國情背景下的國家公園建設(shè)路徑與體制研究

葛安新+葛琛

中共十八屆三中全會(huì)首次提出了“建立國家公園體制”的決定，隨之全國形成了一股建設(shè)國家公園的熱流。在國情背景下如何建設(shè)國家公園，其路徑是什么，怎樣進(jìn)行體制設(shè)計(jì)？等等，成了討論的焦點(diǎn)。多種思想頻見媒端，但林林總總，尚未發(fā)展形成學(xué)術(shù)思想體系。本文以生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，全面檢討我國自然保護(hù)地體系建設(shè)與管理存在的問題，論述國情背景下國家公園建設(shè)的必要性和緊迫性，并對(duì)國家公園建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、本質(zhì)、特征、屬性，以及建設(shè)路徑和體制問題進(jìn)行系統(tǒng)闡釋，以期為促進(jìn)我國國家公園建設(shè)提供理論參考。

在以約翰·繆爾為代表的美國自然保護(hù)主義者的不懈努力下，美國黃石國家公園終于在1872年成立。之后的140多年間，美國又成立了57處國家公園，總面積達(dá)20.9萬km2，每年接待國內(nèi)外游客近3億人次。這種自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)模式被世界很多國家認(rèn)同。據(jù)IUCN統(tǒng)計(jì)，截止2014年，全世界200多個(gè)國家和地區(qū)已建立各類國家公園5129個(gè)。

2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)第一次提出了“建立國家公園體制”的決定，應(yīng)該說，這是我國在生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)方面做出的又一重大決定。國家發(fā)改委、有關(guān)院校、科研機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)，相關(guān)研討會(huì)也接二連三。青海、湖北、福建等9省市的國家公園試點(diǎn)也相繼展開。全國上下很快形成了一股建設(shè)國家公園的熱流。但是我們的國情與美國不同，國體、政體、思想、文化等，都有很大差異，美國的管理模式在我國未必適用。另外，我國自1949年以來，已經(jīng)建立形成了以自然保區(qū)為主體的保護(hù)地體系，包括各級(jí)森林公園、各類風(fēng)景名勝區(qū)、世界自然與文化遺產(chǎn)等10個(gè)類型，總數(shù)達(dá)7823個(gè)，保護(hù)面積198.7萬平方千米，占國土面積的20.6%。基于這些情況，我們國家建設(shè)國家公園的主旨、設(shè)想、體制、路徑，以及與已有的自然保護(hù)地體系是怎樣的關(guān)系？等等，針對(duì)這些問題，本文以生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，以國有資產(chǎn)公有性為尺度，研判反思，深刻檢討，聚焦問題，分析比較，系統(tǒng)闡述了國情背景下國家公園建設(shè)的必要性和迫切性，并對(duì)國家公園建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、本質(zhì)、屬性以及建設(shè)路徑和體制問題進(jìn)行了探討。

一、建設(shè)國家公園體制的必要性

我國建設(shè)國家公園體制，既有現(xiàn)實(shí)的需要，也是發(fā)展的要求。適乎人心，順乎民意，合乎潮流，是歷史發(fā)展的必然選擇。

（一）是由國家公園先進(jìn)的管理理念所決定的

1834年一伙美國白人來到西部掏金，其中一位名叫喬治·卡特林的畫家看到無比美好的大自然風(fēng)光，就非常激動(dòng)，包含深情地寫出了一段文字，并在有關(guān)雜志上發(fā)表，倡議以美國國家的名義建設(shè)“一個(gè)大的、保持原始自然狀態(tài)的國家公園”。這段話看起來很普通，但包涵了十分濃厚的“自然保護(hù)主義”思想，與現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)理論不謀而合。一個(gè)“大”字，體現(xiàn)了重視保護(hù)對(duì)象的完整性。“其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)”，體現(xiàn)了人與其它物種的平等性。1872美國黃石國家公園的建立基本上遵循了這一理念。

自然生態(tài)學(xué)認(rèn)為，在一定的空間內(nèi)生物的成分和非生物的成分通過物質(zhì)的循環(huán)和能量的流動(dòng)相互作用、相互依存而構(gòu)成，其中生物成分有生產(chǎn)者、消費(fèi)者和分解者，這三者是三類不同的生命存在形式，各類之中又包含有很豐富的生物多樣性，他們之間的關(guān)系是一種鏈條關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，并且建立了一種動(dòng)態(tài)平衡。這種平衡在一定的閥值內(nèi)，具有自我調(diào)節(jié)和修復(fù)功能。否則，平衡就會(huì)被打破。系統(tǒng)平衡被打破之后會(huì)在動(dòng)態(tài)調(diào)整中形成新的平衡，如沙塵暴、水土流失、霧霾天氣等。這種動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，就有可能給人類帶來生態(tài)災(zāi)難。

國家公園就是以現(xiàn)代生態(tài)學(xué)理論為基礎(chǔ)，建立起來的一套生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理體系，它堅(jiān)持整體保護(hù)策略、減少干涉策略、合理修復(fù)策略、合作保護(hù)策略、經(jīng)管分離策略等，把公園內(nèi)外、生物與非生物、生物之間、非生物之間等等，看作一個(gè)有機(jī)整體，很好地處理了旅游發(fā)展與資源保護(hù)、周邊土地與公園用地、地方政府與中央政府、經(jīng)營者與公園管理者、不同部門之間的矛盾、民間團(tuán)體與公園機(jī)構(gòu)之間、民間團(tuán)體與政府機(jī)構(gòu)的矛盾。無論其依托的基礎(chǔ)理論，還是其運(yùn)行的管理體制，都是十分先進(jìn)的，是被實(shí)踐證明了的行之有效的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和管理模式，被世界各國普遍認(rèn)同。在我國我們沒有理由不接受它、不實(shí)踐它。

（二）是由我國自然保護(hù)地體系管理存在的問題所要求的

我國政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)非常重視。從保護(hù)地體系建設(shè)看，已經(jīng)取得了不菲成績，但是面臨的問題卻十分突出。一是體制問題：尚未形成協(xié)同高效的自然保護(hù)地管理制度；保護(hù)主體的多元化，部門之間競(jìng)相圈地，一地多名，多頭管理；重設(shè)立、輕管理；立法質(zhì)量不高，法律法規(guī)之間矛盾沖突；在強(qiáng)大的利益驅(qū)動(dòng)下，保護(hù)地在不斷地受到來自多方面的挑戰(zhàn)與威脅。正如美國自然保護(hù)主義者約翰·繆爾（John Muir）所說：“每個(gè)資源實(shí)用主義者就好似小偷，無不惦記著國家公共資產(chǎn)，并隨時(shí)準(zhǔn)備著對(duì)其實(shí)施瓜分”；二是空間分布問題：尚未形成合理完整的自然保護(hù)地空間網(wǎng)絡(luò)，孤島化破碎化現(xiàn)象嚴(yán)重；大部分邊界劃定沒有經(jīng)過充分的科學(xué)論證和完整性分析；自然保護(hù)地之間的連接問題重視不夠；自然保護(hù)地邊界范圍內(nèi)重要素性保護(hù)、輕整體性保護(hù)。所以，總的問題是整體性差、協(xié)同度低、內(nèi)耗低效。

以陜西秦嶺為例。陜西秦嶺介于關(guān)中平原與漢江谷地之間。東西長約400-500公里，南北寬約100-150公里，范圍面積5.79萬公頃。其中分布的各類保護(hù)地達(dá)107處，還有6個(gè)省屬林業(yè)局。行政隸屬西安、寶雞、漢中、安康、商洛和渭南6市、38個(gè)縣，452個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。行業(yè)管理歸口林業(yè)、國土、水利、環(huán)保、建設(shè)、文物等多個(gè)部門。橫向的屬地管理與縱向的條塊管理交織在一起，綜合體系極其復(fù)雜。由于行業(yè)條塊管理、屬地行政管理的重床疊屋，導(dǎo)致各類保護(hù)地面積規(guī)模普遍偏小、類型多而紛雜。但是，與美國相比，問題則截然不同。美國的國家公園由內(nèi)政部下屬的國家公園管理局直接管理，公園經(jīng)營所需經(jīng)費(fèi)由中央政府財(cái)政撥款解決。美國有國家公園58處，總面積2090萬公頃，平均面積40.98萬公頃。陜西秦嶺自然保護(hù)與森林公園的平均面積為10832公頃，是美國的2.6%；我國現(xiàn)有各級(jí)森林公園、濕地公園、沙漠公園4300多個(gè)，總面積2300萬公頃，平均面積5349公頃，是美國國家公園平均面積的1.3%；我國自然保護(hù)區(qū)2792個(gè)，總面積14740萬公頃，平均面積54012公頃，是美國國家公園平均面積的13.2%。建設(shè)國家公園有助于打破條塊分割管理形成的亂象，有助于提高管理效率，形成科學(xué)健康的發(fā)展道路。

（三）是深化改革，實(shí)現(xiàn)國家公共資產(chǎn)全民均衡享用的需要

風(fēng)景資源的公有性與其價(jià)值享用的集團(tuán)性極不對(duì)稱，這在我國是一對(duì)長期存在的固有矛盾。風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等，一般都具有優(yōu)質(zhì)的風(fēng)景資源和文化資源賦存，這些資源的所有權(quán)大多為國有。國有即全民所有。但是由于歷史和體制的原因，國有資源按照屬地管理。管理者本應(yīng)是國家意志的執(zhí)行者、代理者，但令人遺憾的是，代理者、執(zhí)行者慢慢地變成了資源的擁有者，進(jìn)而成為資源開發(fā)的主體和既得利益者。風(fēng)景名勝區(qū)由某某公開發(fā)管理、森林公園由某某林場(chǎng)開發(fā)管理等等，司空見慣。這種機(jī)制的存在，一方面，產(chǎn)生了經(jīng)營壁壘，使其他社會(huì)力量很難介入，狹小的融資環(huán)境，極大地制約了公地資源的保護(hù)和旅游業(yè)的發(fā)展；另一方面，造成風(fēng)景資源的國有性、全民性與既得利益者的屬地性、集團(tuán)性極不對(duì)稱，昭然違背了社會(huì)主義國家公有制原則。

但是，國家公園體制能夠很好地解決這一矛盾。美國黃石國家公園占地面積898317公頃，國家公園管理局通常每年獲得25-30億美元的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。門票只有10美元左右，旅游收入300億美元，80%歸屬公園，20%在國家公園管理局的統(tǒng)一調(diào)配下分配給那些不收費(fèi)或低收入的公園，很好地體現(xiàn)了國家公園的國家性和公益性。低廉的門票，沒有門檻，使人人都能游得起，充分體現(xiàn)了均等的國民待遇，有效地保護(hù)，不僅保障了當(dāng)代人享受的權(quán)利，也將為下代人留下自然遺產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了代際均衡。國家公園美麗的風(fēng)光、悠久的歷史文化，不僅是美國的也是世界的，也使全世界人民得到了享受。

我國的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等，門票動(dòng)輒幾十元、上百元，再加上旅途花銷、住宿、餐飲費(fèi)用等，省際游客要花費(fèi)近千元才能完成一次國家品牌的旅游地的旅行。很多工薪階層、農(nóng)民階層因此而失去了分享游覽的機(jī)會(huì)。但是，它們受認(rèn)識(shí)的局狹，被這種不合理的機(jī)制革除了他們的權(quán)利他們卻全然不知，這既是他們的悲哀，也是這個(gè)時(shí)代的悲哀，是很不公平的。國家公園體制建設(shè)，是我國不斷深化體制改革的重要舉措，正是化解這種痹癥的良方妙藥。

二、國家公園建設(shè)遇到的困境

國家公園體制是一種泊來品，從“西方”嫁接到“東方”還有很多障礙。雖然上世紀(jì)80年代末就有人提出在我國建設(shè)國家公園的事情，但一直到目前，我們似乎從來沒有在根本上尋找到適合我國建設(shè)國家公園的路徑或通道。盡管黑龍江有湯旺河國家公園、云南有普達(dá)措、梅嶺雪山等13處國家公園。造成這種局面的主要原因可能在以下兩個(gè)方面：一是認(rèn)知問題。我們的很多學(xué)者、管理者對(duì)國家公園究竟是個(gè)什么東西，在美國是在什么背景下產(chǎn)生的，它的本質(zhì)是什么，它的核心價(jià)值是什么等等，了解得還不夠系統(tǒng)全面。二是體制問題。由于體制的差異，從美國泊來的東西對(duì)于我國來講，一時(shí)還達(dá)不到無縫對(duì)接的程度，大有“水土不服”的意思。

從美國國家公園發(fā)展史來看，由1832年喬治·卡特林提出國家公園的概念，到1872年第一個(gè)國家公園——黃石國家公園誕生，醞釀籌劃就花去了整整40年的時(shí)間。到目前為止，可以說美國在國家公園建設(shè)與管理方面已積累了十分豐富的經(jīng)驗(yàn)。但在我國這仍然是一項(xiàng)全新的課題。推進(jìn)國家公園建設(shè)目前尚有許多棘手難題，如體制機(jī)制、土地權(quán)屬、投資融資、多元整合等等，這些都十分具體、現(xiàn)實(shí)地困擾著我們的思想和行動(dòng)?！罢J(rèn)識(shí)不一，爭鳴不斷，體制難定，方案難出”是我國國家公園建設(shè)最真切的現(xiàn)狀寫照。

（一）體制上的阻力和利益上的沖突

國家公園設(shè)立，就意味著土地空間權(quán)屬的變更，直接涉及到地方政府管轄權(quán)的裁減。另外，國家公園的管理，應(yīng)成立新的組織機(jī)構(gòu)，而且這個(gè)機(jī)構(gòu)是跨越多個(gè)行政區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)，其級(jí)別與權(quán)責(zé)范圍等都要重新劃定。這兩個(gè)問題的本質(zhì)是行政機(jī)制重新整合的問題，不可小覷，其中要涉及到多元利益的平衡，以及國有林場(chǎng)、林業(yè)局、風(fēng)景名勝區(qū)等等的歸屬與利益交割，非中央做出頂層設(shè)計(jì)不可。否則，是一件十分難以推動(dòng)的社會(huì)事業(yè)，稍有不慎，就會(huì)有社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境破壞的風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的風(fēng)險(xiǎn)等。

例如，陜西秦嶺，地跨6市、38個(gè)縣、452個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，497萬人口。涉及采礦權(quán)1041處、探礦權(quán)529處。正因?yàn)槿绱?，國家公園在我國要比1872年當(dāng)時(shí)在美國情況復(fù)雜得多。

（二）認(rèn)識(shí)上的混亂和行動(dòng)上的錯(cuò)亂

自2013年11月提出“建設(shè)國家公園體制”，國家機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、民間組織、有關(guān)人士等，進(jìn)行過多種形式的討論，但是，見解紛呈，分歧很大：①宏觀管理說：主張對(duì)目標(biāo)保護(hù)地實(shí)行宏觀整合，實(shí)施一攬子計(jì)劃。其方向正確，但只停留在概念上，要其進(jìn)一步拿出具體的實(shí)施方案、指出切實(shí)可行的路徑，卻十分困難。②特區(qū)建設(shè)說：主張將資源優(yōu)勢(shì)區(qū)劃為國家公園，設(shè)立管理委員會(huì)，以特區(qū)的模式進(jìn)行管理。其思路很好，但各種利益關(guān)系交葛復(fù)雜，很難推行。③翻牌變性說：主張將現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、國家級(jí)森林公園等保護(hù)地單位翻牌變性，使其成為國家公園。這種方法簡單易行，但不符合建設(shè)國家公園的初衷，毫無意義。④踐行實(shí)干說：主張不爭論、重在行動(dòng)，不要考慮國家的政策與規(guī)定，各省市自定規(guī)程，自發(fā)建設(shè)國家公園。這樣做馬上可以取得成效，但從長遠(yuǎn)看未必有較好的效果。因?yàn)檫@不大符合國家公園建設(shè)宗旨。⑤等待觀望說：無作無為，按兵不動(dòng)，走著看，有負(fù)使命。

之所以出現(xiàn)這些情況，主要原因在于我國國情和既有的保護(hù)地管理模式的復(fù)雜性，同時(shí)也暴露出我們對(duì)國家公園建設(shè)的性質(zhì)、目標(biāo)、任務(wù)、本質(zhì)、特征等基本概念認(rèn)識(shí)不清，界定不明，從而導(dǎo)致思想上的混亂，言行上的錯(cuò)亂。

三、基于國情的國家公園建設(shè)觀點(diǎn)

（一）建設(shè)國家公園的現(xiàn)實(shí)意義

國家公園與各類自然保護(hù)區(qū)、各級(jí)森林公園、各類風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地建設(shè)大相徑庭，可以說是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與管理的一次開創(chuàng)性實(shí)踐，它至少有以下三方面的意義。

1.是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要。國家公園是一種先進(jìn)的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)模式，能夠通過資源整合形成科學(xué)高效的管理體制、機(jī)制，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，遏制公共生態(tài)空間被不斷蠶食、侵占的勢(shì)頭，有效解決重復(fù)建設(shè)，多頭管理，重開發(fā)，輕保護(hù)的實(shí)際問題，使區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與管理走上健康的發(fā)展道路。

2.是表征國家精神的需要。國家公園具有杰出的天然風(fēng)景、自然奇觀和歷史文化價(jià)值，是美麗國家的象征、偉大國度的代表，是國民的精神寄托和榮耀。國家除了國徽、國旗、國歌意外，它還需要自然風(fēng)光和歷史文化的圖騰和表征，借以宣誓國家生態(tài)文明的先進(jìn)性和歷史文化的悠久性。

3.是均衡國民待遇的需要 國家公園建設(shè)以國家為主導(dǎo)，可以有效解決風(fēng)景文化資源全民性與旅游收益集團(tuán)性不對(duì)稱的分配機(jī)制。國家公園按公益事業(yè)單位定性并開展工作，還國民以均衡待遇。不分階層、地域、種族等，使人人都有進(jìn)入公園游覽和享受的機(jī)會(huì)。

（二）國家公園的性質(zhì)

國家公園建設(shè)是以國有土地為基礎(chǔ)，在國家的主導(dǎo)下，選擇具有國家象征意義的“自然風(fēng)光地”建立的游覽觀賞區(qū)域。所以，公家公園至少應(yīng)具有以下性質(zhì)。

1.土地權(quán)屬的國家性。國家公園的領(lǐng)域范圍應(yīng)以國家土地權(quán)屬為主體，而不是摻雜其它權(quán)屬的土地股份。這是決定國家公園國家性的基礎(chǔ)，否則，就很難實(shí)現(xiàn)國家公園的建設(shè)目標(biāo)。

2.建設(shè)主體的國家性。應(yīng)當(dāng)在國家主導(dǎo)下進(jìn)行建設(shè)和管理。

3.自然風(fēng)光的國家性。入選地可以代表國家、象征國家、各民族認(rèn)同。

4.建設(shè)目的的國家性。建設(shè)的目的是為全國民眾的福利和享受，而不是為某些團(tuán)體或社會(huì)階層。

（三）國家公園的任務(wù)

國家公園的主要任務(wù)有兩個(gè)：一是保護(hù)，二是展示。保護(hù)，就是以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和自然與文化遺跡為主要目標(biāo)，使公園所處的環(huán)境始終保持原真的自然狀態(tài)，不受人為干擾和破壞。展示，就是在保護(hù)的基礎(chǔ)上有選擇性的給人們提供享受其自然之美，以及豐富的科學(xué)文化內(nèi)涵的機(jī)會(huì)和條件，達(dá)到悅神、悅志、悅心的目的。

（四）國家公園的本質(zhì)

本質(zhì)，是除去事物表象而存在的根本性質(zhì)。所以，國家公園的本質(zhì)是“均衡享用”。通過國家公園建設(shè)，使不同地區(qū)、不同階層、不同種族、不同社會(huì)群體都能夠有機(jī)會(huì)進(jìn)入并享用這種美好的風(fēng)光；另外，通過“保護(hù)”，使生態(tài)環(huán)境與自然風(fēng)光能夠永續(xù)利用，綿及子孫后代，使子孫后代與我們當(dāng)代人一樣對(duì)公園具有均等的享用權(quán)。不能是某些人可以享用，而其他人不能享用，也不能是當(dāng)代人可以享用，而后代人再也無法享用。

（五）入選國家公園的條件

1.入選地對(duì)國家來講是非常重要的。主要包括以下四個(gè)方面的含義，①杰出典型。它是某種特定景觀存在的典型和杰出代表；②極高價(jià)值。這種景觀類型或環(huán)境存在具有解釋國家自然或文化遺產(chǎn)的極高權(quán)威；③真實(shí)完整。高度完整、真實(shí)準(zhǔn)確地反映歷史和環(huán)境留存。④可供欣賞。它能夠?yàn)楣娎?、欣賞或科學(xué)研究提供最佳機(jī)會(huì)。

2.入選地對(duì)國家來講是非常必要的。也就是不可重復(fù)性。在已建的國家公園中沒有這樣的類型。否則，就失去了入選的意義。

3.入選地對(duì)建設(shè)國家公園具有很好地可行性。規(guī)模合適，邊界清楚。即是不清楚，也能通過合理的經(jīng)濟(jì)代價(jià)獲得清楚；不是軍事等其它禁區(qū)，符合有關(guān)規(guī)定精神，允許游人進(jìn)入。

4.入選地當(dāng)且僅當(dāng)適合中央政府建設(shè)國家公園。這個(gè)地域很重要，但只適合中央政府建設(shè)國家公園才能實(shí)施有效管理，除此之外再無別的更好的其它管理辦法可供選擇。

（六）國家公園的特征識(shí)別

國家公園基本特征應(yīng)當(dāng)是專業(yè)技術(shù)視角下的多要素集合，而不能只是某一兩項(xiàng)指標(biāo)。這里提出應(yīng)從“環(huán)境、內(nèi)涵、管理、目的”四個(gè)方面來進(jìn)行表達(dá)。

1.環(huán)境特征——未受人為干擾，完全處于原生自然狀態(tài)的區(qū)域。

2.內(nèi)涵特征——具有國家層次上的風(fēng)景、奇觀，或特殊文化稟賦。生態(tài)環(huán)境及其自然風(fēng)光、科學(xué)與文化內(nèi)涵具有國家象征。在我們國家是一流的，可以值得在全國、甚至在全世界炫耀。

3.管理特征——國家主導(dǎo)下的公園建設(shè)和管理，是國家公園“國家性”的基礎(chǔ)和保障。否則，由國家某個(gè)行業(yè)、或某個(gè)企業(yè)負(fù)責(zé)國家公園建設(shè)管理，并要求充分體現(xiàn)均等的國民待遇，只能是一句空話。因?yàn)檫@里存在責(zé)、權(quán)、利邏輯上的錯(cuò)位。這也是國家公園基本特征的核心價(jià)值所在。至少是中央委托地方政府代行管理。

4.目的特征——環(huán)境保護(hù)與公益服務(wù)并存的建設(shè)目的。只有公益性，才可以體現(xiàn)均等的國民待遇。國家公園是公益性事業(yè)單位，是為全體國民服務(wù)的，而不是以營利為目的。這也是鑒別國家公園真?zhèn)蔚脑嚱鹗?/p>

（七）國家公園建設(shè)的基本理念

全面保護(hù)的理念。國家公園建設(shè)的目的是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)自然美景，保護(hù)野生動(dòng)植物棲息地，保護(hù)有價(jià)值的文化地域，使整個(gè)區(qū)域處于并保持原始自然的狀態(tài)。

國家象征的理念。國家公園的自然美景一定是國家層面上的典型代表，具有國家象征意義，能夠得到全民族的認(rèn)可，并能夠帶給民眾高度的自豪感和歸屬感。

風(fēng)景展示的理念。設(shè)立國家公園的目的是向人們展示優(yōu)美的自然風(fēng)光、揭示大自然的奧秘、昭示無限美好的科學(xué)、文化、歷史和藝術(shù)價(jià)值。公園基礎(chǔ)設(shè)施的布置是基于展示、揭示和昭示的需要，除此之外，別無其它目的。

公益服務(wù)的理念。國家公園設(shè)立的目的是為民眾服務(wù)。國家公園的屬性是國家公益性事業(yè)單位。不是為了營利。其精神意義和文化意義是第一位的。排斥單純的經(jīng)濟(jì)目的。

國家管理的理念。國家公園無限美好的自然風(fēng)光是大自然賜予人類的禮物。在我們國家來講，它的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于全體國民。所以，由國家主導(dǎo)建設(shè)國家公園，并按一定的法律、法規(guī)要求進(jìn)行運(yùn)營，這樣才能使國家公園的本質(zhì)和建設(shè)的初心不發(fā)生扭曲。否則，就會(huì)淪落成為某些組織或利益團(tuán)體的“搖錢樹”。

均衡享用的理念。由國家主導(dǎo)設(shè)立國家公園，并向全民開放，使整個(gè)國家的全部國民獲得均等的待遇。不分地域、不分種族、不分階層，都有權(quán)有機(jī)會(huì)享受大自然的賞賜。嚴(yán)格的保護(hù)也使得子孫后代具有觀光游覽和分享這份賞賜的機(jī)會(huì)。

經(jīng)管分離的理念。國家公園一旦設(shè)立并向民眾開放，就會(huì)有源源不斷的游覽者，這些游客就會(huì)有消費(fèi)需求。對(duì)于餐飲、住宿等消費(fèi)需求，應(yīng)通過特許經(jīng)營的方式向社會(huì)公開招標(biāo)確定其經(jīng)營者。把營利性項(xiàng)目與公園的公益性服務(wù)徹底分離開來，以保證公益服務(wù)的純粹性。

（八）國家公園與國家森林公園的區(qū)別

我們將要建設(shè)的“國家公園”與我國現(xiàn)行的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國家級(jí)森林公園，以及國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等有很大的不同。由于篇幅所限，這里不一一論述，僅與國家級(jí)森林公園進(jìn)行比較。盡管國家公園與國家森林公園的概念都源于美國，但二者在我國的發(fā)展中有很大的不同，詳見表1。

四、國家公園體制與建設(shè)路徑設(shè)計(jì)

（一）國家公園管理的機(jī)制設(shè)計(jì)

設(shè)立國家公園管理局，為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，或?yàn)槟巢课軝C(jī)構(gòu)。其下再設(shè)地方國家公園管理局。國家公園管理局負(fù)責(zé)宏觀管理：出臺(tái)有關(guān)方針、政策，制定有關(guān)管理制度、規(guī)程、規(guī)范；指導(dǎo)并審批各個(gè)國家公園總體規(guī)劃；監(jiān)督各個(gè)國家公園的建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與公共服務(wù)；審核年度計(jì)劃、撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)與相關(guān)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。

地方國家公園管理局負(fù)責(zé)：制定本國家公園總體規(guī)劃、保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃，并付諸實(shí)施；開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與日常維護(hù)；解說教育、森林防火、搜索救助、外來物種應(yīng)對(duì)、巡邏治安、科研觀測(cè)、對(duì)外溝通與交流、員工管理、經(jīng)費(fèi)管理等。

國家公園籌建階段，中央政府應(yīng)當(dāng)依托地方政府開展工作，擬建國家公園的省份，可設(shè)置以下管理機(jī)構(gòu)。

1.成立國家公園管理委員會(huì)。副省級(jí)建制。委員會(huì)成員單位組成為：國家公園涉及的地市、以及省級(jí)發(fā)改委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、土地、國土、水利、旅游等部門。中央設(shè)立的國家公園管理局指導(dǎo)各省國家公園管委會(huì)開展工作。

2.省上設(shè)置的國家公園管委會(huì)之下再設(shè)辦公室。作為委員會(huì)的具體辦事機(jī)構(gòu)。辦公地點(diǎn)可設(shè)在林業(yè)廳或省發(fā)改委，以便與林業(yè)廳或發(fā)改委協(xié)調(diào)工作。

3.地方國家公園管理局，作為具體負(fù)責(zé)所在地國家公園建設(shè)的實(shí)職機(jī)構(gòu)，歸屬林業(yè)廳和管理委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)。廳局級(jí)建制。

當(dāng)籌建工作結(jié)束后，管理委員會(huì)及其辦公室可自動(dòng)退出，地方國家公園管理局歸中央國家公園管理局垂直領(lǐng)導(dǎo)。

（二）國家公園建設(shè)的基本路徑

國家公園涉及空間范圍較大，各種利益主體交織在一起，社會(huì)結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，按照一般新建行政區(qū)域進(jìn)行組織和管理程序安排，可能比較困難?？梢园凑漳嫦蛩季S的方式進(jìn)行國家公園體系建設(shè)，現(xiàn)將其建設(shè)路徑分述如下。

1.全面規(guī)劃。就是對(duì)劃入國家公園范圍的區(qū)域全面進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。按照IUCN提出的國家公園管理理念，在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理的功能區(qū)劃，并完成保護(hù)規(guī)劃、游覽線路規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，包括入口區(qū)、游客服務(wù)中心、停車場(chǎng)、廁所、觀賞點(diǎn)、解說系統(tǒng)、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、必要的餐飲設(shè)施等。

2.先易后難。國家公園一般都在國有林區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國有林地管理權(quán)的優(yōu)勢(shì)，首先將國有林業(yè)局、國有林場(chǎng)、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等“國字頭”的事業(yè)單位納入國家公園范疇進(jìn)行管理，然后逐步吸收非國有林區(qū)的地域（單位）進(jìn)來。

3.性質(zhì)不變。將國有林業(yè)局、國有林場(chǎng)、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等“國字頭”的事業(yè)單位納入國家公園范疇進(jìn)行管理后，其管理范圍、機(jī)構(gòu)、人員等不發(fā)生改變，繼續(xù)維持原有狀況，只是將它們的職能和歸口管理單位更迭，即，變更為國家公園管理、隸屬國家公園管理局。

4.經(jīng)管分開。凡納入國家公園管理的有關(guān)單位，均按照相關(guān)要求重新進(jìn)行職責(zé)認(rèn)定。其內(nèi)部的機(jī)構(gòu)名稱、人員崗位等都應(yīng)該有所調(diào)整，并以滿足國家公園的管理需要為目的。嚴(yán)格執(zhí)行國家事業(yè)單位的相關(guān)規(guī)定。徹底將經(jīng)營性活動(dòng)從原來體制中分離出去。實(shí)行經(jīng)管兩條線。國家公園內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)以滿足基本的旅游活動(dòng)為界限，不得隨意擴(kuò)大經(jīng)營業(yè)態(tài)種類和空間范圍。

5.章程引領(lǐng)。站在專業(yè)理論的高度，并以國際化的視野審視、制定國家公園章程，明確國家公園建設(shè)的目的、目標(biāo)、方針和基本原則。要求凡納入國家公園管理范圍內(nèi)的各個(gè)單位，都應(yīng)該堅(jiān)守章程的基本要義，盡職盡責(zé)。國家將公園的各項(xiàng)費(fèi)用支出納入財(cái)政計(jì)劃，按期、按計(jì)劃撥付使用，以維護(hù)國家公園工作人員的基本待遇和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展需要。

6.逐步發(fā)展。在國家公園章程的引領(lǐng)下，按照“成熟一個(gè)，發(fā)展一個(gè)”的原則，逐步接收符合條件的單位。如國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國家級(jí)濕地公園、世界自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)等。加入的程序，可按照“自愿申請(qǐng)、綜合考評(píng)、逐步發(fā)展”的原則開展工作。

7.限期完成。按照總體規(guī)劃，凡處在國家公園范圍內(nèi)的所有單位，應(yīng)當(dāng)限期（如3-5年）完成加入。不愿意主動(dòng)申請(qǐng)，企圖維持原來經(jīng)營狀態(tài)的單位，應(yīng)通過立法的形式，限制其經(jīng)營活動(dòng)，責(zé)令其積極轉(zhuǎn)軌，限期并入。

綜合上述可以看出，國家公園建設(shè)的路徑是一個(gè)自下而上的過程，與一般旅游區(qū)的建設(shè)正好相反，如圖2。以森林公園為例，森林公園建設(shè)的順序是自上而下：先劃定擬建區(qū)域，然后再分設(shè)功能區(qū)、景區(qū)，并分區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。而國家公園正好相反，先從分區(qū)入手，逐步規(guī)范提升，達(dá)到相互兼容，形成有機(jī)的整體。之所以選擇這樣的路徑，是因?yàn)樗蠈?shí)際、更符合國情、更容易落實(shí)國家公園建設(shè)的管理目標(biāo)。

五、幾項(xiàng)建議

我國具有獨(dú)特的國情、民情和社情，國家公園建設(shè)可能要受到多種因素的糾纏困擾，僅僅有政策、法律、法規(guī)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。所以，應(yīng)該用多維的視角去審視它、謀劃它，以組合拳出擊，方可取勝，據(jù)此，提出以下建議。

（一）對(duì)待劃入國家公園內(nèi)的居民不能簡單地實(shí)施移民搬遷了事

應(yīng)當(dāng)通過立法，對(duì)公園內(nèi)居民的生產(chǎn)、生活權(quán)給予充分地尊重。一是，通過立法限制其宅基地的擴(kuò)大和建筑面積的增加。二是，限制在地居民不得隨意開展游客接待。可以通過有關(guān)渠道獲得特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)入。三是，優(yōu)先安置就業(yè)。公園管理維護(hù)所需人員可優(yōu)先在當(dāng)?shù)鼐用裰羞x拔考慮，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民參與共建。四是，倡導(dǎo)在地居民保持原有的生產(chǎn)生活方式不變。原有的農(nóng)業(yè)、牧業(yè)生產(chǎn)何嘗不是一種文化和景觀。五是，公園應(yīng)當(dāng)從旅游經(jīng)濟(jì)收益中拿出一定份額反哺在地居民的生產(chǎn)生活。六是，在實(shí)施以上政策的前提下，居民仍然有動(dòng)議搬遷，這時(shí)方可考慮之。

（二）針對(duì)保護(hù)主體的多元化，應(yīng)形成不同層級(jí)的責(zé)任分包機(jī)制

國家公園既是國家的，也是人民的，更是居住生活在國家公園范圍內(nèi)的這些民眾的。所以，國家公園的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)共享、共進(jìn)、共治、共同保護(hù)的格局。事關(guān)中央政府、省級(jí)政府、市縣政府，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，各個(gè)層級(jí)的政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一些什么樣的責(zé)任，這些不同的層級(jí)有些什么優(yōu)勢(shì)，有什么能力，掌握一些什么資源，應(yīng)當(dāng)從這個(gè)狀況出發(fā)，從縱向上形成一個(gè)分包體系，共同鑄造良好的協(xié)作和合作機(jī)制。

（三）使在地力量與政府力量密切相結(jié)合，形成多方共擔(dān)的保護(hù)責(zé)任

政府的力量比較雄厚，掌握資金、科技手段等等，但是在地力量有特別大的優(yōu)勢(shì)，它就在國家公園里邊，他對(duì)國家公園的影響是最直接的，國家公園對(duì)他的影響也是最直接的。所以，如果能調(diào)動(dòng)這些在地力量參與，并把他們能做的事情就分擔(dān)給他們，是十分恰當(dāng)?shù)?。通過一些評(píng)估，對(duì)成效顯著的在地力量群體可以做一些獎(jiǎng)勵(lì)、或補(bǔ)償。以這種辦法調(diào)動(dòng)在地力量的積極性，并將在地力量的消極因素有效地轉(zhuǎn)化為積極因素。

（四）注意將法治、利益和文化的自覺相結(jié)合，最大限度地調(diào)動(dòng)各種積極因素

在考慮環(huán)境保護(hù)問題法制化的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)將文化的自覺和法治的剛性約束、以及利益的有效引導(dǎo)有機(jī)結(jié)合。剛性約束是手段，沒有剛性約束就沒有法度，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，就是通過市場(chǎng)的手段、經(jīng)濟(jì)的手段來調(diào)動(dòng)國家公園范圍內(nèi)有關(guān)各方的積極性。通過生態(tài)文化的語言，來調(diào)動(dòng)這些主體自覺地保護(hù)國家公園生態(tài)環(huán)境的積極性。

（五）通過科學(xué)評(píng)估，找準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破

國家公園建設(shè)的基本目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、展示大美自然。生活在這個(gè)區(qū)域的人們既要考慮自己的生存，又要考慮自己的發(fā)展，所以只有通過推動(dòng)國家公園區(qū)域范圍內(nèi)各項(xiàng)社會(huì)要素的現(xiàn)代化，并使其逐步成為現(xiàn)實(shí)，國家公園才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我們可以通過科學(xué)評(píng)估，進(jìn)一步明確哪些區(qū)域是生態(tài)脆弱性的薄弱環(huán)節(jié)，哪些領(lǐng)域破壞強(qiáng)度比較大，保護(hù)的壓力更大。通過精準(zhǔn)把握這些關(guān)鍵地區(qū)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)來進(jìn)行重點(diǎn)的突破，我們的工作可能更有成效。

（作者單位：陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院）