我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)現(xiàn)狀及存在的法律問(wèn)題

摘 要 隱性債務(wù)是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源，在新預(yù)算法實(shí)施之前，融資平臺(tái)是地方政府隱性債務(wù)的重要組成部分，融資平臺(tái)的債務(wù)處置是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)地方政府舉債規(guī)范化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。本文通過(guò)對(duì)融資平臺(tái)法律屬性的界定入手，結(jié)合債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，分析融資平臺(tái)債務(wù)處置中存在的法律問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 地方政府 融資平臺(tái) 債務(wù)結(jié)構(gòu) 債務(wù)處置

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“地方政府融資平臺(tái)債務(wù)防控法律機(jī)制研究”（12XFX032）及司法部項(xiàng)目“化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)法律對(duì)策研究”（14jk1707）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：李穎，西北大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)研究生，研究方向：地方政府債務(wù)及PPP政府投資基金等。

中圖分類號(hào)：D923.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.173

一、地方政府融資平臺(tái)的法律界定

融資平臺(tái)的債務(wù)屬于融資平臺(tái)這一主體債務(wù)行為所產(chǎn)生的法律結(jié)果，只有回歸問(wèn)題的根源，從融資平臺(tái)的主體界定出發(fā)，才能準(zhǔn)確的認(rèn)定債務(wù)、科學(xué)設(shè)計(jì)債務(wù)處置的方式與途徑。

目前關(guān)于融資平臺(tái)的監(jiān)管文件，主要是由財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)等部門發(fā)布的，不同的部門對(duì)于融資平臺(tái)的界定各有不同。財(cái)政部發(fā)布的文件中，主要從三個(gè)方面對(duì)融資平臺(tái)定義：設(shè)立主體為地方政府及其部門，設(shè)立方式為設(shè)立主體向融資平臺(tái)注入財(cái)政撥款、土地、股權(quán)等資產(chǎn)，主要功能是為地方政府投資的項(xiàng)目融資。在定性上，財(cái)政部將融資平臺(tái)歸為擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。發(fā)改委認(rèn)為融資平臺(tái)的融資項(xiàng)目是政府制定或委托的，在性質(zhì)上為公益性或準(zhǔn)公益性，其負(fù)責(zé)的環(huán)節(jié)包括項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，即其功能并不僅僅是融資。銀監(jiān)會(huì)對(duì)融資平臺(tái)的界定更著重強(qiáng)調(diào)責(zé)任承擔(dān)與融資平臺(tái)的具體類型，認(rèn)為地方政府對(duì)于融資平臺(tái)的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，融資平臺(tái)包括機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)三類法人。

融資平臺(tái)并不是一種法律分類，只是政府從監(jiān)管者的角度出發(fā)所擬定的稱謂。按照法理學(xué)的分析方式，通常認(rèn)為主體的性質(zhì)決定了主體的行為模式，主體的來(lái)源決定了其性質(zhì)，從這樣的思路入手，我們可以對(duì)融資平臺(tái)的法律屬性作出如下分析：

首先，融資平臺(tái)屬于公司。公司與其他企業(yè)相比，最顯著的特征就是其“法人性”，獨(dú)立的法人資格主要表現(xiàn)在以下方面：外部表現(xiàn)特定化、具有一定的組織、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立的承擔(dān)責(zé)任。如果將融資平臺(tái)認(rèn)定為其他企業(yè)的話，則其出資人與平臺(tái)公司之間缺乏明確的責(zé)任邊界，不利于政府債務(wù)規(guī)模的控制與政府舉債行為的規(guī)范化管理。

其次，融資平臺(tái)屬于有限責(zé)任公司。融資平臺(tái)公司的第一大股東主要是地方政府、國(guó)資委、土儲(chǔ)中心等，用以出資的往往是財(cái)政收入、存量資產(chǎn)等國(guó)有財(cái)產(chǎn)，其營(yíng)利性主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值與增值，也就是說(shuō)至少要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值。在這樣的責(zé)任設(shè)定之下，盡管股份公司更能滿足融資需求，融資平臺(tái)仍然選擇了有限責(zé)任公司的形式。

二、地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模及債務(wù)結(jié)構(gòu)

（一）地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模

根據(jù)iwind數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)，截至2016年9月20日，我國(guó)共有融資平臺(tái)9489家。2011年與2013年審計(jì)署對(duì)全國(guó)的政府性債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)，根據(jù)2011年的審計(jì)報(bào)告，截至2010年底，全國(guó)融資平臺(tái)的債務(wù)額合計(jì)49710.68億，占全國(guó)地方政府性債務(wù)的46.38%，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額度為31375.29億，占政府負(fù)有償還責(zé)任的全部債務(wù)的46.755%。占融資平臺(tái)債務(wù)總額的63%。根據(jù)iwind數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)，截至2010年底全國(guó)共有融資平臺(tái)9418家。根據(jù)2013年的審計(jì)報(bào)告，截至2013年六月底，全國(guó)融資平臺(tái)債務(wù)余額為69704.42億元，占全國(guó)地方政府債務(wù)余額的38.96%。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為40755.54億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為8832.51億元。

從以上數(shù)據(jù)可以得出如下結(jié)論：

首先，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)主要集中于融資平臺(tái)的債務(wù)。融資平臺(tái)的債務(wù)是地方政府隱性債務(wù)與或有債務(wù)的主要組成部分，對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)進(jìn)行清理與處置，是地方政府債務(wù)治理中的重要前提。

其次，在融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占大多數(shù)。融資平臺(tái)的自主償債能力不足，對(duì)地方政府存在嚴(yán)重依賴。只有妥善處置融資平臺(tái)的債務(wù)，科學(xué)清理融資平臺(tái)，才能有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模、防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)結(jié)構(gòu)

債務(wù)結(jié)構(gòu)是指在總債務(wù)規(guī)模之下，不同地域、不同屬性、不同期限的債務(wù)的組合合方式。根據(jù)不同的維度，可以做出以下分析：

首先，平臺(tái)債務(wù)的區(qū)域分布。通過(guò)對(duì)iwind數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，截至2016年7月26日，我國(guó)西部地區(qū)共有2738家融資平臺(tái)，債務(wù)余額9373.99億元；中部地區(qū)共有融資平臺(tái)1422家，債務(wù)余額為9633.08億元；東部地區(qū)共有融資平臺(tái)4554家，債務(wù)余額4452.35億元。東部地區(qū)的融資平臺(tái)數(shù)量最多，西部地區(qū)融資平臺(tái)的數(shù)量較少，但債務(wù)余額卻是東部融資平臺(tái)債務(wù)余額的兩倍多。

其次，融資平臺(tái)債務(wù)的層級(jí)分布。根據(jù)2011年審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，截至2010年底，全國(guó)共有融資平臺(tái)公司6576家，其中省級(jí)165家、市級(jí)1648家、縣級(jí)4763家。全國(guó)融資平臺(tái)政府性債務(wù)余額49710.68億元，其中省級(jí)8826.67億元、市級(jí)26845.75億元、縣級(jí)14038.26億元。可見(jiàn)融資平臺(tái)主要集中于市縣兩級(jí)。

最后，債務(wù)資金來(lái)源的分布。目前沒(méi)有直接關(guān)于不同舉債方式的債務(wù)規(guī)模的直接統(tǒng)計(jì)，由于融資平臺(tái)屬于地方政府融資的一種，因此可以通過(guò)地方政府債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)分析這一問(wèn)題。根據(jù)2013年的審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底的全國(guó)地方政府性債務(wù)中，銀行貸款占56.55%，債券占10.31%，其中地方政府債券僅占3.7%。

（三）地方政府債務(wù)的規(guī)模及結(jié)構(gòu)

地方政府自2008年開(kāi)始大規(guī)模舉債，在刺激需求側(cè)的經(jīng)濟(jì)政策下，政府試圖通過(guò)開(kāi)展更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為籌集資金，在地方政府的主導(dǎo)下，出現(xiàn)了大量的融資平臺(tái)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒、審計(jì)報(bào)告等資料中的數(shù)據(jù)，2009年到2014年地方政府債務(wù)規(guī)模平均增長(zhǎng)率為28.44%，遠(yuǎn)高于GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)水平。截至2015年底，全國(guó)地方政府債務(wù)余額16萬(wàn)億，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為7萬(wàn)多億。

根據(jù)2011年的審計(jì)報(bào)告，截至2010年底，地方政府性債務(wù)主要來(lái)源于銀行貸款、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及發(fā)行債券，其中銀行貸款額度84679.99億元，占79.01%；發(fā)行債券4477.93億元，占比4.18%。根據(jù)2013年審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，截至2013年六月底，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款額度101187.39億元，占56.55%；BT融資15033.51億元，占比8.4%；債券融資18456.91億元，占比10.31%；可見(jiàn)，隨著地方政府性債務(wù)清理整頓工作的開(kāi)展，在融資結(jié)構(gòu)方面，地方政府選擇了更加多樣的融資方式，但銀行貸款仍然是地方政府最主要的債務(wù)資金來(lái)源，債券融資的比例仍有提高的空間。

三、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)存在的法律問(wèn)題

融資平臺(tái)公司最主要的職能就是融資職能，在融資過(guò)程中存在眾多違規(guī)行為。從融資平臺(tái)的債務(wù)資金主要是銀行貸款，但融資平臺(tái)負(fù)責(zé)的項(xiàng)目主要是公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，難以滿足銀行的貸款條件，地方政府提供了重要的增信。

首先，融資平臺(tái)公司的“出身”，即由地方政府出資設(shè)立，銀行默認(rèn)當(dāng)融資平臺(tái)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)地方政府會(huì)出手相救。

其次，政府為融資平臺(tái)提供了更加實(shí)質(zhì)性的擔(dān)保，例如土地收益權(quán)的質(zhì)押等。根據(jù)我國(guó)《擔(dān)保法》及國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)文件規(guī)定，地方政府不能對(duì)融資平臺(tái)貸款進(jìn)行擔(dān)保，這樣的擔(dān)保，增加了融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及法律風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)容易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

除此之外，融資平臺(tái)還存在債務(wù)人與實(shí)際償還人不一致的問(wèn)題。根據(jù)合同法法的規(guī)定，債務(wù)人與債務(wù)實(shí)際償還人不一致的情形主要包括擔(dān)保與債務(wù)承擔(dān)。

首先，此種情形不屬于有效擔(dān)保。根據(jù)我國(guó)《擔(dān)保法》第八條的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不具有保證人資格。根據(jù)《合同法》第五十二條的規(guī)定，地方政府做出的還款承諾以及其他形式的擔(dān)保，屬于違反法律強(qiáng)制性的合同，是無(wú)效的。

其次，此種情形不屬于債務(wù)承擔(dān)。根據(jù)我國(guó)《合同法》第八十四條規(guī)定，債務(wù)人轉(zhuǎn)讓其合同主要義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)債權(quán)人的同意。債務(wù)轉(zhuǎn)讓又稱債務(wù)承擔(dān)，包括免責(zé)的債務(wù)承擔(dān)與并存的債務(wù)承擔(dān)，前者指合同義務(wù)全部轉(zhuǎn)讓給受讓人，原債務(wù)人不再承擔(dān)償還責(zé)任，后者指受讓人與轉(zhuǎn)讓人共同承擔(dān)債務(wù)，責(zé)任形式為連帶償還責(zé)任，現(xiàn)實(shí)中，融資平臺(tái)的債務(wù)償還更類似于共享的債務(wù)承擔(dān)，但二者是不同的。

其一，融資平臺(tái)的債務(wù)轉(zhuǎn)讓并沒(méi)有以書(shū)面的形式經(jīng)過(guò)債權(quán)人的同意，不符合債務(wù)轉(zhuǎn)讓的要求。

其二，融資平臺(tái)與地方政府對(duì)于融資平臺(tái)的債務(wù)承擔(dān)的并不是連帶責(zé)任，在債務(wù)償還上，往往是容易平臺(tái)先償還，當(dāng)其償還不能時(shí)，地方政府才代為償還。并且，融資平臺(tái)是借款合同的借款人，債務(wù)屆期時(shí)，合同相對(duì)方直接尋求的只能是融資平臺(tái)，不符合連帶責(zé)任的構(gòu)成要件。

除了融資平臺(tái)債務(wù)本身存在的問(wèn)題外，在對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)進(jìn)行處置的過(guò)程中也存在著諸多法律問(wèn)題。自2010年開(kāi)始，財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委陸續(xù)出臺(tái)了大量的監(jiān)管融資平臺(tái)的文件，對(duì)于融資平臺(tái)的債務(wù)處置工作也陸續(xù)開(kāi)展，債務(wù)處置采取分類處置的思路，根據(jù)不同的項(xiàng)目類型、不同的現(xiàn)金流覆蓋情況等進(jìn)行處置，處置結(jié)果包括仍按平臺(tái)管理類、退出為一般企業(yè)類。融資平臺(tái)的債務(wù)屬于私人性質(zhì)的債務(wù)，在債務(wù)處置的過(guò)程中，涉及到債務(wù)主體的變更、退出程序、與政府債務(wù)管理制度的對(duì)接等問(wèn)題，其中涉及合同法、預(yù)算法、行政法、擔(dān)保法等多個(gè)部門法的規(guī)定，需要從法律層面深入分析其中的問(wèn)題，保證債務(wù)處置的合法、有序進(jìn)行。