPP模式，促進了中國基礎設施建設項目的民營化，具有極其重要的現(xiàn)實價值。綜合管廊建設在國內(nèi)是個新型理念，實現(xiàn)城市基礎設施功能集聚、消除“城市蛛網(wǎng)”的視覺污染，創(chuàng)造和諧的城市生態(tài)環(huán)境，項目具有很大的特殊性及深遠意義。但由于地下綜合管廊建設前期需要大量資金的投入，政府為了緩解巨大的資金缺口壓力，正在積極探索采用PPP模式進行地下綜合管廊建設。

2.PPP模式的發(fā)展

2.1PPP的含義

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，就是政府和社會資本合作。

PPP是為了建設基礎設施項目或提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與社會資本以特許經(jīng)營和政府購買服務的方式，明確雙方的權(quán)利和義務，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

2.2國外PPP的發(fā)展

在國外PPP實踐中， 1992年英國最早應用PPP模式。加拿大自1991至2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元。澳大利亞是世界上PPP模式應用體系最為成熟的國家之一，配以現(xiàn)行的政府和社會資本合作政策，為國內(nèi)實施PPP項目提供了統(tǒng)一的框架。

從國際PPP的實踐來看，PPP項目成功的核心在于三點：契約精神、風險共擔和利益共享。

2.3我國PPP的發(fā)展和特點

2.3.1發(fā)展過程。

自十九世紀八十年代中期PPP引入我國以來，已經(jīng)在諸如能源、通信等各大領域得到了廣泛應用。PPP在我國的發(fā)展歷程可以分為四個階段：萌芽階段（上世紀80年底至1993年）、探索階段（1993年至2002年）、發(fā)展階段（2003年至2013年）、熱潮階段（2013年至今）。

2.3.2PPP的優(yōu)點及面臨的困難。

與其他運作模式相比，PPP模式有顯而易見的優(yōu)點：公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分利用有限資源，建立長期合作關系實現(xiàn)共贏；可以彌補公共部門資金不足的缺陷；節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設和運營效率；提升基礎設施建設和服務水平。

PPP模式又是一個十分復雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復雜；同時PPP模式一般周期較長，對風險分擔機制要求很高。

2.3.3發(fā)展PPP項目的意義和前景。

PPP作為一種創(chuàng)新型政企合作模式，將成為撬動財政的支點，對基建投資的拉動作用將越來越明顯。

PPP不僅是一種融資工具的創(chuàng)新，更是一種公共服務提供模式和項目管理方式的變革，發(fā)展前景非常廣闊。

3.我國城市綜合管廊建設高速發(fā)展

3.1城市綜合管廊的定義

綜合管廊的定義為：“建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設施。”其實就是地下城市管道綜合走廊，即在城市地下建造一個隧道空間，將電力、通訊，燃氣、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”。

3.2城市綜合管廊項目的建設背景和發(fā)展意義

隨著我國經(jīng)濟建設的高速發(fā)展和城市人口增加，城市規(guī)模不斷擴大，出現(xiàn)建設用地緊張、道路交通擁擠、城市基礎設施不足、環(huán)境污染加劇等問題。城市發(fā)展迫切地向地下尋求空間。綜合管廊避免了由于埋設或維修管線而導致路面重復開挖的麻煩，同時由于管線不接觸土壤和地下水，避免了管線的腐蝕延長了使用壽命，為規(guī)劃發(fā)展需要預留了寶貴的地下空間。

推進城市地下綜合管廊建設，是黨中央、國務院為適應國家新型城鎮(zhèn)化建設要求，對于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、節(jié)約土地資源、促進城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。

3.3PPP模式下城市綜合管廊項目的融資、建設及運營管理

3.3.1國家政策的支持。

《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》提出開展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會資本合作機制（PPP）試點，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營。財政部、住房城鄉(xiāng)建設部也特別指出了對采用PPP模式的地下綜合管廊建設項目的財政補助方式及金額比例。

2015年國務院辦公廳印發(fā)《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發(fā)[2015]61號），部署推進城市地下綜合管廊建設工作，到2020年計劃建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。

3.3.2以PPP模式進行城市綜合管廊項目的融資及建設運營。

采用PPP模式運作綜合管廊項目，可以緩解政府資金壓力、引入專業(yè)化的運營管理團隊。以PPP模式運作綜合管廊項目，有如下優(yōu)勢：1、資金方面：采用特許經(jīng)營的方式，與社會資本合作成立項目公司，項目公司通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y，可以緩解地方政府債務壓力；2、技術(shù)方面，由于地下綜合管廊涉及電力、通信、給排水、熱力等各類管線，建設期、運營維護期間很可能會遇到各類技術(shù)問題，需要較強的專業(yè)能力，政府通過PPP模式可引入專業(yè)的管理運營團隊對地下綜合管廊進行運營維護，政府行使監(jiān)管職能，對社會資本定期進行績效評價，使得其回報與績效掛鉤，督促其高效、高質(zhì)地運營地下綜合管廊。

3.3.3項目的實踐經(jīng)驗。endprint

從部分試點城市開展PPP項目的實踐經(jīng)驗來看，地下綜合管廊建成后，可以避免傳統(tǒng)直埋方式下因管線擴容、維修等反復開挖道路的額外施工浪費，減少環(huán)境污染；同時，在融資方面：在加大財政投入的同時，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設和運營管理。發(fā)揮開發(fā)性金融作用，將管廊建設列入專項金融債支持范圍，支持管廊建設運營企業(yè)通過發(fā)行債券、票據(jù)等融資。在回報機制方面，采用入廊管線單位交納適當?shù)娜肜荣M和日常維護費，確保項目合理穩(wěn)定回報。

3.3.4項目建設運營中需要注意以下幾點問題。

在實施綜合管廊PPP項目初期，通過政府充分授權(quán)，相關部門代表政府主持地下綜合管廊的建設工作，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃、建設及管理相關事宜。

其次，確保電力、排水、燃氣各管線使用單位的多方協(xié)調(diào)配合，明確入廊要求。根據(jù)“保本微利”原則，事先擬定好科學、合理的定價方案，從而吸引社會資本來參與。

在綜合管廊項目中，社會資本可以通過征收入廊費、收取管理維護費用等方式來收回投資并實現(xiàn)一定盈利。僅通過入廊費、管理維護費用無法回收投資，政府應適當設立可行性缺口補貼機制，保證社會資本的基本投資收益。

同時應重視中介機構(gòu)的作用，中介咨詢機構(gòu)可彌補政府部門在經(jīng)驗和專業(yè)知識上的欠缺，幫助政府理順項目邊界條件，保障政府部門的正當利益。

3.3.5保持財政可持續(xù)性的對策建議。

綜合管廊項目屬于公益性項目，其中只有很少部分可以量化，可量化的部分又因規(guī)劃區(qū)內(nèi)許多因素尚待確定，而無法進行定量的經(jīng)濟評價。

針對這一特點，提出以下建議：

1.從國內(nèi)工程實際案例來看，技術(shù)上一般不存在不可解決的問題。實施綜合管廊涉及政府部門特別是壟斷行業(yè)的權(quán)力和利益問題，對現(xiàn)有的部門條塊分割體制沖擊很大，需要政府強有力的協(xié)調(diào)。

2.綜合管廊作為一種市政基礎設施，所有權(quán)為國有。在明確地下空間權(quán)屬關系的基礎上，解決地下空間的規(guī)劃聯(lián)通問題。

3.政府應以“經(jīng)營城市”的理念，將綜合管廊作為提升城市形象，提高城市基礎設施建設水平、改善投資環(huán)境的工程項目進行統(tǒng)一規(guī)劃，并制訂相應的政策。

4.在目前建設資金緊張的情況下，整合社會資源，引導社會基金、企業(yè)和個人資本介入，政府對投資的個人或企業(yè)予以融資和稅收上的優(yōu)惠，盡可能形成綜合管廊完整的投資、融資、建設、運營和管理運作機制。

5.綜合管廊前期投入額巨大，要避免管線單位將其費用轉(zhuǎn)移到管線用戶身上。因此，在公共管廊的建設、運營過程中應該由政府采取必要的措施進行監(jiān)控。

6.綜合管廊的收費定價應該是兼顧考慮多種因素的定價方法。收費定價機制的合理性應以保障社會總體效益最大化、相關各方的享受的權(quán)利與承擔的義務相匹配為最終判斷標準。

建設城市綜合管廊，實際上是一個以新的社會化的管理方式、管理體制代替舊有的管理制度的變革，目前正處于探索、試驗階段。

參考文獻：

[1]城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范.中國計劃出版社，2015

[2]王恒棟，薛偉辰著. 綜合管廊工程理論與實踐 .北京： 中國建筑工業(yè)出版社， 2012

[3]王亦虹，潘敏，尹貽林主編. 雙贏之道 .天津大學出版社， 2016

[4]《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》國辦發(fā)〔2014〕27號

[5]《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》財建[2014]839號

[6]《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》國辦發(fā)[2015]61號endprint