論國家監(jiān)察制度改革之設立國家監(jiān)察委

摘 要 2016年底，監(jiān)察委試點文件出臺拉開了我國監(jiān)察委的改革大幕，新設的國家監(jiān)察委的性質(zhì)、職能、實施手段具體包括哪些，其作為國家機構，獨立反腐的性質(zhì)定位是否等同于香港廉政公署的大陸化等，都是社會各界關注和期待解決的問題。同時，面對擁有可以監(jiān)察所有公職人員的職權，實施手段具有強制性，如此“位高權重”的新機構，對它的有效監(jiān)督制約也成了改革應有之義。

關鍵詞 監(jiān)察制度 國家監(jiān)察委 廉政公署 獨立反腐 監(jiān)督制約

作者簡介：趙曉蕤，北京工商大學研究生，研究方向：訴訟法。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.215

一、監(jiān)察制度改革的背景

新華社6月11日電，經(jīng)山西省紀委監(jiān)委會議研究并報山西省委批準，決定將山西省煤炭進出口集團有限公司原黨委書記、董事長郭海“雙開”。這是國家監(jiān)察委員會試點設立后的第一案，集中體現(xiàn)了監(jiān)察委作為獨立反腐機構的性質(zhì)。改革監(jiān)察制度設國家監(jiān)察委是順應社會發(fā)展重構反腐體系的新出路。

（一）監(jiān)督權的分散

目前我國監(jiān)察機構包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)中央紀律委員會（簡稱中紀委）。行政監(jiān)察機關如各級政府的監(jiān)察廳和預防腐敗局，監(jiān)察國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員。司法機關的監(jiān)察如檢察機關的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門，對國家工作人員進行監(jiān)督，偵查起訴貪污賄賂、失職瀆職案件。

中紀委屬于黨內(nèi)機構，受本級黨委會和上級紀檢委領導，監(jiān)察黨的領導機關和領導干部，可行使監(jiān)督、問責、執(zhí)紀職權，甚至可以采取處分等強制措施。

（二）反腐的嚴峻形勢

十八大提出：腐敗問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。可以看出中共已經(jīng)將反腐敗提升到了關乎執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎和國家存亡的高度。中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)的發(fā)布的反腐信息顯示2016一年中，制度性文件密集出臺，啟動三輪中央巡視組，審判省部級以上老虎超40人，海外追逃900余人，啟動“天網(wǎng)2016”行動，進行國際追逃追贓。

中國式反腐在國內(nèi)外都引起了強烈的反響，輿論積極肯定了反腐的成果，但也要看到我國現(xiàn)處于改革的深水區(qū)，滋生腐敗的土壤仍存在，腐敗案件處于高發(fā)態(tài)勢，還有一些配套的法規(guī)細則等尚未出臺。問題的存在，意味著反腐的工作要有所改進，監(jiān)察制度也要與時俱進。

（三）法治中國的建設

習近平提出：要善于運用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設，讓法律制度剛性運行。2016年《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》發(fā)布，明確貪污賄賂犯罪的定罪量刑標準及如何適用終身監(jiān)禁原則等，側面反映了對腐敗分子的打擊力度在加強。

法治的大背景之下，監(jiān)督權的分散已不適應目前的反腐形勢，改革是順勢而為。設國家監(jiān)察委集中反腐資源，擴大監(jiān)督權的覆蓋范圍，精簡機構，提高工作效率，加大腐敗打擊力度，適應中國以及未來反腐敗工作的需要，實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的目標。

二、國家監(jiān)察委員會與香港廉政公署

2016年11月7日，《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（簡稱《方案》）出臺。消息發(fā)出，有人將國家監(jiān)察委員會的設立比作內(nèi)地的廉政公署，因為二者的性質(zhì)都是獨立的反腐機構。但是筆者對比后發(fā)現(xiàn)，兩者之間還是有區(qū)別的。

（一）人員組成

1.國家監(jiān)察委

《方案》要求以選舉和任命的形式產(chǎn)生監(jiān)察委，監(jiān)察委主任由人大選出，從試點名單上看，三地均是由紀委書記擔任，副主任是紀委副書記，委員中紀委委員占半數(shù)以上，1名檢察院反貪污賄賂局成員（一般是局長），這些當選人員均是黨員?？梢耘袛?，進入監(jiān)察委員會的人員，須屬于公務員系統(tǒng)甚至是黨員身份。

2.廉政公署

根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》和《廉政公署條例》的規(guī)定，廉政專員由行政長官提名并報請中央人民政府任命，副廉政專員由行政長官任命。廉署職員與廉署之間則是合同關系，沿用香港公務員的聘用條件，但是獨立于政府公務員體系，財政經(jīng)費獨立由最高行政長官每年從政府的預算中劃撥。

可知，在機構領導組織方面，監(jiān)察委是人民代表大會選舉制；廉署則是提名委任制，由行政機關決定，對行政長官負責，監(jiān)察委則是對選舉的人大負責。對于普通職員，監(jiān)察委的公務員編制制度還是差別于廉署的合同聘用制。

（二）機構設置

1.國家監(jiān)察委

根據(jù)《方案》，試點地區(qū)政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會。這些部門人員的工作轉隸是各地監(jiān)察委開展工作首要面對的問題。就目前三試點地區(qū)的階段性經(jīng)驗來看已經(jīng)“轉隸開局、平穩(wěn)過渡”。機構設置上，監(jiān)察委內(nèi)設數(shù)十個紀檢監(jiān)察室，執(zhí)紀監(jiān)督部門對所屬地區(qū)的日常監(jiān)督，執(zhí)紀審查部門的不固定地區(qū)的監(jiān)督。其他還有信訪部門、案件監(jiān)督部門、預防腐敗部門等?；緷M足了日常工作的需求，隨著后期改革的深入，還會有所調(diào)整增加。

2.廉政公署

廉署的機構設置主要包括執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關系處三個部門，其中執(zhí)行處總人數(shù)占廉署60%以上，主要負責查處貪污，下設調(diào)查科負責具體案件調(diào)查執(zhí)行。而其他兩個部門分別負責預防貪污腐敗和廉政宣傳教化。另設行政總部負責廉署的行政事務。

相比較而言，監(jiān)察委的機構較為“龐大”，廉署的分類略簡，但是都是因實際情況而設，并無優(yōu)劣之分。

（三）職能和手段措施

1.國家監(jiān)察委

監(jiān)察委的監(jiān)察范圍是對行使公權力的公職人員依法實施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，對涉嫌職務犯罪的，移送監(jiān)察機關依法提起公訴。為履行職權，可采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。

其中留置權是一項新權利，是要求當事人在規(guī)定時間說明事實情況，是為了查清情況，取得相應證據(jù)，為司法機關提起公訴打下堅實的法律基礎，這是行使監(jiān)察權力的具體體現(xiàn)。

2.廉政公署

廉署的監(jiān)察范圍與監(jiān)察委不同，監(jiān)察委重點在對“公”的監(jiān)督上，而廉署的監(jiān)察有“公”有“私”。執(zhí)行處的調(diào)查科有四小組，兩個小組負責政府部門，另兩個小組私營機構的案件調(diào)查。例如廉署創(chuàng)立之初辦理的 “佳寧詐騙案”以及后來的就是以私營企業(yè)為執(zhí)法對象。手段措施方面，廉署積累了豐富的經(jīng)驗，采取談話、訊問、調(diào)取、查封、搜查等措施與監(jiān)察委相似，但是近年來廉署的如偷拍、竊聽等手段也引起了社會的對其權力過大的不滿。

監(jiān)察機關借助獨立性更好地履職，但要對實施手段有所限制，避免權力過大。

（四）監(jiān)督與制約

1.國家監(jiān)察委

國家監(jiān)察委員會由人大選出，對人大負責，受其監(jiān)督。由于監(jiān)察委仍處于試點，如何監(jiān)督制約十分重要，但是改革的文件規(guī)定較少，但是從其國家機構的性質(zhì)推測，其他國家機構所接受的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督對監(jiān)察委都同樣適用。

2.廉政公署

依據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定，廉署只對行政長官負責。在廉署之外，設置了四個委員會作為監(jiān)督機構，分別對應貪污、審查貪污舉報、防止貪污以及社區(qū)關系部門進行監(jiān)督，委員會獨立于廉署且不屬于政府機構。其成員并非政府官員，而是社會中的德高望重者。廉署同時還下設投訴處，歡迎群眾表達意見，并積極地給予反饋。

廉署的監(jiān)督透明度較高，與群眾關系也很密切。監(jiān)察委可以考慮借鑒廉署設立委員會的監(jiān)督方式。

三、監(jiān)察制度改革引發(fā)的思考

（一）改革于法有據(jù)

根據(jù)《決定》，試點地區(qū)暫時調(diào)整或暫停適用《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》中關于檢察機關偵查直接受理的案件的相關規(guī)定，其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機關行使的監(jiān)察職責，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會行使。這意味著，需要出臺新的法律文件，既是從法律層面確定監(jiān)察委的法律地位，也是將改革的成果以法律的形式固定，如何在憲法和法律中找到依據(jù)是亟須解決的問題。

1.憲法層面

監(jiān)察制度改革和監(jiān)察委的設立需要以根本大法的形式確定下來，需要找出憲法的監(jiān)察委設立依據(jù)，其次憲法規(guī)定的中央機構設置在“一府兩院一委”時代來臨時，需要作出怎樣的制度性改變，最后，將監(jiān)察委設為獨立監(jiān)察機構的性質(zhì)，它和其他的國家機構之間是怎樣的一種關系，尤其是與人大、與法院、檢察院之間。這些都是憲法修改是需要增補或者明確的。

2.法律層面

全國人大原擬于6月份提請全國人大常委會議初次審議修改《行政監(jiān)察法》，但6月份的全國人大常委會的委員長會議建議審議項目沒有出現(xiàn)此內(nèi)容，這意味著監(jiān)察制度改革相關立法工作未按計劃進行，反映了全國人大及常委會修法的慎重，也可能是考慮到試點工作剛開始，遇到的問題和積累的經(jīng)驗可作為立法的參考，時間方面才有所延遲。

（二）對監(jiān)察委的監(jiān)督制約

如前所述，《方案》確定由人大監(jiān)督監(jiān)察委，但是監(jiān)察委監(jiān)察范圍之大遠超之前任一監(jiān)察機構，且職能和履行職能的手段具有強制性，性質(zhì)上又是一個獨立的反腐機構，易形成位高權重且無其他機構可牽制的印象。作為集中統(tǒng)一行使監(jiān)察權的獨立機構，需要與其他機構互相制約才是國家廉潔穩(wěn)定的長久之計。僅是人大的監(jiān)督并不能與監(jiān)察委的“位高權重”相匹配。

1.內(nèi)部監(jiān)督

除黨委的監(jiān)督之外，可以學習廉署設置新型監(jiān)督部門，成員不在編制內(nèi)，由擁有一定社會聲望的如社會學者、民主黨派人士、無黨派人士、退休官員等組成，賦予其監(jiān)督監(jiān)察委工作及內(nèi)部公務員廉潔的權力。

2.外部監(jiān)督

在檢察機關減少職務犯罪偵查職能之后，將其法律監(jiān)督權擴大到監(jiān)察委，在監(jiān)察委的案件調(diào)查階段和移送起訴階段進行合法性監(jiān)督。

監(jiān)察委的反腐工作要與群眾密切聯(lián)系，增加工作的透明度，借助多種媒體平臺發(fā)布反腐信息，對群眾舉報的及時準確處理。甚至可以學習廉署的開放日活動，將監(jiān)察委的工作日常對申請的群眾開放參觀，了解監(jiān)察工作的辛苦和不容易，也見證公職人員的工作能力，增加群眾對監(jiān)察委的反腐信心。

四、結語

目前我國監(jiān)察制度的改革試點地區(qū)已經(jīng)有了階段性成果，各地的監(jiān)察委反腐工作有序進行。改革是順應時代需求針對現(xiàn)狀作出的改變，也是我黨與時俱進、從嚴治黨的要求。期待監(jiān)察委在之后的進程中繼續(xù)吸收的經(jīng)驗教訓，早日實現(xiàn)公職人員不敢腐、不能腐、不想腐的目標。

參考文獻：

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