提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保護農(nóng)林生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境
——新版《農(nóng)藥管理條例》解讀

■策劃/執(zhí)行 本刊編輯部

提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保護農(nóng)林生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境
——新版《農(nóng)藥管理條例》解讀

■策劃/執(zhí)行 本刊編輯部

2017年2月8日，《農(nóng)藥管理條例》（以下簡稱《條例》），經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議研究通過，3月16日李克強總理簽署第677號國務(wù)院令，4月1日公布，于6月1日正式實施?！稐l例》實施后，農(nóng)藥監(jiān)管者（農(nóng)業(yè)部門）、農(nóng)藥生產(chǎn)者、農(nóng)藥經(jīng)營者、農(nóng)藥使用者該如何履行自己的權(quán)利和義務(wù)？本刊編輯部結(jié)合專家言論，對《條例》進行全面解讀。

為什么要修改《條例》？

農(nóng)藥是重要的農(nóng)業(yè)投入品，農(nóng)藥的使用直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境，因此，加強農(nóng)藥管理十分必要?，F(xiàn)行《條例》是1997年公布施行的，已經(jīng)不適應(yīng)新形勢下農(nóng)藥管理工作的需要，亟須修改完善：一是臨時登記門檻低，導(dǎo)致低水平、同質(zhì)化農(nóng)藥供給多，安全、經(jīng)濟、高效農(nóng)藥供給少，需要依法促進農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高農(nóng)藥質(zhì)量水平。二是農(nóng)藥生產(chǎn)管理存在重復(fù)審批、管理分散等問題，需要調(diào)整管理職責(zé)，優(yōu)化監(jiān)管方式。三是農(nóng)藥經(jīng)營主體規(guī)模小、布局散、秩序亂，有的制假售假甚至銷售禁用農(nóng)藥，需要依法推動轉(zhuǎn)變經(jīng)營管理方式，完善經(jīng)營管理制度。四是農(nóng)藥使用中存在擅自加大劑量、超范圍使用以及不按照安全間隔期采收農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)象，需要依法加強農(nóng)藥使用監(jiān)管，促進科學(xué)使用農(nóng)藥。五是現(xiàn)行《條例》的法律責(zé)任處罰力度不夠，需要綜合運用民事、行政等多種措施，對違法生產(chǎn)經(jīng)營者實行嚴厲處罰，提高違法成本。為了切實解決上述問題，加強農(nóng)藥管理，保證農(nóng)藥質(zhì)量，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人畜安全，保護農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境，有必要修訂《條例》。

農(nóng)業(yè)部門應(yīng)該做好哪些工作

《條例》最大亮點是理順了農(nóng)藥管理體制，將農(nóng)藥由農(nóng)業(yè)、工信、質(zhì)檢、工商多部門管理變更為農(nóng)業(yè)部門一家管理；在保留農(nóng)藥登記的基礎(chǔ)上，新增了農(nóng)藥試驗單位許可、農(nóng)藥生產(chǎn)許可和農(nóng)藥經(jīng)營許可；明確農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)藥使用事故和藥害處理職能。

《條例》實施后，農(nóng)業(yè)部門要對農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用進行一體化監(jiān)督管理，管理面更廣，責(zé)任更重，風(fēng)險更大。所以，為了更好地實施《條例》，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)該未雨綢繆，及早做好實施《條例》的準備工作。

一是盡快建議編制管理部門修改農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)藥管理職能。明確職責(zé)是《條例》實施的前提?！稐l例》賦予了農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一管理農(nóng)藥登記、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的職責(zé)，故農(nóng)業(yè)部門的職能需要重新設(shè)定。比如，縣級農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)藥管理職能應(yīng)該更改為：縣農(nóng)業(yè)局負責(zé)全縣農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用監(jiān)督管理工作，負責(zé)農(nóng)藥經(jīng)營許可證審批、頒發(fā)和監(jiān)督管理工作，指導(dǎo)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)藥經(jīng)營告知和藥害、使用事故的處理工作。

二是做好農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的日常監(jiān)管工作。《條例》撤銷農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)開辦許可、農(nóng)藥生產(chǎn)批準證書、農(nóng)藥生產(chǎn)許可三項許可，新設(shè)農(nóng)藥生產(chǎn)許可，明確規(guī)定由省級農(nóng)業(yè)行政主管部門負責(zé)頒發(fā)管理，市縣負責(zé)生產(chǎn)企業(yè)的日常監(jiān)管。

三是做好農(nóng)藥經(jīng)營許可的頒發(fā)管理工作。《條例》新設(shè)農(nóng)藥經(jīng)營許可制度，由縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門負責(zé)頒發(fā)和日常監(jiān)管。省、市級農(nóng)業(yè)行政主管部門負責(zé)限制使用農(nóng)藥經(jīng)營許可證的核發(fā)、頒發(fā)和日常監(jiān)管，同時還要指導(dǎo)下級做好農(nóng)藥經(jīng)營許可工作?，F(xiàn)在工商部門實行的是“先照后證”，也就是說只有辦理了營業(yè)執(zhí)照的單位，再在農(nóng)業(yè)部門申請農(nóng)藥經(jīng)營許可，農(nóng)業(yè)部門頒發(fā)經(jīng)營許可證以后，工商部門才能在營業(yè)執(zhí)照上注明“農(nóng)藥經(jīng)營”。特別是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營農(nóng)藥許可是一項新的工作，還需要積累經(jīng)驗。因此，頒發(fā)農(nóng)藥經(jīng)營許可前，還需要對已經(jīng)經(jīng)營農(nóng)藥的單位按照《條例》進行摸底和條件、資格審查，根據(jù)區(qū)域布局和生產(chǎn)需要，確定是否頒發(fā)農(nóng)藥經(jīng)營許可證。同時，各地農(nóng)業(yè)部門至少在一年內(nèi)，主要開展對已經(jīng)經(jīng)營農(nóng)藥單位的經(jīng)營許可審批工作。

四是做好農(nóng)藥使用事故和藥害處理工作?！稐l例》規(guī)定農(nóng)藥使用事故和藥害統(tǒng)一歸農(nóng)業(yè)部門負責(zé)，其他部門按照職能分工處理。如發(fā)生農(nóng)藥使用事故，應(yīng)立即向農(nóng)業(yè)行政主管部門報告，接到報告的農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)立即采取措施，防止事故擴大；造成農(nóng)藥中毒事故的，由農(nóng)業(yè)主管部門和公安機關(guān)、衛(wèi)生計生部門依照職責(zé)權(quán)限組織調(diào)查處理；造成儲糧藥劑使用事故和農(nóng)作物藥害事故的，分別由糧食、農(nóng)業(yè)等部門組織技術(shù)鑒定和調(diào)查處理。這項工作突發(fā)性強，比較復(fù)雜，直接關(guān)系群眾上訪、社會穩(wěn)定和輿論導(dǎo)向，所以農(nóng)業(yè)部門責(zé)任重大，要做好技術(shù)鑒定、產(chǎn)品檢測、應(yīng)對輿論、組織協(xié)調(diào)工作，還要有公正公平科學(xué)解決藥害和事故的能力。

五是做好農(nóng)藥日常監(jiān)督管理工作?！稐l例》對農(nóng)業(yè)部門新增加了“農(nóng)藥登記試驗備案”和“登記試驗監(jiān)督管理”職能；負責(zé)調(diào)查統(tǒng)計農(nóng)藥銷售、使用情況，定期及時通報本級人民政府有關(guān)部門；負責(zé)建立農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營誠信檔案，并予以公布；負責(zé)建立進銷貨查驗、質(zhì)量檢驗和廢棄物回收等制度，鼓勵減少農(nóng)藥使用量，加強劇毒、高毒農(nóng)藥監(jiān)管；對無證生產(chǎn)經(jīng)營、制售假冒偽劣農(nóng)藥等違法行為在原有處罰措施外，提高了罰款幅度，負責(zé)建立“黑名單”；對已登記農(nóng)藥進行風(fēng)險評估等工作。

六是做好農(nóng)藥安全生產(chǎn)、經(jīng)營工作。按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求和屬地管理原則，各級農(nóng)業(yè)行政主管部門理所當(dāng)然負責(zé)本級農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營和使用的安全監(jiān)管工作。農(nóng)藥絕大多數(shù)是化工產(chǎn)品，雖然危險化學(xué)品比例不高，但是每個環(huán)節(jié)的安全是大事，直接關(guān)系到人民生活和生命安全，不能懈怠和掉以輕心。這就需要摸清企業(yè)家底，日常巡查，排除安全隱患。確保原材料采購、工藝設(shè)備、質(zhì)量控制、產(chǎn)品銷售、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護、人員培訓(xùn)、追溯體系、責(zé)任追究等管理制度落到實處。市縣級農(nóng)業(yè)部門特別要把好“農(nóng)藥經(jīng)營許可”的安全條件關(guān)，問題解決在發(fā)證以前。

七是做好農(nóng)藥行政許可、檢定管理、執(zhí)法三大體系建設(shè)。這三大體系，各有職責(zé)，各有分工，各有側(cè)重，明確權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單，形成相互制衡、相互協(xié)作、相互配合的有機高效工作機制。因此，各農(nóng)業(yè)部門要積極主動向編制部門匯報，增加相應(yīng)機構(gòu)和行政、事業(yè)編制，增加懂得農(nóng)藥工業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)技術(shù)人員。在機構(gòu)設(shè)置和人員配置上，要實行相對分離。與此同時，要提高人員素質(zhì)，爭取實施《條例》的宣傳培訓(xùn)、許可評審、藥害事故鑒定、監(jiān)督抽查、檢測試驗、執(zhí)法、儀器設(shè)備、表彰獎勵等經(jīng)費，將經(jīng)費列入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算，并且配好儀器設(shè)備。

八是做好對農(nóng)藥企業(yè)的幫扶工作。農(nóng)藥生產(chǎn)劃歸農(nóng)業(yè)部門主管，最大的好處是有利于農(nóng)藥生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的密切結(jié)合。《條例》為企業(yè)發(fā)展壯大制定了許多的優(yōu)惠條款。比如，規(guī)定新農(nóng)藥登記試驗由農(nóng)業(yè)部批準，其他報省級農(nóng)業(yè)部門備案，簡化了程序；允許轉(zhuǎn)讓登記資料，有利于企業(yè)兼并重組；新農(nóng)藥研制者可以申請農(nóng)藥登記，鼓勵科研機構(gòu)和社會力量研發(fā)創(chuàng)新；規(guī)范委托加工等。以后，農(nóng)業(yè)部門要利用實施《條例》，積極做好為企業(yè)服務(wù)，在政策許可情況下，主要體現(xiàn)的是減少審批程序，減少辦理證件的相關(guān)費用，縮短辦理時間，提高效率，鼓勵創(chuàng)新，組織研發(fā)，技術(shù)改造，開發(fā)新產(chǎn)品，正確引導(dǎo)企業(yè)大力研發(fā)推廣低毒低殘留高效環(huán)境友好型農(nóng)藥，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)藥的需要，促進做大做強。

九是做好《條例》宣傳貫徹工作。開展生產(chǎn)企業(yè)負責(zé)人、農(nóng)藥登記人員、農(nóng)藥管理系統(tǒng)人員的培訓(xùn)班，撰寫解讀、宣傳稿件，編寫掛圖、標語等，利用電視、廣播、報刊、12316信息等媒體廣泛宣傳。在宣傳形式上，多管齊下，推陳出新，針對不同的單位、不同的群體采用不同方式，注重宣傳的廣泛性、直觀性、實效性和長遠性。特別是要把《條例》嚴格的法律責(zé)任宣傳好，比如，明確農(nóng)業(yè)部門及其工作人員有不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)等行為的，依法給予處分和追究刑事責(zé)任；對無證生產(chǎn)經(jīng)營、生產(chǎn)經(jīng)營假劣農(nóng)藥等違法行為，規(guī)定了沒收違法所得、罰款、吊銷許可證，以及沒收違法生產(chǎn)的產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)的設(shè)備、原材料等行政處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，罰款金額從按違法所得計改為按貨值計。對將劇毒、高毒農(nóng)藥用于蔬菜、瓜果等食用農(nóng)產(chǎn)品的，規(guī)定了罰款等行政處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任；規(guī)定被吊銷農(nóng)藥登記證的，5年內(nèi)不再受理其登記申請；無證生產(chǎn)經(jīng)營以及被吊銷許可證的，其直接負責(zé)的主管人員10年內(nèi)不得從事農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營活動。通過大力宣傳，不僅幫助農(nóng)藥管理人員、執(zhí)法人員學(xué)習(xí)理解，而且加大在社會上的宣傳力度，讓農(nóng)民家喻戶曉，使生產(chǎn)企業(yè)規(guī)范生產(chǎn)，經(jīng)營單位正規(guī)經(jīng)營，使用者科學(xué)合理使用，監(jiān)管部門依法依規(guī)管理，給人民和社會一個綠色的農(nóng)藥、綠色的農(nóng)產(chǎn)品、綠色的農(nóng)業(yè)。

農(nóng)藥生產(chǎn)者該面對哪些事項

《條例》對農(nóng)藥登記制度主要做了以下修改：一是取消臨時登記，明確在我國生產(chǎn)和向我國出口的農(nóng)藥需申請登記，經(jīng)登記試驗、登記評審，符合條件的，由農(nóng)業(yè)部核發(fā)農(nóng)藥登記證并公告。二是規(guī)定農(nóng)業(yè)部組織成立農(nóng)藥登記評審委員會，負責(zé)農(nóng)藥登記評審，并明確了登記評審委員會的人員組成。三是規(guī)定申請農(nóng)藥登記，首先要進行登記試驗，登記試驗報所在地省級農(nóng)業(yè)部門備案，新農(nóng)藥的登記試驗須經(jīng)農(nóng)業(yè)部批準。四是規(guī)定登記試驗由農(nóng)業(yè)部認定的登記試驗單位按照規(guī)定進行，登記試驗單位對登記試驗報告的真實性負責(zé)。五是規(guī)定了登記試驗結(jié)束后，申請人應(yīng)當(dāng)提交的資料以及農(nóng)藥登記機關(guān)的審批時限等。六是規(guī)定了農(nóng)藥登記證應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容和有效期，以及農(nóng)藥登記證的延續(xù)、變更程序。

針對農(nóng)藥生產(chǎn)管理存在的重復(fù)審批、管理分散等問題，按照國務(wù)院簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革精神，《條例》做了以下修改：一是實行農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度，明確農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的條件，并規(guī)定由省級農(nóng)業(yè)部門核發(fā)農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。二是規(guī)定委托加工、分裝農(nóng)藥的，委托人應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的農(nóng)藥登記證，受托人應(yīng)當(dāng)取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證，并明確委托人應(yīng)當(dāng)對委托加工、分裝的農(nóng)藥質(zhì)量負責(zé)。三是要求生產(chǎn)企業(yè)建立原材料進貨記錄制度，采購原材料要查驗產(chǎn)品質(zhì)量檢驗合格證和有關(guān)許可證明文件并如實記錄。四是規(guī)定農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴格按照產(chǎn)品質(zhì)量標準進行生產(chǎn)，農(nóng)藥出廠銷售應(yīng)當(dāng)經(jīng)質(zhì)量檢驗合格、附具產(chǎn)品質(zhì)量檢驗合格證，并建立出廠銷售記錄制度。五是規(guī)定農(nóng)藥包裝應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定，印制或者貼有標簽，并明確了標簽應(yīng)當(dāng)標注的具體內(nèi)容，特別要求用于食用農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥的標簽標注安全間隔期。

經(jīng)銷商將直面五大變化

一是選產(chǎn)品，要慎重。有一類農(nóng)資經(jīng)銷商，投機銷售高利潤的假劣農(nóng)藥產(chǎn)品。這些人多數(shù)抱有“什么賺錢賣什么，出了問題找廠家”的心理，一旦產(chǎn)品出問題，就把責(zé)任全部推到廠家身上。

《條例》明確了生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)、經(jīng)營的農(nóng)藥的安全性、有效性負責(zé)，自覺接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)加強行業(yè)自律，規(guī)范生產(chǎn)、經(jīng)營行為。

《條例》實施后，農(nóng)藥經(jīng)銷商將與廠家共同承擔(dān)責(zé)任，對所銷售的產(chǎn)品負責(zé)。經(jīng)銷商在選擇產(chǎn)品上必須更加慎重，只追求利潤而輕視質(zhì)量將難以為繼，這在一定程度上將會減少假冒偽劣產(chǎn)品上市流通。

二是限用農(nóng)藥，定點經(jīng)營。隨著農(nóng)藥行業(yè)的發(fā)展，高效低毒農(nóng)藥將會是未來農(nóng)藥行業(yè)發(fā)展的趨勢，一些高毒農(nóng)藥都被限制使用，定點經(jīng)營?！稐l例》規(guī)定限制使用農(nóng)藥要實行定點經(jīng)營。這表明，對于限制使用的農(nóng)藥，只有取得銷售許可的機構(gòu)才可以銷售，不是所有的農(nóng)藥經(jīng)銷商都可以賣了，對限用農(nóng)藥的經(jīng)營監(jiān)管會更加嚴格。

三是賣藥后還需指導(dǎo)。目前，指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)合理使用農(nóng)藥主要靠基層農(nóng)技服務(wù)單位、經(jīng)銷商和企業(yè)農(nóng)技服務(wù)人員。我國基層農(nóng)技服務(wù)體系還不健全，培訓(xùn)服務(wù)農(nóng)民的能力有限，因此直接與農(nóng)民面對面的經(jīng)銷商是指導(dǎo)農(nóng)民用藥的主力軍。

《條例》規(guī)定，農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立銷售臺賬并保存2年以上，如實記錄銷售農(nóng)藥的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)企業(yè)、購買人、銷售日期等內(nèi)容，進一步健全了農(nóng)藥經(jīng)營管理制度；農(nóng)藥經(jīng)營者在向農(nóng)戶推薦農(nóng)藥產(chǎn)品時，應(yīng)詢問病蟲害發(fā)生情況，必要時應(yīng)當(dāng)實地查看，并且科學(xué)推薦，提供正確的使用說明。這就對農(nóng)藥經(jīng)銷商賦予了更多的責(zé)任，不僅推薦產(chǎn)品要符合需求，對癥下藥，而且要引導(dǎo)農(nóng)民合理用藥。

四是賣完藥，包裝得回收。農(nóng)藥瓶子袋子不少都扔在田間地頭，成為污染“炸彈”！農(nóng)藥廢棄物，已然成為農(nóng)業(yè)污染的一個重要污染源。國家近年來對農(nóng)藥廢棄物的回收和處理相當(dāng)重視。

《條例》將建立假劣農(nóng)藥和農(nóng)藥廢棄物處置制度，對于假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥和回收的農(nóng)藥廢棄物等，由具有危險廢物經(jīng)營資質(zhì)的單位來回收處置，費用由相應(yīng)的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者來承擔(dān)，不明確的由當(dāng)?shù)乜h級財政列支。這或許意味著，農(nóng)資經(jīng)銷商要與農(nóng)藥企業(yè)共同為農(nóng)藥廢棄物回收買單。

五是必須接受農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管?！稐l例》規(guī)定，農(nóng)業(yè)部門可以依法進入農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用場所實施現(xiàn)場檢查；對生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的農(nóng)藥實施抽查檢測；向有關(guān)人員調(diào)查了解有關(guān)情況；查閱、復(fù)制合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料；查封、扣押違法生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的農(nóng)藥，以及用于違法生產(chǎn)、經(jīng)營、使用農(nóng)藥的工具、設(shè)備、原材料等；查封違法生產(chǎn)、經(jīng)營、使用農(nóng)藥的場所。

（編輯：王駿杰）