中國基層協(xié)商民主的路徑選擇

王慧　劉桃

摘 要 政治協(xié)商作為一種有效的民主決策形式，能夠使政府決策和群眾智慧緊密結(jié)合，有利于提高居民的參與意識，也能促進政府工作效率的提高?，F(xiàn)代政府需要協(xié)商，然而，政治協(xié)商即使如此不可替代，但現(xiàn)實政治中仍然存在諸多因素導(dǎo)致協(xié)商難以順利進行，本文旨在解決這一問題。

關(guān)鍵詞 基層 協(xié)商民主 路徑選擇

作者簡介：王慧、劉桃，東北師范大學(xué)政法學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D621 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.349

一、基層協(xié)商民主的相關(guān)概念、理論研究

（一）基層協(xié)商民主的概念

協(xié)商民主是以競爭性民主的增強為起點的，約瑟夫·比瑟特認(rèn)為，民主政治的本質(zhì)就是協(xié)商，協(xié)商通過一系列的討論過程去界定公共政策的利弊?？贫髡J(rèn)為協(xié)商民主是組織形式，以一定的組織目標(biāo)或團體目標(biāo)為依據(jù)，并通過特定的協(xié)商形式而形成的組織形式。在以上定義中，學(xué)者們以“對話模式”、“制定決策的過程”、集體性質(zhì)的決策形式定義協(xié)商民主。“基層”是相對于中央而言，主要是農(nóng)村、城市社區(qū)、城市街道和企業(yè)等，現(xiàn)在有的學(xué)者把網(wǎng)絡(luò)也歸為基層的一部分。其中關(guān)系最密切的是城市街道和社區(qū)。陳家剛針對基層群眾意見、建議和監(jiān)督的廣泛性、針對性進行定義，這種廣泛性、針對性的監(jiān)督功能促進了政府部門的民主意識和服務(wù)意識的提升?；鶎訁f(xié)商民主是一種以集體方式通過對話和討論制定決策的過程，使廣大公民通過參與討論、發(fā)表意見的方式、通過集體討論來表達訴求的是一種基層的治理形式。筆者認(rèn)為，基層協(xié)商民主制度是進一步實現(xiàn)民主的有效形式。

（二）基層協(xié)商民主的理論

1.公共治理理論

公共治理提倡社會公平、參與、社會責(zé)任，它從屬于公共權(quán)力。公共治理是指各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。 也就是公共治理理論強調(diào)的是政府以外的公民和非政府組織對社會事務(wù)的決策、執(zhí)行和管理。因此，協(xié)商民主理論與治理理論是存在著緊密的聯(lián)系的。喬治·M·瓦拉德茲認(rèn)為，協(xié)商民主可以使不同主體進行對話，增加不同文化的彼此了解從而達到共識。陳家剛在《協(xié)商民主與國家治理》一書中，通過運用許多著名學(xué)者的理論，并結(jié)合中國實際，提出了中國協(xié)商民主的價值和前景，他還展開論述了協(xié)商民主是不是一種民主形式的問題。公共協(xié)商是利用公民共同的意志實現(xiàn)全體公民利益的民主形式。

2.參與民主理論

阿諾德·考夫曼把“參與式政治”納入政治學(xué)中。他認(rèn)為參與式政治可以促進人類思想能力的提高、豐富人們的情感能力，并有效改善人們的行動能力。阿爾休·馮和埃瑞克·賴特提出了參與式治理的概念，參與式治理是一種賦權(quán)式的活動，可以通過促進公民有效政治參與和決策而進行治理活動。彼得斯認(rèn)為參與是基層群眾的參與過程，而政府只是起到引導(dǎo)的作用。

協(xié)商民主理論很大程度上是繼承了參與民主理論的精髓，即通過使公民參與制度化，使公民參與政府政策的制定、決策和執(zhí)行過程，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和公民自治，有利于科學(xué)決策，實現(xiàn)良好的政府和公民互動協(xié)作，實現(xiàn)“好公民”和“好政府”的目標(biāo)。

二、我國基層協(xié)商民主的限度

基層協(xié)商民主對推進我國民主政治生活具有至關(guān)重要的作用，必須予以規(guī)范化推行，并且成為我國民主制度的常態(tài)化和規(guī)范化制度，要本著以人民利益為核心、以公民參與為重點的原則進行規(guī)范。當(dāng)前，準(zhǔn)格爾旗薛家灣鎮(zhèn)基層協(xié)商民主政治建設(shè)取得了巨大成就的同時也存在著不少問題，阻礙了我國經(jīng)濟政治的正常發(fā)展。

（一）基層協(xié)商民主制度缺位

基層協(xié)商民主制度的設(shè)計應(yīng)該遵循正義的基本要求。制度正義原則的內(nèi)涵不僅是設(shè)計完善的組織機構(gòu)和制度體系，而且要切實保障群眾能夠平等參政議政、自由表達言論。

首先，很多基層組織沒有落實上級部署的基層協(xié)商民主制度形式，且由于上級監(jiān)管困難，往往幾年也無法考察情況，匯報情況方面存在弄虛作假的情況，造成了基層協(xié)商民主制度缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。其次，我國雖然大部分地區(qū)創(chuàng)新了基層協(xié)商民主形式，但不是基于民眾的自主實踐產(chǎn)生，而是在政府的推動下產(chǎn)生，民眾對其制度形式需要進行磨合，而且磨合期較長，在磨合期可能有阻力過大、推行不利的現(xiàn)象出現(xiàn)，最終導(dǎo)致“回到原初狀態(tài)”。再次，由于推動基層協(xié)商民主制度最終要達到的目的是放權(quán)和權(quán)力回歸大眾，必然會損害領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力的縮減，造成領(lǐng)導(dǎo)層的不配合現(xiàn)象，很多領(lǐng)導(dǎo)者由于不愿意放棄固有的權(quán)位甚至?xí)?dǎo)致政治體系的畸形發(fā)展。

（二）群眾參與的形式化

首先，我國基層民眾政治參與程度明顯偏低，盡管已經(jīng)建立了一系列基層協(xié)商民主制度，但由于我國經(jīng)歷過計劃體制，群眾認(rèn)為政府會包攬一切，即使他們有參與的愿望，但是由于我國的利益表達機制不健全，群眾的訴求如果得不到滿足，那么政治效能感就會降低。其次，由于大部分群眾需要以物質(zhì)作為生活保障，在追求物質(zhì)的極大豐富過程中，他們更擔(dān)心的不是居于上層建筑的“民主“，而是生計和幸福，再次，由于我國部分公民的知識水平較低、民主意識薄弱，他們對民主參與往往只是停留在很膚淺的認(rèn)識上，還有很多群眾在參加政治生活時，往往有“走過場”的傾向，即使是涉及到自身利益，往往會選擇“得過且過”或“能忍則忍”的處理辦法。因而，由于種種原因，群眾參與存在著形式化的風(fēng)險。

（三）過度參與和參與不足現(xiàn)象并存

首先，過度參與現(xiàn)象時有發(fā)生。由于利益協(xié)商機制不健全，缺乏溝通和協(xié)調(diào)的過程，導(dǎo)致政府和官員之間形成緊迫的關(guān)系，此外，部分官員秉持著“官本位”的思想，往往忽視普通民眾的訴求，引起普通群眾的不滿，導(dǎo)致偏激行為；最后，群眾思想文化素質(zhì)水平低下、法律知識淡薄也會產(chǎn)生非理性行為。另外，參與不足現(xiàn)象也同時存在。我國的很多村民代表和居民代表中有八成為男性代表，婦女代表嚴(yán)重不足，由于選舉代表時，往往按戶選舉一人，受中國傳統(tǒng)的家庭觀念的影響，當(dāng)選者往往是男性，這客觀上造成了女性代表的缺少。

（四）工作目標(biāo)難以達成

我國基層工作目標(biāo)繁重、人口壓力大、辦事人員短缺，一些辦事處承載著復(fù)雜的職責(zé)，各部門負(fù)責(zé)居民的醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障等方方面面工作事宜，工作難度大，工作任務(wù)繁重復(fù)雜，難以厘清職責(zé)。

三、中國基層協(xié)商民主的路徑選擇

（一）完善創(chuàng)新基層協(xié)商民主體制機制

我國的基層協(xié)商民主制度已經(jīng)基本納入法制化程序，但由于內(nèi)部、外部干涉和機構(gòu)設(shè)置和人員等方面的阻力。

1.完善基層組織工作程序

程序是基層協(xié)商民主的保障，完善基層組織工作程序能夠保證基層協(xié)商民主制度在各個環(huán)節(jié)的完整、規(guī)范，有利于更好的開展工作，避免隨意性。主要包括選舉、討論、會議制度、監(jiān)督程序等。要使選舉能夠廣泛普及群眾，防止被選者的單一化。

2.建立健全利益表達機制

建立完善的利益表達機制需要增強基層協(xié)商組織的作用，即增強街道黨工委、村委會、居委會、基層社會組織、黨代表、村民代表的作用，使這些機構(gòu)和人員能夠保證群眾的利益訴求得以實現(xiàn)，這些組織和人員是保證群眾合法、有效的實現(xiàn)其利益訴求的最有效手段。在此基礎(chǔ)上要開展多種形式的利益表達機制，保障所有群眾能夠平等自由的表達自己的利益訴求、提出自己的觀點和意見，防止任何干部和人員干涉、規(guī)定群眾的發(fā)言。

（二）改變?nèi)罕妳⑴c形式化現(xiàn)象

1.有效塑造政治文化

要構(gòu)建公民社會的文化內(nèi)涵，要努力塑造良好的文化環(huán)境，而進行廣泛的社會化是實現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑。要通過政治社會化過程著力突出主導(dǎo)型政治文化，大力宣傳基層協(xié)商民主制度的必要性，培養(yǎng)濃厚的基層民主氛圍。通過新聞媒體、報紙、廣播、宣傳會、交流會等措施來普及群眾對基層協(xié)商民主的認(rèn)識。通過有效的政治社會化，可以使公民了解政治活動的基本規(guī)律和原則，使公民提高自身的公民意識，積極參與協(xié)商事務(wù)，維護自身權(quán)利，履行自身義務(wù)，推動基層民主化進程。

2.有效解決政治冷漠問題

要有效推進社會主義核心價值觀的建立和完善，規(guī)范公民參與方式，保證公民合理、合法、規(guī)范、理性參與基層協(xié)商。要建立矛盾預(yù)防機制、矛盾協(xié)調(diào)機制和矛盾處理機制，要建立專門的矛盾預(yù)防機制，對可能發(fā)生的矛盾進行預(yù)防和監(jiān)控，采取有效手段預(yù)防矛盾滋生；可以建立矛盾處理機制，在矛盾發(fā)生之后要積極解決，避免矛盾再度升級，要加強事后監(jiān)督，對矛盾雙方的思想動態(tài)和預(yù)期行為進行監(jiān)控。

（三）增加各方面的監(jiān)督力度

1.加強人民群眾的監(jiān)督

人民主權(quán)論認(rèn)為人民是權(quán)力的所有者，從監(jiān)督制度來看，除了建立專門的監(jiān)督體制外，筆者認(rèn)為非常有必使人民群眾納入監(jiān)督體系中，因為人民群眾是協(xié)商成果的直接受益者和感受者，是評價協(xié)商是否落到實處的“最公正的評估者”，要建立群眾的評估機制，通過定期群眾評估會議、政府走訪調(diào)查、微信群、群眾主動反映情況等監(jiān)督方式進行監(jiān)督和評估，提高協(xié)商質(zhì)量。

2.建立結(jié)果反饋監(jiān)督制度

基層協(xié)商民主的主要目的就是保障民情民意得以反映，因此，基層協(xié)商民主重在落實結(jié)果，筆者建議，在各街道、各社區(qū)設(shè)立反饋監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)對協(xié)商結(jié)果進行調(diào)查、反饋和監(jiān)督。筆者認(rèn)為，建立有效的反饋監(jiān)督機制有利于督促各基層政府及政府派出機構(gòu)積極推動基層協(xié)商事宜的實施，防止“只協(xié)商，不辦事”，才能提高基層政府辦事效率；有利于及時了解協(xié)商討論事宜實施程度，對實施效果及時評估，表揚優(yōu)點、并及時改進不足之處。為了提高工作效率，筆者建議可以進行定期分階段評估，對各階段實施效果的評估能夠明確各個階段的實施情況和落實情況，通過這樣的反饋評估可以保證群眾利益的切實可行，從而保證基層協(xié)商的根本目標(biāo)得以實現(xiàn)，使基層協(xié)商民主制度成為真正的保證最廣大人民利益的好制度。

（四）提升基層部門的工作質(zhì)量

1.要明確基層部門的工作職責(zé)

要保證開展協(xié)商會議和開展實際工作的過程，要以黨委為中心和以群眾為工作重點，要提高工作效率的基礎(chǔ)上堅持效率服從質(zhì)量，對群眾關(guān)心的問題不可泛泛而談，而要找到更為具體的問題。例如，針對基層無業(yè)人士，不能單純簡單提出解決就業(yè)問題的指導(dǎo)方針、計劃等宏觀措施，而要針對該區(qū)、該街道的無業(yè)人士的具體年齡、臨時失業(yè)人口數(shù)、失業(yè)情況、失業(yè)范圍、技能等多方面進行調(diào)研，提出切實可行的方案，此外，通過電子信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)進行選舉代表、調(diào)研、收集民意批、視頻討論協(xié)商、公示協(xié)商結(jié)果等方法是保證提高基層協(xié)商質(zhì)量的有效手段，筆者建議建立行政事務(wù)和家庭事務(wù)一體化的電子信息管理服務(wù)平臺，集政務(wù)政策、民意反映、生活服務(wù)、政民互動等多方面功能為一體。

2.抓住基層協(xié)商民主的重點

在協(xié)商討論要協(xié)商討論群眾最關(guān)心、最緊急的問題，提高會議效率，縮短會議時間，避免協(xié)商會議變成“茶話會”，提高協(xié)商針對性；要在充分發(fā)揮黨委政府主導(dǎo)作用，要嚴(yán)格以黨委為工作中心，要貫徹落實各級黨委指示，要服務(wù)于黨委工作，只有黨的指示才是最具戰(zhàn)略性。要抓住基層協(xié)商民主的重點就要有針對性選擇問題，從眾多問題中選取最迫切的、最緊要的、最有意義的，才能夠抓住重點和關(guān)鍵，嚴(yán)格按照黨的路線、方針和政策為導(dǎo)向、就要切實以人民的利益為導(dǎo)向工作。

注釋：

張孝芳.善治理論與中國地方治理.燕山大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）.2003（4）.

參考文獻：

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[3]俞可平.地方政府創(chuàng)新與善治：案例研究.北京：社會科學(xué)文獻出版社.2003.