我國構(gòu)建旅游法治環(huán)境的現(xiàn)狀、問題與對策

李爽

我國的社會經(jīng)濟高速發(fā)展帶動了旅游產(chǎn)業(yè)的迅猛進步，而隨著旅游人口基數(shù)的增大和旅游行業(yè)從業(yè)者的不斷增多，旅游法治環(huán)境的問題也不斷暴露和顯現(xiàn)出來。近年來旅游行業(yè)當(dāng)中出現(xiàn)的諸多如導(dǎo)游辱客、天價消費、打人等惡性事件不斷挑戰(zhàn)司法底線，而三十年的法制發(fā)展過程當(dāng)中我國旅游法治環(huán)境仍然處于“幼發(fā)期”，應(yīng)對種種旅游亂象需要法制建設(shè)積極做出處理。本文將通過旅游法治環(huán)境的分析，探究出健全法治社會的旅游業(yè)發(fā)展前景。

前言

旅游法治環(huán)境的建設(shè)及時游客和旅游經(jīng)營者利益的基本保障又是我國旅游經(jīng)濟發(fā)展的重要前提?，F(xiàn)階段旅游法治環(huán)境的建設(shè)還不盡如人意，筆者對部分旅游城市的法治環(huán)境發(fā)展進行了分析，論證出法治環(huán)境的建設(shè)需要全社會共同的努力。，一個缺少法治建設(shè)的旅游區(qū)是無法從根本上保障游客權(quán)益的，一旦喪失了保障游客權(quán)益的原則，地區(qū)旅游經(jīng)濟和社會進步就都成為一句空話。

一、旅游業(yè)的法治發(fā)展和法治環(huán)境現(xiàn)狀

（一）我國旅游立法歷程回顧

早在1950年，國務(wù)院就頒發(fā)了《旅行社管理暫行條例》，建國之初，百廢待興，旅游行業(yè)尚未發(fā)展之時，該條例作為第一部專門應(yīng)用于旅游行業(yè)的法律法規(guī)，為旅游行業(yè)的發(fā)展提出了規(guī)范，并對后來的司法建設(shè)打好基礎(chǔ)。

1999年-2002年三年之間，國務(wù)院根據(jù)旅游環(huán)境的變化相繼頒布了《導(dǎo)游人員管理條例》《導(dǎo)游人員管理實施辦法》以及《中國公民出國旅游管理辦法》，拓寬了法律的面向，使法治建設(shè)更加具有全面具體的特點。在此基礎(chǔ)上，各地方性的法律法規(guī)也相繼出臺，如海南省1995年頒布的《海南旅游業(yè)管理條例》就標(biāo)志著中國地方法治管理旅游立法正式出現(xiàn)，此后廣東、陜西、江蘇、貴州等省份也相繼出臺了相關(guān)的旅游管理條例，旅游立法環(huán)境蔚為大觀。

從三十年的旅游法治環(huán)境發(fā)展當(dāng)中我們不難發(fā)現(xiàn)，雖然旅游立法環(huán)境一片欣欣向榮，但是旅游行業(yè)暗里波濤洶涌，法律法規(guī)的制定仍然處在“幼發(fā)期”，具體表現(xiàn)中具有十分不健全的特點。一般來說，旅游立法需要三個層次的共同支持，第一層次是人大常委制定的旅游相關(guān)法律，但很遺憾的是我國目前尚未出臺直接的旅游法，與之相近的只有1986年頒發(fā)的《中華人民共和國出入境管理法》，在旅游業(yè)的諸多問題的處理當(dāng)中，缺少法律條文的支持；第二層次是全國性法規(guī)，由國務(wù)院制定，如2007年起開始執(zhí)行的《旅游投訴處理辦法》就屬于這一層級；第三層次是地方性的旅游法規(guī)，前文當(dāng)中提到海南、廣東等省份出臺的法規(guī)屬于這一層級。從中可以看出，最具有效力和執(zhí)行力的第一層級，我國尚未有明確的統(tǒng)一的條款，而地方性法規(guī)往往存在內(nèi)容凌亂、消費者維權(quán)艱難等現(xiàn)象。這是我國旅游行業(yè)多年痼疾，亟待解決。而直到2013年，我國才正式出臺了直接的旅游法——《中華人民共和國旅游法》，標(biāo)志著旅游法治環(huán)境建設(shè)邁向正軌。

（二）旅游法治環(huán)境中執(zhí)法現(xiàn)狀

我國旅游法治的執(zhí)法主體是各級政府當(dāng)中的旅游行政主管部門，此外，一些法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)也具有執(zhí)法權(quán)力，同時承擔(dān)執(zhí)法義務(wù)。對于相關(guān)法律法規(guī)當(dāng)中關(guān)于執(zhí)法權(quán)力的規(guī)定主要表現(xiàn)在規(guī)范旅游市場、引導(dǎo)正當(dāng)合法經(jīng)營；檢查監(jiān)督旅游市場的發(fā)展?fàn)顩r；當(dāng)旅游消費者與經(jīng)營者出現(xiàn)糾紛時執(zhí)法機關(guān)有義務(wù)進行協(xié)調(diào)這三個方面。

（三）旅游法治環(huán)境中司法現(xiàn)狀

在旅游糾紛發(fā)生之后，消費者進行消費維權(quán)的過程中往往存在審判期限長、缺乏公正性、訴訟成本高的特性，究其原因，主要是由于旅游者流動性大、設(shè)計范圍廣以及缺少相應(yīng)的法律條文支持所導(dǎo)致的。而在司法過程當(dāng)中，旅游糾紛一般以民事糾紛為主，間或有刑事案件。而近年來交通安全問題也成為司法過程當(dāng)中一大棘手的問題。此外，部分旅游案件由于牽涉領(lǐng)域較廣，無法確定其適用法律，也不能夠做到司法公正。這些問題都為旅游司法的公正性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

二、見微知著——以婁底市和桂林市為例看待現(xiàn)今旅游地區(qū)的法治建設(shè)

（一）伊春市的旅游法治環(huán)境發(fā)展

伊春市是黑龍江省最著名的地級市之一，其地名命名為黑龍江省東北部湯旺河和伊春河的合成，具有十分豐富的自然旅游資源，是黑龍江省著名的旅游城市，伊春市的紅松原始林為世界紅松原始林面積之最，有著“天然氧吧”的美譽。從2007年開始，伊春市先后多次獲得“世界十佳和諧城市”稱號。伊春市旅游資源突出，旅游環(huán)境良好，旅游經(jīng)濟發(fā)展是該城市經(jīng)濟發(fā)展的重要來源之一。然而伊春市的以往的旅游法治環(huán)境建設(shè)卻存在著一些問題。首先，作為地級市，伊春市沒有立法權(quán)，只能依托旅游局制定規(guī)范性文件來實現(xiàn)，但是作為旅游行業(yè)眾多問題當(dāng)中，依靠規(guī)范性文件的制定進行法治建設(shè)顯得杯水車薪，無法滿足旅游行業(yè)當(dāng)中諸多要求。因此伊春市旅游法治環(huán)境的主要問題就體現(xiàn)出來了。首先，法規(guī)制定缺少配套體系的執(zhí)行，伊春市的法治規(guī)劃需要根據(jù)黑龍江省的相關(guān)規(guī)劃進行，因此如酒店、車輛、購物等方面的重新規(guī)劃受到了束縛，同時機制相對不夠靈活，缺乏有效的配套體系執(zhí)行；其次，法治建設(shè)的速度過于緩慢，俗話說“上有政策下有對策”，旅游行業(yè)的法規(guī)制定速度只能無線接近旅游環(huán)境中問題出現(xiàn)的速度，而經(jīng)過對伊春市的旅游法規(guī)進行梳理后發(fā)現(xiàn)，該城市法規(guī)制定的速度與旅游經(jīng)濟發(fā)展速度有著相當(dāng)嚴重的脫節(jié)。

（二）伊春市的法治建設(shè)和伊春精神

經(jīng)過六十年林區(qū)開發(fā)的經(jīng)驗，伊春市沉淀出了以“創(chuàng)業(yè)、奉獻、創(chuàng)新、包容”為主的伊春精神，并由此精神積極開展伊春市的法治建設(shè)，同時提出了文明和諧、美麗富庶的發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，伊春市從執(zhí)法、司法和守法等幾個環(huán)節(jié)開展了治理工作。對于旅游環(huán)境來說，對于旅游當(dāng)中存在的違規(guī)違法行為嚴查深究是執(zhí)法工作者所必須踐行的職責(zé)，而構(gòu)建起旅游秩序，則是手滑大環(huán)境中的積極轉(zhuǎn)變。

三、我國旅游法治環(huán)境建設(shè)過程中遇到的問題

通過伊春市在大力發(fā)展旅游經(jīng)濟時法治環(huán)境建設(shè)當(dāng)中仍舊存在的不足和亟待解決的問題可以看出，目前我國大的旅游環(huán)境當(dāng)中，法治環(huán)境的建設(shè)問題與上述個例的情況別無二致，其中主要的法治環(huán)境困境主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）旅游城市缺少法律體系完善

作為旅游城市，其行政地位決定了其不具備立法權(quán)力，只能通過行政法規(guī)的制定來實現(xiàn)旅游法治環(huán)境的建立，伊春市在這方面所做出的努力有目共睹。但是地方性法規(guī)缺乏全面性和執(zhí)行效力，無法應(yīng)對層出不窮的旅游問題。在法治環(huán)境建設(shè)的過程中，由于缺少相關(guān)完善的法律體系，導(dǎo)致執(zhí)法和司法層面也存在著相應(yīng)的矛盾，甚至?xí)霈F(xiàn)對于某些糾紛或者惡性事件，缺少處理先例，因而選擇不處理的情況。匱乏的法律體系建設(shè)在《旅游法》出臺后已經(jīng)有所改善。

（二）旅游環(huán)境中缺乏法律意識的普及

旅游行業(yè)的從業(yè)者普遍法律意識淡薄，在旅游經(jīng)營者的經(jīng)營過程中急功近利的現(xiàn)象比比皆是，例如前不久出現(xiàn)的各種“天價”消費事件，恰恰證明了經(jīng)營者無視服務(wù)無視法律的特點，從中可以看出部分旅游城市在進行法治環(huán)境建設(shè)的過程中，忽略了普法教育。

（三）對于旅游中存在的糾紛和違規(guī)現(xiàn)象執(zhí)法能力稍顯薄弱

此外，某些旅游城市在對旅游過程中出現(xiàn)的惡性事件的處理方式不溝妥當(dāng)，甚至還存在旅游執(zhí)法不及時不作為的情況，這表明某些旅游城市的法治建設(shè)缺乏規(guī)范，同時執(zhí)法人員缺乏嚴肅客觀的執(zhí)法能力，無法通過嚴格執(zhí)法完成旅游法治環(huán)境的構(gòu)建。

四、我國構(gòu)建旅游法治環(huán)境的主要策略

（一）促進旅游法的制定與實施

我國與2013年4月25日正式出臺了旅游基本法——《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》），填補了過去旅游法律法規(guī)制定當(dāng)中第一層級的空白。《旅游法》的制定除了是我國法制發(fā)展過程中具有里程碑意義的大事之外，也對于旅游的相關(guān)內(nèi)容給出了明確的解釋和規(guī)定，其內(nèi)容特性更加全面、科學(xué)，具有極強的指導(dǎo)性。在促進我國旅游行業(yè)發(fā)展和保障旅游行業(yè)利益方面具有突出貢獻。其貢獻體現(xiàn)在其所具有的三大特色：《旅游法》是旅游業(yè)的綜合法，又是保障旅游者合法權(quán)益的人本法，同時還是現(xiàn)行法規(guī)和國際同行做法相連接的銜接法。因此在我國旅游法治環(huán)境的構(gòu)建當(dāng)中，需要充分利用《旅游法》制定所帶來的效益，首先抓緊法規(guī)制度的配套設(shè)施建設(shè)，為《旅游法》的具體實施打好基礎(chǔ)，同時把握旅游市場規(guī)則，依據(jù)《旅游法》相關(guān)規(guī)定規(guī)范旅游市場秩序。此外，還需要明確旅游法治的主管部門職責(zé)，提高行政水平。

（二）完善執(zhí)法機制和糾紛解決機制

執(zhí)法制度需要依托《旅游法》的規(guī)定積極構(gòu)建，對于以往旅游環(huán)境當(dāng)中存在的維權(quán)困難、維權(quán)成本過高等現(xiàn)象要積極予以解決。首先，執(zhí)法機構(gòu)需要建立起旅游突發(fā)事件的應(yīng)對機制，對于旅游過程中的突發(fā)情況要第一時間做出反應(yīng)和應(yīng)對決策，快速處置，避免拖延。同時對于游客的投訴要積極開展調(diào)查取證，做到及時協(xié)調(diào)高效解決。為了實現(xiàn)這一目的，需要各個行政部門明確分工，基本框架應(yīng)該以旅游行政管理為主、工商城管為輔，采取分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，明確責(zé)任，分攤?cè)蝿?wù)。

此外，還需要建立起一套完善的糾紛解決機制。例如人民法院選擇在每年的旅游黃金季節(jié)在重點旅游區(qū)設(shè)立巡回法庭，專門負責(zé)解決旅游糾紛。人民法院的巡回法庭在解決糾紛的過程中具有及時審理、高校裁決的特性，為當(dāng)事人提供了便利的同時，還加強了法治環(huán)境的建設(shè)，深受好評。值得各旅游城市借鑒學(xué)習(xí)。

（三）利用普法宣傳促進旅游消費者和旅游經(jīng)營者懂法守法愛法

除了法律執(zhí)行和行政力量的建設(shè)之外，旅游行業(yè)的從業(yè)者和旅游消費者的自律也是旅游法治環(huán)境建設(shè)當(dāng)中重要的一個部分。以往的旅游環(huán)境當(dāng)中出現(xiàn)的種種問題，歸根結(jié)底在于從業(yè)者和消費者的法律意識淡薄，對于法律缺乏信念和敬畏。在《中華人民共和國旅游法》出臺之后，需要對旅游從業(yè)者、經(jīng)營者和消費者進行普法教育。政府在進行普法教育的過程中需要注重正面教育和廣泛宣傳兩個方向，從而使公民了解到《旅游法》的意義和價值，并從中認知到旅游者所具有的權(quán)利、義務(wù)和所需承擔(dān)的責(zé)任；而旅行社或者是景區(qū)服務(wù)人員要對旅游法認真學(xué)習(xí)，通過對《旅游法》的掌握提高服務(wù)意識，提升服務(wù)水平，避免違法違規(guī)的旅游現(xiàn)象發(fā)生。旅游法治環(huán)境的構(gòu)建需要全社會共同的努力。

五、結(jié)語

在以往的旅游法治環(huán)境建設(shè)過程中缺失最為嚴重的就是法律建設(shè)的第一層級——直接的《旅游法》建設(shè)。隨著法律的健全，具有全面性和人本性的《旅游法》填補了旅游當(dāng)中無法可依的空白，為旅游法治環(huán)境建設(shè)提供重要的閉環(huán)。至此，我國的旅游法治環(huán)境開始步入正軌，旅游法治環(huán)境當(dāng)中的行政機構(gòu)、旅游從業(yè)者、經(jīng)營者和旅游消費者通過對《旅游法》的學(xué)習(xí)，共同構(gòu)建文明和諧的旅游環(huán)境。

（作者單位：伊春市委黨校）