項目代建在涉水工程項目上的應用及思考

王穎聰++朱浩++吳佳辰++李益

摘要：項目代建作為一種新型工程建設管理方式，具有專業(yè)性、客觀性的特點，是《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）中關(guān)于“加強投資項目管理，改進建設實施方式”的重要內(nèi)容。該制度已在交通、市政等系統(tǒng)推廣多年，展示了良好的應用前景。本文就項目代建的概念、運作機制進行了研究，對其在南京市浦口新城項目上的應用做了概述，并對項目代建制推進中現(xiàn)存困難的解決路徑進行了探討。

關(guān)鍵詞：代建；運作機制；應用

1、 項目代建簡述

1.1 項目代建的概念及歷史

政府投資項目代建制，也稱公益性政府投資項目代建制，簡稱項目代建制。是指將政府投資無收益建設項目的建設單位與使用單位分離，經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應資質(zhì)的工程管理公司或具有相應工程管理能力的其他企業(yè)，作為項目建設期法人，全權(quán)負責項目建設全過程的組織管理，促使政府投資工程“投資、建設、管理、使用”的職能分離，通過專業(yè)化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

2004年7月16日，國務院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，其中第三部分就政府投資項目明確了“代建制”概念：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。

2011年中央頒發(fā)了一號文件《中共中央 國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》， “加快水利工程建設和管理體制改革。……對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推行代建制。同年，南京市人民政府頒發(fā)19號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的意見》，也明確提出：推進水利工程建設管理體制改革。健全水利工程分級建設負責制，完善公益性水利工程項目法人制度，有條件地試行“代建制”、“總承包制”等建設管理方式。

1.2 項目代建的特點

政府投資建設項目代建管理一般可分為全過程代建和兩階段代建管理兩種方式，后一種管理方式是將管理工作分建設前期和建設實施兩階段，適用于投資規(guī)模較大的政府項目。

政府投資建設項目實行項目代建，促進形成市場建設管理競爭機制，提高工程建設效率和政府投資效益。代建制以招投標形式，打破投資、建設、管理和運營集中的格局，打破政企不分、行業(yè)壟斷。代建人要承接建設前期代理和建設期代建任務必須通過競爭， 從而有利于降低工程建設管理費用、加強投資控制，提高工程建設效率和政府投資效益，從而也促進了投資人/投資主體自身管理水平的提高。

實行項目代建，一方面可降低政府投資項目建設管理的部分風險，有利于政府轉(zhuǎn)變職能，深化機構(gòu)改革。另一方面有利于建筑業(yè)行業(yè)組織方式的改進，促進工程管理和咨詢業(yè)的發(fā)展，提高我國建設領(lǐng)域的核心競爭力。還可以完善了工程建設管理競爭機制，還迫使專業(yè)的項目管理單位 不斷提高自身的專業(yè)管理水平和服務意識，工作上精益求精。

1.3 項目代建的實踐

隨著我國投資體制改革的不斷深化，項目代建從理論研究逐漸向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化。各地結(jié)合實際，開創(chuàng)不同的項目代建模式，主要有以下類型：1）政府—投資機構(gòu)—工程管理公司的上海模式，2）項目業(yè)主—專業(yè)公司的北京模式，3）江蘇省項目代建管理發(fā)展情況。

江蘇省建設廳于2005年5月向省政府申請?zhí)岢隽恕巴顿Y，建設，監(jiān)管，使用”相分離，取消“一次性業(yè)主”的建設管理模式，由分散建設改為集中統(tǒng)一代建的建議。從2005年至今，江蘇省的項目代建管理模式大體上有兩種。一是政府成立專門的集中代建機構(gòu)，二是社會化的項目管理企業(yè)參與代建。

2、項目代建制在南京市浦口新城項目的應用

2.1 浦口新城工程項目代建體系的建立運行

浦口新城地處南京市西北部，建設現(xiàn)代化浦口新城，是市委、市政府深入實施“跨江發(fā)展”戰(zhàn)略，大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、江南和江北統(tǒng)籌發(fā)展、主城和郊區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的重大決策，是增強南京綜合競爭力和城市影響力，鞏固和提升南京在長江三角洲重要中心城市地位的重要保證。

2.1.1 浦口新城工程項目代建體系的概況

浦口新城計劃五年投入900億元建設核心區(qū)，根據(jù)專業(yè)性、區(qū)域性，基礎設施建設任務按照科學的方法被劃分由相應的項目管理公司進行全過程代建管理。

2.1.2 涉水工程項目代建體系概況

根據(jù)規(guī)劃，浦口新城涉水項目包括各類新（改）建泵站及河道，由于專業(yè)的原因，這些工程涉及到水利法律法規(guī)的執(zhí)行，水運行規(guī)律的把握，建設與防汛保障的協(xié)調(diào)，水利專業(yè)規(guī)范的檢查，水行政許可的辦理等等。鑒于這部分項目專業(yè)特色較強，責任重大，浦口新城將該部分委托南京市水利投資有限公司代建，從而形成涉水項目代建體系，代建范圍如下：

2.2 涉水工程項目代建的運行機制

項目法人和項目代建之間的關(guān)系通過雙方簽訂的《委托代建協(xié)議》進行了明確，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.2.1 項目代建建設全過程技術(shù)服務

前期階段負責進行勘察設計報審，解決施工中出現(xiàn)的矛盾，并負責辦理與施工有關(guān)的各項審批手續(xù)。擬定招標方案和設備材料的采購計劃報項目法人批準組織實施。

工程實施階段負責全面組織工程的實施，并按批準的工期以及目標與要求（包括質(zhì)量、進度、投資、安全、環(huán)保等）對參與本工程建設的設計、監(jiān)理、施工、設備材料供應等相關(guān)單位的日常管理和具體控制。負責定期填報工程實施用款計劃，嚴格控制工程投資，全面配合由委托人確定的審計、紀檢等單位對工程全過程進行跟蹤審計、紀檢監(jiān)督，協(xié)助委托人處理工程索賠，協(xié)助委托人組織試運行、進行工程竣工決算和工程審計。

竣工驗收階段負責組織工程中間驗收、編制竣工文件、提報工程竣工決算報告，協(xié)助行業(yè)主管部門完成竣工驗收，負責缺陷責任期的管理。

2.2.2 項目法人重要權(quán)力的掌控

對于項目設計變更、造價審核、工程款支付這些項目法人的重要權(quán)力，也是容易造成腐敗的關(guān)鍵權(quán)力，項目法人一方面依靠代建單位從技術(shù)上、程序上進行把關(guān)，最終的決定權(quán)通過第三方審計、政府部門審查的監(jiān)督由項目法人自己掌握。endprint

對于日常管理，項目法人運用突擊檢查、委托檢測中心檢查等方式保留一票否決權(quán)。具體體現(xiàn)在對代建項目進行稽查，對違規(guī)行為予以糾正；對招標辦、招標代理單位的選擇確定權(quán)，有對工程規(guī)模、設計標準、規(guī)劃設計、工藝設計和設計使用功能等要求的認定權(quán)，以及按約定對工程設計變更的審批權(quán)；有對代建項目工程質(zhì)量和施工進度進行監(jiān)督，并參與工程驗收工作對代建人提出的資金計劃進行審核批準，對代建項目的協(xié)議執(zhí)行情況和資金使用情況進行監(jiān)督等。

2.2.3 項目法人對代建的考核

對代建企業(yè)的考核成為項目法人監(jiān)督的重要手段。根據(jù)雙方的協(xié)議，項目法人采用 《項目管理考評記分表》（見下圖）從人員管理、質(zhì)量管理、進度管理、投資管理、合同管理、前期管理、征地拆遷管理、安全生產(chǎn)與文明施工監(jiān)督管理、檔案及信息化管理及廉政建設管理等十個方面，全方位對代建機構(gòu)進行考評，直接與代建費用掛鉤，優(yōu)管優(yōu)籌獎金按照考評分數(shù)可獲得當季度的60-100%不等。

項目代建企業(yè)出于自身利益的追求，必須一方面將自己的專業(yè)服務做好，獲得良好的評價，得到應有的回報，另一方面通過接受項目法人的監(jiān)督，隨時將自己的行為不斷向項目法人的目標和要求修正，起到了類似業(yè)主自己直接專業(yè)管理的效用。從項目法人來說，緊抓工作核心，擺脫繁雜事務的困擾，實現(xiàn)真正意義上的目標管理，另外也將自身的行為置于專業(yè)的程序運作中，接受規(guī)范的約束，客觀上較少或避免了決策失誤和決策漏洞，也阻隔了個別人員通過項目運作滿足私利的腐敗渠道。

3、項目代建制推行的思考

3.1 現(xiàn)行項目代建在實踐中的問題及其完善

3.1.1 政府投資項目代建制存在的問題

（1）目前代建制的法律法規(guī)體系尚不健全，制度規(guī)范不夠明確

（2）各地不同的代建模式中對于代建單位職能定位缺乏明確的依據(jù)

（3）政府規(guī)章所規(guī)定的代建費偏低，制約了“代建制”制度的發(fā)展

（4）代建機構(gòu)總體實力薄弱，沒有形成成熟、規(guī)范、公平競爭的代建市場，缺少培育有實力的代建單位的機制

3.1.2政府投資項目代建制的發(fā)展和完善

采取代建模式，建立與市場經(jīng)濟相吻合的新型工程管理模式，已勢在必行。要真正實現(xiàn)代建制操作的“陽光化”、效益化，仍需要投資、建設參與各方的共同努力?？偨Y(jié)各地各部門的試點經(jīng)驗，完善的代建制應該體現(xiàn)在以下方面。

（1）代建單位的性質(zhì)：代建單位是市場行為的主體，承擔風險獲取收益，代建單位的性質(zhì)主要應為企業(yè)型。若代理單位采取政府機關(guān)型或事業(yè)型，加重了財政負擔，背離了政府的改革方向。

（2）代建單位的資質(zhì)：代建單位必須是規(guī)范的工程管理、投資管理公司，通常應具備以下一些基本條件：具有項目管理資質(zhì)；具有一定年限以上工程管理資歷；主要負責人和技術(shù)負責人應由具有高級職稱的在職人員擔任；有一定數(shù)額專業(yè)技術(shù)職稱的在職人員并具有較強的審查設計、審核概預算、可對工程質(zhì)量安全進行直接監(jiān)理的能力。

（3）代建項目的范圍：代建制的實質(zhì)是一種工程建設管理模式，不但非經(jīng)營性的政府投資項目可以運用，其他項目也可運用。

結(jié)語

項目代建是工程建設領(lǐng)域近年來逐步推廣的一種建設模式，是國際上先進的工程建設管理模式，具有專業(yè)性、客觀性的特點，該制度已在交通、市政等系統(tǒng)推廣多年，并得到包括水利部門在內(nèi)的各個建設相關(guān)部門的鼓勵推廣，完成了眾多政府投資項目，改變了傳統(tǒng)政府自建模式帶來的弊端，工程質(zhì)量、安全、投資、效益均得到有效控制，社會效益良好，展示了良好的應用前景。

項目代建制的實行打破現(xiàn)行政府投資體制中"投資、建設、管理、使用"四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。投資、使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環(huán)節(jié)的招標定標活動，代建單位受建設目標及協(xié)議的約束，出于自身利益的保護，在透明的環(huán)境下進行招標，公開、公平、公正地定標，實施專業(yè)管理。

項目代建是政府投資建設體制改革的重要一環(huán)。自試行以來，在實踐上存在法制不健全、政府缺乏引導、市場競爭不充分、評價體系不完備、代建企業(yè)風險與收益不對稱等等諸多問題，容易造成代建效果的削弱。有鑒于此，本文提出了規(guī)范代建制的要素，期望政府通過加強監(jiān)督、政策扶植、建設風險市場等措施大力培育代建市場，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。endprint