中國劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)的意義

摘 要 中國劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)對(duì)于維護(hù)我國國家利益具有重大意義，也符合一般國際實(shí)踐。東海防空識(shí)別區(qū)制度在實(shí)施過程中也需要不斷完善。

關(guān)鍵詞 東海 防空識(shí)別區(qū) 領(lǐng)空

作者簡介：劉文冬，中共天津市委黨校天津行政學(xué)院法學(xué)部。

中圖分類號(hào)：D815 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.208

一、 防空識(shí)別區(qū)的起源

防空識(shí)別區(qū)指的是沿海國基于空防安全需要，在領(lǐng)空之外的國際空域單方面所劃定的一片空域。在該空域內(nèi)沿海國通過對(duì)進(jìn)入防空識(shí)別區(qū)的外國飛機(jī)進(jìn)行監(jiān)視、識(shí)別、管控以阻止外國飛機(jī)誤入或侵入本國領(lǐng)空，從而確保本國領(lǐng)空安全。簡單說，防空識(shí)別區(qū)就是為保護(hù)本國領(lǐng)空安全而在國際空域劃設(shè)的一片管控、預(yù)警的區(qū)域。

相對(duì)于空域來說，海域在國際法上的劃分是比較精細(xì)的，滿足了國家不同層次的需求。整個(gè)海洋劃分為：內(nèi)海、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海這些不同海域的法律制度，在1982年聯(lián)合國海洋法公約都有規(guī)定。但是空域的劃分就非常簡單，除了各國主權(quán)管轄下的領(lǐng)空外，就是國際空域。領(lǐng)空之外就是公空。

防空識(shí)別區(qū)就是在領(lǐng)空和公空之間類似于毗連區(qū)這樣一個(gè)緩沖區(qū)域，預(yù)警區(qū)域。世界上第一個(gè)防空識(shí)別區(qū)是北美防空識(shí)別區(qū)。上世紀(jì)50年代，美國認(rèn)為來自蘇聯(lián)的戰(zhàn)略轟炸機(jī)對(duì)北美大陸構(gòu)成威脅，蘇聯(lián)和美國的阿拉斯加地區(qū)只隔著一道白令海峽！于是美國和加拿大創(chuàng)立了世界上第一個(gè)防空識(shí)別區(qū)。

在美國和加拿大首創(chuàng)防空識(shí)別區(qū)的概念后，澳大利亞、緬甸、韓國等18個(gè)國家和臺(tái)灣地區(qū)也相繼設(shè)立了本國的防空識(shí)別區(qū)。 2013年11月23日，中國政府宣布劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)。

二、防空識(shí)別區(qū)的性質(zhì)

（一）劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)屬于國家單方行為，國際法既無許可，也不禁止

國際法中并不存在有關(guān)防空識(shí)別區(qū)制度的國際公約（不像毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架國際公約有明確規(guī)定），國際法也沒有禁止各國建立“防空識(shí)別區(qū)”的規(guī)定。國際法對(duì)于設(shè)立防空識(shí)別區(qū)既無明示許可，也無明示禁止。設(shè)立防空識(shí)別區(qū)完全是一國的單方面行為。

（二）防空識(shí)別區(qū)既非領(lǐng)空也不等同于公空

防空識(shí)別區(qū)不同于領(lǐng)空，依據(jù)國際法，國家對(duì)其領(lǐng)陸、領(lǐng)海上空擁有完全的和排他的主權(quán)。外國飛機(jī)未經(jīng)允許不得進(jìn)入一國領(lǐng)空。

在防空識(shí)別區(qū)內(nèi)，各國飛機(jī)有自由飛行的權(quán)利。但是各國劃設(shè)的防空識(shí)別區(qū)也不完全等同于國際公共空域，否則劃設(shè)沒有意義的。在防空識(shí)別區(qū)內(nèi)，沿海國對(duì)于外國飛機(jī)是有采取識(shí)別、查證等處置措施。

（三）國家在防空識(shí)別區(qū)內(nèi)擁有一定的處置權(quán)

劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的沿海國對(duì)于在區(qū)內(nèi)飛行的外國飛機(jī)可以采取哪些處置措施呢？

對(duì)于進(jìn)入一國防空識(shí)別區(qū)的飛機(jī)要根據(jù)不同情況來處置。

1. 外國飛機(jī)在防空識(shí)別區(qū)內(nèi)停留時(shí)間較短或者飛機(jī)在遠(yuǎn)離領(lǐng)空的防空識(shí)別區(qū)邊緣飛行或者劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的沿海國判斷其無敵意，認(rèn)為外國飛機(jī)“無害通過”，也就是說沿海國判斷外國飛機(jī)對(duì)本國領(lǐng)空不構(gòu)成任何威脅，那么沿海國除繼續(xù)加強(qiáng)雷達(dá)監(jiān)控外，一般不采取措施。

如2010年1月28日，一架俄國圖-95戰(zhàn)略轟炸機(jī)曾短暫進(jìn)入我國臺(tái)灣地區(qū)“防空識(shí)別區(qū)”，隨即轉(zhuǎn)向日本方向，離開臺(tái)灣地區(qū)“防空識(shí)別區(qū)”。臺(tái)軍方只是下令加強(qiáng)雷達(dá)觀測(cè)，并未派戰(zhàn)機(jī)升空或采取其它措施。

2.如果外國飛機(jī)停留時(shí)間過長或者從飛行方向判斷是要進(jìn)入領(lǐng)空或者軍機(jī)帶彈飛行或者來自敵對(duì)國家、關(guān)系緊張的國家或者劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的沿海國判斷有敵意，沿海國可以發(fā)出無線電信號(hào)對(duì)飛機(jī)的身份、意圖、航向進(jìn)行詢問，如果對(duì)方不做回答，即發(fā)出警告，然后起飛戰(zhàn)機(jī)近距離伴飛，由飛行員目視識(shí)別目標(biāo)的方式監(jiān)控飛行器，并維持對(duì)目標(biāo)的近距離跟蹤。

如果對(duì)方的飛機(jī)還要向領(lǐng)空方向靠近，就發(fā)出警告，要求外國飛機(jī)轉(zhuǎn)向或者跟外國飛機(jī)平行飛行，從內(nèi)側(cè)來擋著不讓外國飛機(jī)進(jìn)。

3.有敵意的外國飛機(jī)飛行方向直指沿海國領(lǐng)空，且不聽從警告，沿海國可在目標(biāo)進(jìn)入領(lǐng)空時(shí)采取攻擊手段，一般是先進(jìn)行警告射擊，然后視情況將目標(biāo)迫降或者擊落。

1987年12月9日10時(shí)30分，日本海上自衛(wèi)隊(duì)雷達(dá)發(fā)現(xiàn)4架蘇聯(lián)的圖-16轟炸機(jī)正向沖繩方向靠近。15分鐘后，日本自衛(wèi)隊(duì)從沖繩那霸基地緊急起飛4架戰(zhàn)機(jī)實(shí)施攔截。之后有3架蘇聯(lián)轟炸機(jī)掉頭飛離日本，剩余一架蘇聯(lián)轟炸機(jī)仍繼續(xù)朝沖繩本島靠近，也就是繼續(xù)朝日本領(lǐng)空逼近?？罩凶孕l(wèi)隊(duì)指揮部命戰(zhàn)斗機(jī)準(zhǔn)備實(shí)施“警告射擊”。4分鐘后，蘇聯(lián)轟炸機(jī)進(jìn)入沖繩領(lǐng)空，尾隨的日本戰(zhàn)機(jī)立即發(fā)射曳光彈，圖-16遂改變飛行方向，離開日本領(lǐng)空。但10分鐘后，這架圖-16又“拐進(jìn)”了沖繩以北的德之島領(lǐng)空，日本戰(zhàn)機(jī)隨即實(shí)施第二次“警告射擊”，該機(jī)這才掉頭返航。

我們?cè)O(shè)置東海防空識(shí)別區(qū)后，有一種論調(diào)就是說“對(duì)于違反東海防空識(shí)別區(qū)規(guī)則，并且闖入我國領(lǐng)空的外國飛機(jī)，在其飛入領(lǐng)空的一刻就可以擊落！”

對(duì)于不遵守防空識(shí)別區(qū)規(guī)則并且闖入領(lǐng)空的外國飛機(jī)要謹(jǐn)慎使用武力，特別是民航客機(jī)。

1983年9月1日，韓國大韓航空公司的民航客機(jī)在從美國飛往韓國的途中，偏離航向，飛入蘇聯(lián)領(lǐng)空，被蘇聯(lián)空軍擊落。機(jī)上269名乘客和機(jī)組人員全部喪生。1984年在蒙特利爾舉行了第25屆國際民用航空組織大會(huì)，通過了《芝加哥公約》修正案：“每一國家必須避免對(duì)飛行中的民用航空器使用武器，如需攔截，以不危及航空器內(nèi)人員的生命和航空器的安全為限?！?/p>

當(dāng)然在911恐怖襲擊后，各國對(duì)于民用航空器的警惕性和防范意識(shí)大大提高了，但是對(duì)民用航空器貿(mào)然使用武力，仍是不可取的、不理智的行為，也是違反國際法的行為。

三、防空識(shí)別區(qū)的范圍

防空識(shí)別區(qū)的范圍國際法沒有統(tǒng)一規(guī)定，主要是看各國自身安全需求和實(shí)際管控能力。

從安全需求上看，當(dāng)然是越遠(yuǎn)越好，以便于為防空識(shí)別、預(yù)警留有更多的時(shí)間。但也要看自己的管控能力。否則劃得很遠(yuǎn)，結(jié)果自己沒有辦法監(jiān)控，也就失去劃設(shè)的意義。

通常情況下，防空識(shí)別區(qū)范圍以一國領(lǐng)?；€為基準(zhǔn)，以該國的預(yù)警雷達(dá)所能覆蓋的最遠(yuǎn)端作為“防空識(shí)別區(qū)”的界限。

因?yàn)橛袝r(shí)防空識(shí)別區(qū)比較大，雷達(dá)發(fā)現(xiàn)可疑目標(biāo)，通知軍機(jī)去查證，可是等你軍機(jī)起飛去查證，人家已經(jīng)跑了。所以還要有預(yù)警機(jī)、戰(zhàn)斗機(jī)高頻次的巡航在空中值班，保證更加有效的及時(shí)地查證。

設(shè)立東海防空識(shí)別區(qū)僅僅一個(gè)月的時(shí)間，中國軍隊(duì)出動(dòng)偵察機(jī)、預(yù)警機(jī)和戰(zhàn)斗機(jī)87架次，赴有關(guān)空域執(zhí)行例行巡邏警戒以及必要的緊急識(shí)別、查證等任務(wù)。表明我們不是隨便在東海畫個(gè)圈就不管了，我們是對(duì)東海防空識(shí)別區(qū)維持全面有效的管控的。

加拿大在大西洋一側(cè)的防空識(shí)別區(qū)向外延伸的最大距離達(dá)到離海岸線250海里。日本防空識(shí)別區(qū)距離海岸線最遠(yuǎn)處有431海里。韓國防空識(shí)別區(qū)210海里。

四、中國設(shè)立防空識(shí)別區(qū)的重大意義

（一）應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全威脅以及非傳統(tǒng)安全威脅

二戰(zhàn)結(jié)束后由于美蘇冷戰(zhàn)開始，美國為防范蘇聯(lián)遠(yuǎn)程轟炸機(jī)，出于安全需求而劃設(shè)的世界上第一個(gè)防空識(shí)別區(qū)。

我們劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)也是基于維護(hù)國家安全的考慮，是要應(yīng)對(duì)來自兩個(gè)方面的安全威脅，既是要應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全威脅也要應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅。

隨著戰(zhàn)后幾十年軍事技術(shù)不斷發(fā)展，現(xiàn)在有了洲際導(dǎo)彈，中國的洲際導(dǎo)彈，射程覆蓋全美國。從軍事技術(shù)角度講，傳統(tǒng)安全威脅，即敵對(duì)國家空襲我國東部沿海地區(qū)的可能性大大下降了。但是不能完全排除掉一些喪心病狂的國家進(jìn)行這種軍事冒險(xiǎn)活動(dòng)，特別是東南沿海地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)重心所在，而東南沿海地區(qū)又是沒有自然屏障、安全防御距離最短的地區(qū)，所以有必要?jiǎng)澰O(shè)防空識(shí)別區(qū)，增加安全防御縱深，留出足夠的預(yù)警時(shí)間。

2010年國務(wù)院、中央軍委《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，從2010年年底開始至2020年分三個(gè)階段完成開放1000米以下低空允許小型飛機(jī)飛行的規(guī)劃。由此可能帶來的非傳統(tǒng)安全問題主要包括：恐怖主義，通過飛機(jī)進(jìn)行的走私、販毒、販賣人口等跨國犯罪。

墨西哥還有一些中南美國家的販毒集團(tuán)經(jīng)常利用小型飛機(jī)往美國運(yùn)輸毒品。

拉美販毒集團(tuán)購買飛機(jī)向非洲運(yùn)毒品再轉(zhuǎn)運(yùn)歐洲。

我國劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)應(yīng)對(duì)此類非傳統(tǒng)安全威脅也是必要的。

（二）釣魚島主權(quán)的爭(zhēng)奪

在劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)之前，只要中國飛機(jī)一靠近釣魚島即被日本戰(zhàn)機(jī)攔截，因?yàn)槿毡痉揽兆R(shí)別區(qū)覆蓋釣魚島。我們?cè)谠O(shè)立東海防空識(shí)別區(qū)后，中國對(duì)釣魚島領(lǐng)空的控制不再是被動(dòng)的突破日本戰(zhàn)機(jī)的封鎖，而將是帶有執(zhí)法意味的驅(qū)趕。中國飛往釣魚島的戰(zhàn)機(jī)經(jīng)常遭到日本攔截的局面將發(fā)生逆轉(zhuǎn)，當(dāng)日本的飛機(jī)、戰(zhàn)機(jī)試圖靠近釣魚島領(lǐng)空附近時(shí)，中國可進(jìn)行攔截、驅(qū)趕。

劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)，我們攔截驅(qū)離靠近釣魚島的日本飛機(jī)更加師出有名，同時(shí)有利于我們?cè)卺烎~島展開海空聯(lián)合巡航，總之有利于我國在釣魚島爭(zhēng)端中掌握更大的主動(dòng)權(quán)。

（三）防患于未然：與韓國的蘇巖礁之爭(zhēng)

我們劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)不僅覆蓋了釣魚島，而且覆蓋了蘇巖礁。蘇巖礁位于東海北部，在江蘇南通和上海崇明島以東約150海里，是一塊水下暗礁。因此蘇巖礁是“礁”而非“島”。按照《聯(lián)合國海洋法公約》第121條“1. 島嶼是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域?！倍K巖礁在低潮時(shí)仍處在海面以下，是一塊水下暗礁。

韓國方面硬將礁說成“島”，其根本原因在于一旦蘇巖礁變成了韓國的“離於島”，那么原本中韓兩國主張重疊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)就成韓國獨(dú)占的了。按照《聯(lián)合國海洋法公約》：島有自己的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架，而且在海洋劃界中有作用；而礁石則沒有。

韓國國防部2013年12月8日下午正式發(fā)布了韓國防空識(shí)別區(qū)擴(kuò)大方案，區(qū)域范圍覆蓋蘇巖礁（韓國稱：離於島）。

劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)覆蓋了蘇巖礁，就是否定它的島嶼屬性，只是一個(gè)水下暗礁，不構(gòu)成領(lǐng)土爭(zhēng)端的標(biāo)的，韓國也不要妄想借助這個(gè)暗礁去圈占專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架。

（四）彭佳嶼的巧妙處理：對(duì)臺(tái)灣人民表達(dá)了相當(dāng)?shù)纳埔?/p>

彭佳嶼是臺(tái)灣地區(qū)實(shí)際管轄的最北島嶼。東海防空識(shí)別區(qū)范圍，雖納入釣魚島，覆蓋蘇巖礁，但卻將彭佳嶼排除在外，顯示是在釣魚島爭(zhēng)奪上，不讓日本；但對(duì)臺(tái)灣人民表達(dá)了相當(dāng)?shù)纳埔?。我們劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)是針對(duì)日、美的，而不是臺(tái)灣。

對(duì)于東海防空識(shí)別區(qū)的劃設(shè)，我們通過彭佳嶼的巧妙處理，向臺(tái)灣人民表達(dá)出善意，臺(tái)灣方面對(duì)此沒有美、日那樣的過激反應(yīng)，而是表現(xiàn)得很平靜。東海防空識(shí)別區(qū)劃設(shè)一個(gè)多月之后，馬英九在2014年元旦祝詞中表示：臺(tái)灣海峽不再是緊張的火藥庫，而變成和平的大道。

（五）東海大陸架劃界

我國渤、黃、東、南四大海域中，渤海是內(nèi)海；在黃海與韓國有海域劃界爭(zhēng)端；南海是問題最多、最不好解決的，涉及越南、菲律賓、馬來西亞等多個(gè)國家，而且日、印、美三國也試圖插手南海爭(zhēng)端。

在東海與日本的釣魚島之爭(zhēng)，還有就是東海大陸架劃界問題。日本主張依據(jù)中間線原則，兩國平分東海大陸架。我國主張依據(jù)公平原則，也就是自然延伸原則劃界。從地貌與地質(zhì)特征上看，東海大陸架是中國陸地領(lǐng)土的自然延伸，一直延伸到?jīng)_繩海槽。沖繩海槽是具有顯著隔斷特征的重要地理單元，是中國東海大陸架延伸的終止。按照中國劃界原則，東海大陸架部部分屬于中國。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)規(guī)定，沿海國的大陸架如從領(lǐng)?；€量起超過200海里，應(yīng)將有關(guān)情報(bào)提交大陸架界限委員會(huì)。2012年12月14日，中國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)提交了東海部分海域二百海里以外大陸架外部界限劃界案。東海大陸架外部界限與我們劃設(shè)的東海防空識(shí)別區(qū)東部邊緣部分幾乎是重合的。

我們防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立不僅是空防安全，還有就是保護(hù)我們?cè)跂|海大陸架的資源開發(fā)。我們的巡航軍機(jī)可以監(jiān)控日本在東海大陸架的一舉一動(dòng)。

（六）遏制美、日對(duì)中國沿海的抵近偵察行動(dòng)

美國、日本不斷通過抵近偵察的方式獲取中國軍隊(duì)的情報(bào)?！暗纸鼈刹臁辈粌H僅包括對(duì)中國的領(lǐng)海和領(lǐng)空進(jìn)行抵近偵察——即盡可能地靠近中國的領(lǐng)海領(lǐng)空，也包括對(duì)中國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的艦船、飛機(jī)進(jìn)行靠近偵察。

2001年4月1日，震驚世界的中美南海撞機(jī)事件，實(shí)際上就是美軍的軍機(jī)在我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)抵近偵察，遭遇我飛機(jī)攔截后發(fā)生的對(duì)抗性事件。

美軍機(jī)對(duì)華抵近偵察每年約有300架次；而日本抵近偵察的頻頻率更高，大約每年500架次。

2013年8月16日起，中國國防部長常萬全訪美。常萬全在與美國國防部長哈格爾會(huì)談期間，中方對(duì)美軍艦機(jī)在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)高頻度的抵近偵察表達(dá)了關(guān)切，闡明了立場(chǎng)。

中國劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)之后，中方軍機(jī)就可以理直氣壯地要求進(jìn)入防空識(shí)別區(qū)、特別是對(duì)中國沿海進(jìn)行抵近偵察的美國軍機(jī)表明身份，接受中方的管理。當(dāng)然美方軍機(jī)對(duì)中方的要求不予理會(huì)，但中方就更有理由采取措施，攔截監(jiān)控，甚至強(qiáng)制驅(qū)離。在確立防空識(shí)別區(qū)制度后，中國對(duì)美、日的抵近偵察行動(dòng)予以有效的反制，有了法理依據(jù)。

2014年5月20日至5月26日中俄海上聯(lián)合軍演在東海舉行。5月24日上午，日本自衛(wèi)隊(duì)兩架飛機(jī)，闖入東海防空識(shí)別區(qū)，對(duì)中俄海上聯(lián)合演習(xí)實(shí)施偵察干擾，抵近偵察。中國2架蘇-27戰(zhàn)斗機(jī)緊急升空與日本飛機(jī)近距離伴飛。日本軍機(jī)被迫離開演習(xí)區(qū)域。