扶貧小額信貸助推精準脫貧的實踐模式研究
——以四川省攀枝花市為例

王玖斌 司海平 殷 俊

扶貧小額信貸助推精準脫貧的實踐模式研究
——以四川省攀枝花市為例

王玖斌 司海平 殷 俊

2015年11月，習近平總書記在中央扶貧工作會議上指出，“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”，而扶貧小額信貸正是目前幫助貧困群眾實現(xiàn)脫貧解困的最有效舉措之一。攀枝花市扶貧小額信貸以“政府+金融機構(gòu)”的模式實施，立足農(nóng)村，直指脫貧攻堅，不斷探索前行。本文在全面梳理當前扶貧小額信貸現(xiàn)狀的基礎上，進一步梳理和發(fā)現(xiàn)問題、進而分析和解決問題，為助推貧困群眾脫貧增收、全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供決策參考。

精準扶貧 小額信貸 分險基金

一、攀枝花市扶貧小額信貸實踐及成效

扶貧小額信貸，是國務院扶貧辦、財政部、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會和中國保監(jiān)會為建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增收脫貧而量身定制的一款信貸產(chǎn)品，具有“5萬元以下、3年期以內(nèi)、免抵押免擔保、基準利率放貸、扶貧資金貼息、縣級建立風險補償金”等六大特征。在貸款對象方面，要求建檔立卡貧困戶應具備“四有”，即有勞動能力、有貸款意愿、有良好信用、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)。在貸款用途方面，應圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要用于家庭種養(yǎng)業(yè)、家庭簡單加工業(yè)、家庭旅游業(yè)及購置小型農(nóng)具等創(chuàng)收項目發(fā)展。

攀枝花市的脫貧攻堅雖未納入四川省“四大片區(qū)”，也沒有國家貧困縣，但面臨的壓力和困難同樣艱巨。特別是攀枝花北部民族地區(qū)，位置偏僻、交通不暢，群眾的生產(chǎn)生活條件十分艱苦，自身脫貧意愿與現(xiàn)實環(huán)境形成鮮明反差。

在扶貧小額信貸政策支持和脫貧攻堅現(xiàn)實需求的背景下，攀枝花市于2014年啟動實施了扶貧小額信貸工作，面向全市精準識別的9740戶貧困戶、37165人提供扶貧小額信貸貸款支持，借助金融手段助力貧困群眾脫貧解困。

（一）支持政策

由于扶貧小額信貸不以盈利為目的，因此，要鼓勵金融機構(gòu)開展扶貧小額信貸業(yè)務，離不開財政政策的支持，這使得“扶貧小額信貸”在實際操作過程中，同時兼具金融和財政的雙重功能，需要二者的有效聯(lián)動。

1.在金融支持層面。一是落實貸款銀行分片包干制。及時將全市70個貧困村分配給郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)商行和城商行等4家金融機構(gòu)進行對口幫扶，壓實金融扶貧責任。二是強化貨幣政策工具運用。靈活使用定向降準、再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策，引導金融機構(gòu)增加對貧困地區(qū)的信貸投放量；推廣“支農(nóng)再貸款①截至目前，中國人民銀行成都分行給予攀枝花市支農(nóng)再貸款40000萬元，重點用于扶貧小額信貸。+扶貧小額信貸”和“支農(nóng)再貸款+產(chǎn)業(yè)帶動貸款”模式，創(chuàng)新支農(nóng)再貸款管理方式；優(yōu)先辦理貧困地區(qū)小微企業(yè)和涉農(nóng)企業(yè)的票據(jù)再貼現(xiàn)，支持金融機構(gòu)增加貧困地區(qū)票據(jù)融資。三是創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品。如郵儲銀行為滿足扶貧工作需求，新開辦“扶貧惠農(nóng)”小額貸款專項產(chǎn)品；并獲得省分行特別（扶貧小額信貸）授權(quán)書，下發(fā)《中國郵政儲蓄銀行扶貧小額信貸（惠農(nóng)易貸）業(yè)務管理辦法（2016年版）》，對前期的扶貧小額信貸的貸款利率、擔保方式、調(diào)查模式、放款模式等產(chǎn)品要素進行了優(yōu)化升級；農(nóng)商行結(jié)合目前的“整村整社”開發(fā)服務模式，采用“生源地”助學貸款及“煙農(nóng)”物資貸款，精準投放扶貧貸款，充分滿足農(nóng)戶、脫貧戶、非貧困戶、貧困大學生、烤煙種植戶的融資需求。四是印發(fā)攀枝花市金融助推脫貧攻堅實施意見。制定扶貧小額信貸周報制度，健全扶貧信貸監(jiān)測機制，現(xiàn)場指導工作推進中遇到的各項問題，特別是對扶貧信貸發(fā)放進度慢的地區(qū)和機構(gòu)及時予以督促，確保扶貧小額信貸工作有序推進。五是推進普惠金融，引導各涉農(nóng)金融機構(gòu)到縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)布設服務網(wǎng)點，延伸服務半徑。六是對貧困地區(qū)企業(yè)和個人貸款盡可能實行優(yōu)惠利率，嚴禁在信貸活動中附加不合理的貸款條件，除貸款利息外不得收取其他任何費用。

2.在財政支持層面。一是設立扶貧小額信貸分險基金。全市已到位小額信貸分險基金2949萬元，其中：米易縣550萬元，鹽邊縣650萬元，仁和區(qū)1749萬元，并全部存入貸款發(fā)放銀行；發(fā)放銀行按不高于1∶10的比例投放貸款；若貸款過程中出現(xiàn)壞賬損失，其中的70%由小額信貸分險基金予以承擔。二是實行扶貧小額信貸財政貼息。按照“先收后貼、分期補貼、應貼盡貼”的原則，以不超過5%的年利率給予建檔立卡貧困戶貸款財政貼息。截至2017年3月底，各級財政已累計安排扶貧小額信貸貼息資金95.42萬元。三是實行貸款發(fā)放激勵獎補。財政部門按年度實際發(fā)放貸款總額的1%，對經(jīng)辦金融機構(gòu)給予激勵獎補。截至2017年3月底，各級財政已累計安排扶貧小額信貸激勵獎補資金59.91萬元。四是擴大特色農(nóng)業(yè)保險范圍。從2016年起，將全市建檔立卡貧困戶全部納入了特色農(nóng)業(yè)保險范圍，對參保對象、保險品種、保費分攤比例、保費補貼資金管理等進行了明確規(guī)定。

（二）具體操作

攀枝花市扶貧小額信貸主要用于貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、光伏發(fā)電、鄉(xiāng)村旅游等生產(chǎn)經(jīng)營項目，其操作模式為“政府+金融機構(gòu)”，即財政全額貼息，風險由政府和金融機構(gòu)共擔。基本流程為：授信—申請—受理和調(diào)查—審批和放貸—還貸等五個步驟。其間，為確保扶貧小額信貸用好用活，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上強化了風險防控。

1.授信環(huán)節(jié)。以貧困戶還款能力為評價的體系核心，以有勞動力、有貸款意愿、有良好信用、有產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目等四大評價指標為標準，由政府主導設立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社干部群眾組成評級授信風控小組，對貧困戶開展授信工作，授信結(jié)果將作為核定貧困戶貸款額度的重要依據(jù)。截至2016年底，全市已經(jīng)授信建檔立卡貧困戶3671戶，授信率為37.69%；每戶的授信額度控制在5萬元以內(nèi)，授信總額達14098萬元，戶均授信額度為3.8萬元。

2.審批環(huán)節(jié)。實施“三問”制度，即金融機構(gòu)負責詢問貧困戶有無發(fā)展意愿、有無發(fā)展能力、有無發(fā)展措施。只有同時滿足上述條件，才能辦理貸款審批業(yè)務，確保貸款資金發(fā)放后能夠及時轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力。

3.放貸環(huán)節(jié)。在對貧困戶完成授信和貸款審批后，金融機構(gòu)與貧困戶簽訂貸款凍結(jié)協(xié)議，經(jīng)鄉(xiāng)村社和幫扶單位用款審核后按進度撥付，以最大程度避免貧困戶擅自變更貸款用途。

4.使用環(huán)節(jié)。主要是做好“三跟蹤”，包括：貸款資金到位和使用情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、脫貧致富后還款等情況，既有助于貸款資金的風險防控，又有助于信貸資金的滾動發(fā)展。

5.監(jiān)督環(huán)節(jié)。廣泛推行“四公示”。一是公示扶貧小額信貸政策，讓老百姓知道扶貧小額信貸是什么，什么條件的人能申請；二是公示扶貧小額信貸申報流程，讓貧困戶知道怎么獲得貸款；三是公示村級優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，讓貧困戶在貸款項目及相關(guān)服務的選擇上有參考的依據(jù)和方向；四是公示貧困戶貸款、使用和償還的相關(guān)信息，讓大家清楚哪些人貸到款了，貸款做什么，什么時候應該償還，哪些人逾期不還等，便于大家監(jiān)督，營造誠信環(huán)境。

（三）實施成效

1.貸款規(guī)模。截至2016年底，共有1462戶建檔立卡貧困戶已獲得扶貧小額信貸4780萬元，加權(quán)平均利率為4.8%，按省對市扶貧小額信貸考核口徑，攀枝花市的建檔立卡貧困戶貸款獲貸率為37.3%，高于全省平均水平8.6個百分點①省對市扶貧小額信貸考核指標中獲貸率的范圍是指，具備“四有”條件的精準識別貧困戶戶數(shù)，以2015年末為例，該類貧困戶僅有3919戶。（如表1所示）。

表1 截至2016年攀枝花市扶貧小額信貸發(fā)放情況表（分縣區(qū)）

2.貸款投向。主要是圍繞全市、各縣（區(qū)）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局及一鄉(xiāng)一特色、一村一品、一戶一方案的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，重點投向市場前景好、見效快、成本低的種養(yǎng)植業(yè)。經(jīng)統(tǒng)計，累計投入特色養(yǎng)殖業(yè)（野豬、高山生態(tài)雞）的扶貧小額貸款共2779萬元、特色種植業(yè)（青花椒、芒果、櫻桃）2001萬元。其中，絕大多數(shù)貧困戶選擇自主使用貸款，僅有極少部分選擇入股新型農(nóng)業(yè)主體和龍頭企業(yè)參與入股分紅，這種實施方式的比例雖小，但效益十分突出。通過這種多層次、多渠道的產(chǎn)業(yè)扶貧，加速了貧困地區(qū)自然資源和人力資源的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)了地區(qū)產(chǎn)業(yè)內(nèi)生發(fā)展。

3.貸款效益。由于扶貧小微貸款的放貸額度適中、貸款期限合理，貧困戶還款壓力較小，有效打破貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺的瓶頸，提升貧困戶自身“造血”功能，為精準脫貧的可持續(xù)性奠定了堅實的產(chǎn)業(yè)基礎。同時，扶貧小額信貸在促進貧困戶增收的同時，間接或直接地促進其家庭生活質(zhì)量的改善和家庭關(guān)系的穩(wěn)固，有效兼顧社會效益和經(jīng)濟效益。以鹽邊縣箐河鄉(xiāng)巖門村為例，該村30戶貧困農(nóng)戶2016年共獲得扶貧小額貸款150萬元，采用“公司+貧困戶”模式，全部投入攀枝花和諧牧業(yè)有限公司，按照約定保底分紅比例，戶均獲得年收益3500元，有效助推了項目區(qū)貧困群眾脫貧致富。

從攀枝花市扶貧小額信貸的實踐情況看，小額信貸充分發(fā)揮了金融資本的管理優(yōu)勢和財政金融聯(lián)動的放大效應，較之傳統(tǒng)的財政無償投入方式具有兩個顯著特征：一是增強對貸款使用者的約束性，金融資本的有償使用屬性要求貸款使用者必須按時償還貸款本金及利息，這就讓貸款使用者無形中繃緊了安全、高效使用貸款資金之弦，從外部激發(fā)了貸款者脫貧致富的內(nèi)生動力，形成了對資金使用行為的約束。二是提升資金使用的精準性，貸款資金的使用主導權(quán)在貸款使用者手中，他們可以根據(jù)自身脫貧需求，決定資金用途和方式，資金的使用更為精準、績效更為明顯、方式更為靈活。

二、攀枝花市扶貧小額信貸主要問題及成因

客觀的講，盡管扶貧小額信貸為前期脫貧攻堅的順利實施提供了資金支撐，但受現(xiàn)有制度、信貸政策及個體意愿等多方面因素的綜合影響，扶貧小額信貸的實施仍存在一定的問題。

（一）主要問題

1.政策執(zhí)行及效應不均衡。集中體現(xiàn)在四個方面：一是執(zhí)行進度不均衡。盡管攀枝花市2016年建檔立卡貧困戶的扶貧小額信貸獲貸率進度已超過全省平均水平，但與全國先進市縣相比，還有很大差距。如寧夏回族自治區(qū)同期貧困戶獲貸率為61%，其鹽池縣更高，達到86%。二是區(qū)域投入不均衡。按照各縣區(qū)建檔立卡貧困戶戶數(shù)、戶均貸款最高5萬元的限額及分險基金1∶10的放大比例計算，若仁和區(qū)、米易縣和鹽邊縣設立的扶貧小額信貸分險基金規(guī)模分別達到1321萬元、1878萬元、1671萬元，從理論上講就可以滿足所轄范圍內(nèi)所有貧困戶的貸款需求。但實際上，僅有仁和區(qū)達到且超過這一標準，而米易縣和鹽邊縣還存在1328萬元和1021萬元的理論缺口，差額比例分別為70.7%和61.1%?？梢灶A見，一旦米易縣和鹽邊縣貧困戶的貸款熱情超過了現(xiàn)有的信貸可用額度，貧困戶就將難以享受到扶貧小額信貸所帶來的政策實惠，政策效應大打折扣。三是發(fā)放使用不均衡。小額信貸投入越及時、見效越快，這是在過去開展其他信貸扶持工作中總結(jié)出的重要經(jīng)驗。但縱觀此次扶貧小額信貸發(fā)放，我們發(fā)現(xiàn)：一方面，2016年，全市扶貧小額信貸放款時間主要集中于年末第四季度，這與產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資金在時間上嚴重錯位，延遲了資金效益的發(fā)揮；另一方面，已發(fā)放到貧困戶賬戶上的貸款資金，仍有大部分“趴”在賬面上，未能及時得到轉(zhuǎn)化使用。四是放大效應不均衡。這里，我們用“已發(fā)放貸額/扶貧小額信貸分險基金規(guī)?！眮矶攘康胤椒鲐毿☆~信貸放大的倍數(shù)效應，可以發(fā)現(xiàn)，仁和區(qū)、米易縣和鹽邊縣扶貧小額信貸分險基金放大的倍數(shù)效應分別為0.7、2.5、3.2，各縣區(qū)之間的倍數(shù)效應差異較大。鑒于縣區(qū)金融經(jīng)辦機構(gòu)是承接扶貧小額信貸業(yè)務辦理的主要責任主體，我們認為，金融機構(gòu)主觀能動性的發(fā)揮，直接影響到扶貧小額信貸的發(fā)放及其分險基金倍數(shù)效應的放大，這是差異形成的主要原因。

2.政策執(zhí)行風險高。信貸扶貧究其本質(zhì)，仍屬于金融產(chǎn)品的范疇，這就要求政策的執(zhí)行必須以被扶持者按期償還借款為前提，而以往政府給予貧困戶無償資金補助的傳統(tǒng)扶貧方式，則沒有上述要求?？梢哉f，扶貧方式的改變，在用活金融資本、減少政府支出壓力的同時，也在政策執(zhí)行層面形成了一定的風險，主要聚焦于“貸款違約”及其后續(xù)影響。首先，貧困戶在貸款投資于產(chǎn)業(yè)發(fā)展后，若產(chǎn)業(yè)發(fā)展不盡如人意，自然而然就會形成違約風險。其次，貧困戶違約所形成的貸款壞賬需由政府和金融機構(gòu)共同承擔，相對本已捉襟見肘的地方財力而言，將形成一定的債務壓力，而對于金融機構(gòu)，這在客觀上也將提高信貸資金的違約率，拉低企業(yè)盈利水平。第三，金融機構(gòu)在對內(nèi)部人員開展業(yè)務考核時，貸款違約率是其中一項重要指標，若違約率過高，將嚴重影響個人考核。

（二）成因分析

結(jié)合前期走訪調(diào)研，課題組對扶貧小額信貸在實踐中的現(xiàn)實差距做了原因分析。按其責任主體，上述成因主要分為以下四個層面：

1.政府層面

（1）信貸政策宣傳不到位。好的政策必須要有好的宣傳，宣傳不到位，政策傳導就失去了中介，政策實施也將止步于始端。特別是扶貧小額信貸的受眾全部為建檔立卡貧困戶，這一群體的共同特征是文化程度不高、知識有限，做好政策宣傳顯得尤為重要。但通過了解，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)未充分發(fā)揮基層優(yōu)勢，在推行扶貧小額信貸政策時，“功課”并未做足做細。如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部對政策的理解不夠深刻，仍停留在“貸款由政府貼息，農(nóng)戶只承擔還貸”的“大概念”層面，而像授信等關(guān)鍵信息被忽略，使得部分貧困戶直到評級授信時才開始了解扶貧小額信貸的基本政策，甚至有些偏遠地區(qū)還不知道該項信貸政策。

（2）基金補充機制未建立。一方面，自扶貧小額信貸制度啟動以來，各縣區(qū)政府均積極響應，建立了扶貧小額信貸分險基金，撬動了金融機構(gòu)放大貸款規(guī)模，但由于貧困戶認識不到位，怕貸現(xiàn)象十分嚴重，造成貸款空間不能充分釋放。另一方面，從脫貧攻堅的現(xiàn)實需要看，貧困群眾對資金的需求量還十分巨大，一旦政策宣傳和群眾認識到位，貧困戶的資金需求會呈現(xiàn)幾何倍數(shù)的增長，而各縣區(qū)尚未建立扶貧小額信貸分險基金的補充機制，會影響到脫貧攻堅的深度推進。

（3）對小額信貸認識不深刻。個別縣區(qū)受過去開展婦女小額信貸、再就業(yè)小額信貸等工作的影響，害怕再次出現(xiàn)政府投入資金打“水漂”的情況，并且擔心背負大量的呆賬、壞賬，導致在扶貧小額信貸投放時，適度控制投放量，以減少資金風險，這一做法雖符合財政資金“風控”要求，但確與當前的政策導向有所偏離，人為地制約了政策效應的發(fā)揮。

（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系不健全。一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃欠缺。首先，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村過度依靠貧困戶自身的分散經(jīng)營，沒有制定脫貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或有規(guī)劃但沒有落實；其次，部分貧困村貧困戶產(chǎn)業(yè)項目規(guī)劃短期較多，中長期較少，產(chǎn)業(yè)項目規(guī)劃單一，存在“一個規(guī)劃管一片”現(xiàn)象。二是技術(shù)支撐不足。目前，雖然各貧困村都派駐了農(nóng)業(yè)技術(shù)服務指導員，但面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多樣性、區(qū)域發(fā)展的差異性，技術(shù)支撐的效果明顯不足。三是服務體系不健全。現(xiàn)在貧困村和貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點解決的是生產(chǎn)問題，而建后管理、產(chǎn)品銷售等問題尚未統(tǒng)籌考慮，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧增收的隱患。四是保險機制不完善。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的先天弱質(zhì)性決定了通過發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)脫貧增收，將面臨自然災害和市場風險的雙重沖擊，相應的，扶貧小額信貸資金投放后也將面臨這一風險，但現(xiàn)有的政策性農(nóng)業(yè)保險和特色農(nóng)業(yè)保險還無法完全解決上述問題，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧的風險依然存在。

2.金融機構(gòu)層面

（1）內(nèi)生動力較弱。作為以盈利為目標的金融機構(gòu)，其信貸管理機制主要視辦理信貸業(yè)務所帶來的利潤而定，經(jīng)營機構(gòu)內(nèi)部建立了完整、系統(tǒng)的考核體系，對出現(xiàn)的信貸風險啟動責任追究機制。但考慮到扶貧是全社會的共同責任，人民銀行及三家扶貧小額信貸經(jīng)辦機構(gòu)對扶貧小額信貸建立了“盡職免責”的容錯機制，以減少經(jīng)辦人員顧慮。然而在實際工作中，業(yè)務人員往往無法擺脫責任追究的“緊箍咒”，從內(nèi)心還是怕問責擔責，這使得工作開展的內(nèi)生動力不足，政策與個人之間的委托代理關(guān)系出現(xiàn)了目標上的錯位，二者未能很好的契合起來。

（2）授信門檻較高。在扶貧小額信貸激勵機制尚不健全的情況下，金融機構(gòu)為盡可能的規(guī)避扶貧小額信貸的違約風險，在授信過程中，更多的是考慮貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及其資金需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力及內(nèi)生動力等因素。因此，若貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃欠缺和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力較弱，則金融機構(gòu)對貧困戶的授信額偏低。經(jīng)統(tǒng)計，在仁和區(qū)和米易縣已授信的903戶建檔立卡貧困戶中，僅有98戶獲得了4至5萬元的授信額度，其余貧困戶大多集中在1至3萬元左右。

（3）授信范圍較窄。扶貧小額信貸政策具有特定的放貸對象，是對建檔立卡貧困戶利益的制度保障。但從調(diào)研的情況看，政策設計沒能充分考慮以下兩類人群的實際情況：一類是雖然屬于授信范圍但由于不能滿足“四有”條件，未能完成授信；另一類人就是剛好處在脫貧線邊緣，仍需信貸政策支持的群眾。這兩類人群依靠自身實現(xiàn)脫貧致富的能力普遍偏弱，都離不開政府給予的優(yōu)惠政策，否則，將面臨貧困程度加深、再次返貧或新生貧困戶的情況發(fā)生。

（4）附加條件較多。防控風險是信貸工作的重要環(huán)節(jié)，但過于繁瑣的放貸程序也成為降低信貸發(fā)放的諸多原因之一。在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)，盡管金融機構(gòu)未要求基層組織提供擔保，但少數(shù)地方仍對此附加了一些條件，如貧困戶支取貸款，就需村支兩委、駐村工作組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、幫扶責任人等一一簽字認可；再比如，在審批環(huán)節(jié)，有的要求村支兩委進行擔保，有的要求個人聯(lián)保。這類操作，盡管強化了資金的放貸管理，但在一定程度上增加了貧困戶辦理貸款的難度，與扶貧小額信貸“無抵押無擔?！钡恼咭笥兴x，對風險的防控已變相成為隔離政策初衷和群眾利益之間的“窗戶紙”，雖薄，然格格不入。

（5）網(wǎng)點覆蓋率低。雖然政府對扶貧小額信貸給予了全額貼息，貧困戶可無息使用貸款資金，但貧困戶在辦理扶貧信貸時卻需付出相應的辦理成本，主要是由于攀枝花市承辦金融機構(gòu)網(wǎng)點布局少、覆蓋率低，使得建檔立卡貧困戶由于路途遙遠、交通不便，出行一次的時間較長、成本偏高。為量化這一成本，課題組選取多個貧困地區(qū)，按正常的辦理流程測算，從申請辦理到支取貸款，1萬元的扶貧小額貸款，其辦理成本最高達到120元。

3.村級層面

（1）信用評定機制不健全。目前貧困村在開展貧困戶信用評級時，一是信用評級人員構(gòu)成不夠合理，人員主要由掛村鄉(xiāng)領導、第一書記、村書記、村主任、村紀檢組長和社長構(gòu)成，缺少有威望和公信力的群眾代表尤其是貧困戶代表，同時，也沒有將金融機構(gòu)代表納入風控小組；二是信用評級人員履職不到位，大部分掛村干部業(yè)務繁忙，將評級工作更多下放給了第一書記和村干部，而村社干部在評級時存在鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親怕得罪人的思想，加之目前的授信指標不完善造成評級工作不扎實。

（2）違約制衡機制不健全。目前，貸款辦理主要由小額信貸技術(shù)員、村支兩委、駐村工作組行使監(jiān)督權(quán)，尚未形成一人貸款全村關(guān)注、一人失信全村知曉的信息披露機制，對貧困戶無法進行有效約束，貸款用途發(fā)生偏移的比例較高，為后期違約埋下了隱患。

4.個人層面

（1）缺乏對市場的預期判斷。產(chǎn)業(yè)扶貧是一個體系，從產(chǎn)業(yè)的最初培育到產(chǎn)品的終端銷售，各個環(huán)節(jié)缺一不可。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧不僅離不開資金支持、技術(shù)支撐以及貧困戶的辛勤付出，更離不開市場大環(huán)境。在市場不景氣時，貧困戶所從事的種養(yǎng)殖業(yè)不僅無法帶來增收，還容易造成經(jīng)營虧損，加劇貧困程度，相應增加貸款到期后的違約幾率。

（2）慣性思維助長貸款違約。過去無償扶貧使得貧困戶形成慣性思維，認為扶貧小額貸款屬于國家扶貧資金，可以不還，特別是在貧困戶信用違約成本較低的情況下，貪圖小利思想較重，群體性借貸違約風險較高。

按照權(quán)責對等的原則，課題組對上述四個層面的成因逐一做了分類歸納（詳見圖1），以便下一步能夠更有針對性地提出政策建議，做到“對癥下藥、精準施策”。

圖1 扶貧小額信貸問題及其原因匯總圖

三、推進攀枝花市扶貧小額信貸政策建議

扶貧小額信貸的實施，可看成是“貧困戶—金融機構(gòu)—政府”之間的一種金融互動，任一環(huán)節(jié)的缺位都將使政策效應大打折扣。因此，適時對政策體系做出調(diào)整完善，可有效減少政策執(zhí)行過程中的不足。按照這一思路，課題組系統(tǒng)性學習了包括海南省、湖南省麻陽縣、四川省旺蒼縣等其他地方的先進經(jīng)驗，并在此基礎上結(jié)合攀枝花市實際，從政府、金融機構(gòu)、基層組織、個人等四個層面，針對性地提出了政策“修補”建議，以健全扶貧小額信貸政策體系，助推貧困戶脫貧增收。

（一）要發(fā)揮政府的引領作用，強化政策宣傳和機制建設

1.做好培訓，強化政策宣傳。一要加大對基層干部的培訓，讓他們充分了解政策內(nèi)容、適用范圍，提高政策普及性，避免在“一知半解”中出現(xiàn)“以訛傳訛”的情況。二要加大對貧困群眾的宣傳，發(fā)揮基層政府在實際工作中的“橋頭堡”作用，通過群眾喜聞樂見的方式，將扶貧小額信貸的政策告知貧困戶，特別是對于相似的政策，要做好政策解釋和指引，讓貧困戶第一時間內(nèi)掌握準確、可靠的信息。同時，要對誠實守信的貧困戶，通過張榜公示、農(nóng)村廣播等方式予以表揚，發(fā)揮示范引領作用。三要加強產(chǎn)業(yè)技術(shù)培訓，不僅要結(jié)合貧困村的資源稟賦和市場預期，引導貧困農(nóng)戶選好選準支柱產(chǎn)業(yè)，還要結(jié)合貧困戶的實際情況，做好扶貧小額信貸資金產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)支撐、前景預測、市場預判等各個方面的服務，讓扶貧小額信貸的政策效益盡可能的實現(xiàn)最大化。

2.統(tǒng)籌兼顧，增強行動自覺。各級尤其是縣區(qū)政府千萬不能抱著“一朝被蛇咬、十年怕井繩”的想法，消極作為，固步自封。繼續(xù)完善扶貧小額信貸工作聯(lián)動機制、分險基金補償機制，增加產(chǎn)業(yè)扶貧動力；做好政府與金融機構(gòu)間的有效對接和信息共享，及時將貧困戶的授信和貸款資料移交金融機構(gòu)，縮短辦理時間，提升辦理效率。同時，鑒于扶貧小額貸款將逐步進入還款期的實際，有關(guān)部門和縣區(qū)要提前摸底，做好各項潛在風險預判，積極研究應對措施，增強扶貧小額信貸的可持續(xù)性。

3.創(chuàng)新方式，擴大基金規(guī)模。除直接加大對扶貧小額信貸分險基金的新增財政投入外，還要在確保分險基金安全性、流動性的前提下，積極創(chuàng)新理財模式，通過與基金開戶銀行協(xié)商將分險基金賬戶結(jié)余資金轉(zhuǎn)為定期存款、協(xié)定存款、通知存款等多種方式，優(yōu)化存款組合和限期結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新開展基金保值增值業(yè)務，為今后基金規(guī)模的做大找到一條新的、可持續(xù)的路徑。

4.健全機制，分擔信貸風險。根據(jù)脫貧攻堅的現(xiàn)實需要，要盡快搭建由政府、銀行和保險公司三方共同承擔的風險分擔機制，降低各方管理風險，增強制度的可持續(xù)性。要著力加大對政策性農(nóng)業(yè)保險和特色農(nóng)業(yè)保險的支持力度，特別是要把絕大多數(shù)貧困群眾發(fā)展的集中程度高的產(chǎn)業(yè)納入保險范圍，著力提升貧困戶抵御市場風險的能力。一是擴面，在保險品目上，應將核桃、油桃、花椒、雞鴨等種養(yǎng)殖業(yè)納入保險范圍；在保險區(qū)域上，應將所有的貧困村及精準識別貧困戶全部納入保險范圍；二是提標，主要提高保險賠償標準，增強貧困戶抵御自然災害和市場風險的能力。

5.獎懲并舉，強化信用建設。各級政府和社會組織要大力開展誠信宣傳教育進農(nóng)村，普及誠信文化和征信文化，建立健全農(nóng)村貧困戶信用檔案，推進農(nóng)村信用體系建設。一是強化守信農(nóng)戶獎勵，每年通過群眾壩壩會評選守信農(nóng)戶，由當?shù)匦侣劽襟w予以廣泛宣傳，營造守信光榮的輿論氛圍，并在項目立項、程序簡化、容缺辦理等方面予以“綠色通道”激勵。二是硬化失信農(nóng)戶懲戒，對失信農(nóng)戶建立違約披露機制，讓群眾知曉、讓群眾評議、讓群眾監(jiān)督，并在政策扶持、輿論道德等方面予以懲戒，形成社會震懾力。在此基礎上，可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位，對扶貧小額信貸工作開展較好的地區(qū)給予表彰，提升基層組織的工作積極性。

6.引入資本，實現(xiàn)利益共享。面對貧困戶在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的弱勢，政府應引導創(chuàng)新貸款運作模式，在貧困戶自愿和對龍頭企業(yè)進行征信調(diào)查的基礎上，以專合社（龍頭企業(yè)）+貧困戶+小額貸款、合伙人+貧困戶+小額貸、龍頭企業(yè)+支部+貧困戶+小額信貸、村集體經(jīng)濟組織+貧困戶+小額信貸等模式，允許貧困戶將貸款投向效益較好的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實行保本分紅，避免貧困戶因產(chǎn)業(yè)發(fā)展失敗而再次返貧。更重要的是，通過這種方式，可以讓喪失勞動能力的貧困群眾獲得較為穩(wěn)定收入來源，在“兩線合一”①“兩線合一”是指，農(nóng)村居民最低生活保障標準與農(nóng)村困難群眾扶貧標準相一致。政策兜底的基礎上，進一步夯實貧困群眾脫貧的收入基礎。

7.強化整合，發(fā)揮聚合效應。在扶貧小額信貸推進產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中，一方面，要強化資金和項目整合，以貧困農(nóng)戶的扶貧小額貸款為“引子”，統(tǒng)籌貧困村產(chǎn)業(yè)扶持基金、村集體經(jīng)濟發(fā)展資金、財政專項扶貧資金和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，打好項目和政策的組合拳，發(fā)揮聚合效應和整體優(yōu)勢，助推貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面，要強化部門間的人力資源整合，探索建立橫跨農(nóng)牧、扶貧、金融等多部門的“專業(yè)技術(shù)片警”制度，對包片區(qū)域?qū)嵤氖谛?、放貸、產(chǎn)業(yè)培育、培訓到產(chǎn)品銷售全鏈條的全程服務，通過環(huán)節(jié)間無縫銜接，減少因流程失誤導致的產(chǎn)業(yè)失敗和違約風險。

（二）要發(fā)揮金融機構(gòu)的市場主體作用，用好用活扶貧小額信貸政策，切實增加信貸資金投放

1.優(yōu)化布局，貼近群眾需要?，F(xiàn)代金融業(yè)務的發(fā)展，已從過去實體網(wǎng)點布局向虛擬網(wǎng)絡布局發(fā)展。金融機構(gòu)應針對貧困戶知識有限、居住偏遠的實際，在綜合權(quán)衡網(wǎng)點經(jīng)營成本與群眾惠民便利關(guān)系的基礎上，可采用“本地小額信貸技術(shù)員”的方式，主動拉近與貧困戶的距離，既彌補了現(xiàn)有管理布局中的不足，又方便群眾了解熟知信貸政策。同時，金融機構(gòu)應充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢，加快開發(fā)操作簡單、安全過硬的貸款業(yè)務辦理APP等電子產(chǎn)品，或者是通過開行金融服務車，提供金融流動服務，減少貧困戶出行，降低各方成本。

2.創(chuàng)新機制，完善授信體系。針對授信門檻高的問題，金融機構(gòu)應加快完善授信體系。一是完善貧困戶授信分級制度，結(jié)合金融機構(gòu)現(xiàn)有的貸款授信模式，扶貧小額信貸的信用評級應改變以“有勞動能力、有貸款意愿、有良好信用、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)”為內(nèi)容的評價指標體系，按照“科學合理、簡單適用”的原則，重點評價貧困戶的誠信度、自我發(fā)展的愿望和意識以及健康的生活習慣等，使評級體系的設置，從過去的“硬指標”向“軟指標”轉(zhuǎn)變，降低授信條件和門檻。二是針對前文所提“兩類”人群的特殊情況，金融機構(gòu)應著手研究新的政策體系，對其給予授信額度和優(yōu)惠的貸款，減低這些群眾的融資難度，通過資金支持的增加，提升產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性，盡可能避免再次返貧或新生貧困發(fā)生。

3.簡化審批，減輕群眾負擔。前文分析表明，盡管現(xiàn)有審批流程有助于防范貸款風險和權(quán)利尋租，但在客觀上也增加了貧困戶貸款機會成本，降低了扶貧小額信貸的實用性。因此，可對不同額度的貸款給予差異化的審批流程，以兼顧政策實用性。就攀枝花而言，可嘗試對貸款額度進行類似劃分，特別是對金額小的貸款，可開辟“綠色通道”，將2萬元以下的貸款“審批權(quán)”交給聯(lián)保小組，不再逐級報批，也可以推行批量審批的方式，以確保貸款“快辦、早辦”，從而優(yōu)化減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批時間，確保不因?qū)徟鞒虖碗s而給貧困戶增加新的負擔。

4.強化激勵，鼓勵多投多貸。調(diào)動金融機構(gòu)和業(yè)務經(jīng)辦人員對發(fā)放扶貧小額貸款的積極性，是推動此項工作的重要組成部分。一是市里要強化對金融機構(gòu)辦理扶貧小額信貸的考核。主要是市里要對金融機構(gòu)的考核體系進行細化，新增“扶貧小額信貸”這一考核指標，突出扶貧小額信貸在考核中的權(quán)重。通過外部激勵的方式，鼓勵金融機構(gòu)加大對產(chǎn)業(yè)扶貧的投入量。二是金融機構(gòu)要建立差異化的業(yè)務運行機制與業(yè)務考核機制，主要是根據(jù)扶貧開發(fā)貸款的風險、成本和核銷等具體情況，適當提高對貧困地區(qū)借款主體的不良貸款比率容忍度，將財政獎補政策內(nèi)化為對基層網(wǎng)點和業(yè)務人員的激勵機制，鼓勵基層網(wǎng)點在扶貧小額信貸方面多投多貸。在此基礎上，對從事扶貧小額信貸的業(yè)務人員給予包括工資、任用在內(nèi)的適當傾斜，讓這部分人有希望、有奔頭，只有把心留住，扶貧小額信貸工作的開展才落得了地。三是加大對按期還本付息貧困戶的鼓勵力度，其措施包括：提高財政貼息標準或金融機構(gòu)降低貸款利率等，也可以安排必要的資金對按期還本付息貧困戶給予獎勵，以此鼓勵貧困戶誠信還貸，盡可能地減少違約風險。

（三）要發(fā)揮基層組織的先鋒堡壘作用，增強公信力，提升扶貧小額信貸工作的精準性

1.發(fā)揮規(guī)劃先行引領作用。一方面，規(guī)劃的制定要充分考慮項目區(qū)的資源稟賦，突出區(qū)域特色，避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化、低端化；要緊密結(jié)合當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活情況，特別是貧困戶的發(fā)展訴求，細化產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目清單，增強規(guī)劃的針對性、前瞻性和可操作性。另一方面，要加快健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務體系，通過增加派駐農(nóng)業(yè)技術(shù)專家、開展政府購買服務、引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全過程社會化服務等方式，打通整個產(chǎn)業(yè)鏈條，為小額信貸“放得出、收得回”提供堅實的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)支撐。

2.優(yōu)化授信小組成員結(jié)構(gòu)。要進一步避免小組成員因同村同社、沾親帶故等原因，造成評級授信打分時出現(xiàn)人為不公，照此思路，建議小組成員應包括：鄉(xiāng)掛村領導、金融機構(gòu)代表、第一書記、村書記、村主任、村紀檢組長、社長以及貧困群眾代表。通過人員組成的多元化，共聚群策，減少個人主觀意愿對授信結(jié)果的負面影響。

3.建立小額信貸公示制度。公開公示是最好的監(jiān)督，也是促進貧困戶誠實守信的有力舉措。一是明確公示環(huán)節(jié)，就貧困戶的授信、貧困戶貸款申請、村級審定、貸款發(fā)放、貸款歸還等環(huán)節(jié)，予以全程公示；二是完善公示內(nèi)容，重點對貧困戶借款金額、具體用途、建設內(nèi)容、還款時間、還款額度等予以全面公示；三是創(chuàng)新公示方式，在抓好傳統(tǒng)的諸如公示欄、廣播等途徑公示的同時，著力運用手機信息、手機微信等新形式，開展公開公示。

（四）要激發(fā)貧困戶脫貧致富的內(nèi)生動力，增強誠信意識、市場意識和自強意識

1.增強貧困戶的誠信意識。廣泛開展脫貧攻堅感恩教育和誠信教育，引領貧困戶樹立誠實守信的觀念，破除“扶貧借款不還”的錯誤想法，通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展增加群眾收入，及時歸還貸款，最大程度降低違約風險。

2.培養(yǎng)貧困戶的市場意識。推進農(nóng)村信息化建設，開展農(nóng)村電商培訓，讓貧困戶盡早盡快融入信息社會，樹立市場意識，利用通村互聯(lián)網(wǎng)，學習了解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的運銷模式，豐富運銷手段，采取訂單農(nóng)業(yè)，果樹農(nóng)田認領、認種等方式轉(zhuǎn)移經(jīng)營風險，切實提高產(chǎn)業(yè)抗風險能力。

3.筑牢貧困戶的自強意識。把貧困戶內(nèi)生動力的激發(fā)與外部有效幫扶緊密結(jié)合起來，教育培養(yǎng)貧困群眾堅定戰(zhàn)勝貧窮、改變落后面貌的信心和決心，克服“窮怕了不敢干、窮慣了等靠要”的錯誤思想，大膽運用扶貧小額信貸政策，以“借雞生蛋”的方式，因地制宜選擇符合自身發(fā)展實際的產(chǎn)業(yè)，通過內(nèi)生動力的激發(fā)，使脫貧攻堅工作成為“有根之萍”。

結(jié)語：脫貧攻堅是黨和政府做出的莊嚴承諾。扶貧小額信貸作為精準扶貧、精準脫貧的重要抓手，必須立足攀枝花市脫貧攻堅實際，以服務群眾為宗旨，以富裕群眾為目的，持續(xù)推進機制創(chuàng)新和政策優(yōu)化。只有這樣，黨和政府的政策意圖、金融機構(gòu)的信貸投入，才能深度契合貧困戶脫貧解困的現(xiàn)實需求，使政策初衷有效體現(xiàn)、經(jīng)營風險有效化解、政策目標有的放矢。我們堅信，只要政府和金融機構(gòu)齊心協(xié)力、聯(lián)動推進、勇于擔當，一定會為攀枝花市在全省率先全面建成小康社會宏偉藍圖畫下濃墨重彩的一筆。

作者單位：四川省攀枝花市財政局

（責任編輯：李利華）

Research on Small-sum Loan Policy of Poverty Alleviation for Targeted Poverty Alleviation in Panzhihua City

Wang Jiubin Si Haiping Yin Jun

In November 2015,the general secretary of CPC Xi Jinping pointed out that"to eliminate poverty, improve people's livelihood,and gradually achieve common prosperityis the essential requirement of socialism and our party's important mission".Therefore,we must have indomitable spirit to work hard,set the determination to win the battle of poverty alleviation.At the present stage,small-sum loan policy of poverty alleviation is one of the most effective measures to help the poor masses out of poverty.In panzhihua City,the small-sum loan policy of poverty alleviation uses"government+financial institutions"model.Based on the current status of small-sum loan policy of poverty alleviation,this paper finds the problems,analyzes and solves them,to help the poor masses out of poverty by increasing their income.

Poverty Alleviation;Small-sum Loan Policy;Panzhihua City

F812

A

2096-1391（2017）07-0114-11