中國城鎮(zhèn)化政策展望

推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，最主要的經(jīng)濟支撐政策就是“四化同步”政策，即堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

一、戶籍制度改革政策展望

我國戶籍制度改革符合社會現(xiàn)實，呈現(xiàn)三個顯著特點。一是差別化的城鎮(zhèn)落戶政策。不同類型城鎮(zhèn)，落戶政策存在較大區(qū)別，從中小城鎮(zhèn)自由落戶到特大型城市積分落戶，落戶門檻依次提高，對人口流動方向具有明顯的引導作用。二是政策變革的漸進性。暫時無法取得當?shù)貞艨诘耐鈦砣丝?，無論身處哪種類型城鎮(zhèn)，只要有穩(wěn)定工作和住所并滿足一定居住年限，都可以取得所在城市的居住證，并享受相應的公共服務。三是“增量”改革特點明顯。農(nóng)村戶籍人口落戶城市后的集體經(jīng)濟權益處置是改革的一大難點，目前改革沒有對這些權益進行重新分配，這在一定程度上解除了那些愿意在城市落戶的農(nóng)村戶籍人口的后顧之憂，也體現(xiàn)了我國戶籍制度改革的“增量”效果和“帕累托”式的制度改進。

下一階段的戶籍制度改革，應在農(nóng)村轉移人口定居城鎮(zhèn)后的集體經(jīng)濟權益問題做出妥善安排，在居住證管理制度和積分落戶指標體系上進行更多探索，在基本公共服務供給模式上尋求新突破，更好地吸引農(nóng)業(yè)轉移人口到城鎮(zhèn)落戶或長期居住。

二、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設政策展望

從現(xiàn)階段城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的現(xiàn)實情況看，目前土地政策層面尚有以下幾個問題沒有得到有效解決。

各類規(guī)劃碎片化問題突出，對國土規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃的認識需要進一步加深。對于國土規(guī)劃問題，雖然目前我國經(jīng)濟社會整體發(fā)展格局已基本成型，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》也以限定功能區(qū)的方式對國土的規(guī)劃開發(fā)做了基礎性限制，但我國至今尚未出臺全國統(tǒng)一的、更具權威和約束力的空間規(guī)劃體系文件，從目前的情況看，國土規(guī)劃碎片化問題較為嚴重，規(guī)劃間彼此交叉重疊、相互沖突的現(xiàn)象較為普遍，特別是在目前城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、生態(tài)資源約束趨緊、局部人口資源環(huán)境矛盾加劇的情形下，迫切需要加強頂層設計、全面統(tǒng)籌和優(yōu)化國土空間開發(fā)結構。

各項規(guī)劃的權威性急需增強。雖然目前我國已經(jīng)出臺了《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律文件，為城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃提供了必要的法律依據(jù)，但各類總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的權威性、約束力仍需要加強，例如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《全國國土規(guī)劃綱要（2011～2030年）》、《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》由國土資源部等相關業(yè)務部門制定并經(jīng)國務院審批、公布，地位遠低于各類法律法規(guī)，其對各類違反規(guī)劃行為的懲處也只能停留在行政責任追究的層面上，在追究法律責任方面沒有相關依據(jù)。

土地利用規(guī)劃的具體落地政策仍缺乏明確的制度安排。目前土地利用政策更多地著眼于國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的宏觀目標，對原來土地使用者的補償問題重視不足，這成為征地矛盾、群體性事件爆發(fā)的根源，如何在社會公共利益和失地農(nóng)民個人利益補償之間實現(xiàn)平衡是我們在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中必須妥善處理的一個問題；土地集約節(jié)約利用問題近年來雖有一定改善，但離政策目標仍有不小差距，個別時期、個別地區(qū)甚至出現(xiàn)了土地供給增長速度大幅度高于經(jīng)濟增長速度的情況，說明一些地區(qū)土地浪費現(xiàn)象比較嚴重，土地利用集約化仍有較長的路要走。

下一步，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設應該解決好土地利用過程中的突出難題，要繼續(xù)做好征地補償標準改革、切實提高對征地拆遷的補償水平。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，著力推進“多規(guī)合一”，努力提高各類城鎮(zhèn)規(guī)劃的權威性。做好土地集約節(jié)約利用評價體系的制定，切實將土地集約節(jié)約納入地方政府的政績考核體系。要對存量建設用地的盤活、再利用問題做出專門的安排部署，提高現(xiàn)有建設用地的利用效率；要進一步做好耕地、宅基地的確權、流轉工作，提高農(nóng)業(yè)人口的進城意愿。

三、經(jīng)濟支撐政策展望

城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段，需要產(chǎn)業(yè)、資金等經(jīng)濟政策的有力支撐，目前國家雖然在相關政策上都做了統(tǒng)籌安排，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到了保駕護航的作用，但政策力度與實際需要相比仍存在一定的差距。

企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位有待進一步強化，產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新仍需加快推進?？陀^而言，現(xiàn)階段我國制約企業(yè)創(chuàng)新的各種體制機制障礙依然沒有徹底消除，企業(yè)還沒有真正成為創(chuàng)新決策、研發(fā)投入和成果應用的主體，企業(yè)創(chuàng)新能力依然比較薄弱，在許多領域依然缺乏自主知識產(chǎn)權和核心技術，特別是民營企業(yè)、民辦科研機構在承擔科技任務、引進科技人才等方面與國有企業(yè)、公立科研機構相比，還沒有真正享受到平等待遇，這與目前我國激發(fā)社會創(chuàng)新活力、鼓勵社會力量參與經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢還有不適應之處。

社會資本參與城鎮(zhèn)化建設的實現(xiàn)形式需要進一步探索創(chuàng)新。目前，政府和社會資本合作模式（即PPP模式）是國家正在大力推進的社會資本投資城鎮(zhèn)基礎設施建設的主要實現(xiàn)形式，為此財政部在2014年11月專門印發(fā)了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱《指南》），對該模式的運行進行初步規(guī)范，但該《指南》只是試行版，對諸多關鍵指標沒有進行明確的界定。

地方政府債務問題仍需謹慎對待、妥善處理。目前，地方政府沒有建立完整透明的政府資產(chǎn)負債表和信息披露制度，地方政府債券的長期限、低利率和相對高風險使市場對地方債券的發(fā)售缺乏足夠熱情。另外地方政府負有償還責任、負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務三者之間缺乏明確的風險隔離機制，地方舉債借款行為也缺乏有效的制約機制，難以保證地方政府債務規(guī)模不繼續(xù)擴張，這些問題都需要我們在后續(xù)改革中加以解決。

因此，下一步城鎮(zhèn)化經(jīng)濟支撐政策改革，應該在增強企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位、特別是發(fā)揮民營企業(yè)和民辦科研機構的科技創(chuàng)新能力方面予以重點支持；應該通過試點探索建立PPP模式具體細化的實現(xiàn)形式，使政府和社會資本合作模式更加具有可操作性；應該繼續(xù)加強地方政府舉債借款的規(guī)范和監(jiān)督，適度擴大地方政府自行發(fā)債試點規(guī)模，保障地方政府城鎮(zhèn)化建設需要和地方債務的可持續(xù)性。

四、生態(tài)文明建設政策展望

近年來，我國在生態(tài)文明建設方面采取了許多重大舉措，環(huán)境保護、污染治理等工作也取得不少新進展，其積極作用應予以充分肯定，但其中也有一些不足之處需要進一步改革完善。

專項行動計劃目前缺少詳細、具體的配套實施方案。目前發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》只提出了10條方向性政策主張和到2017年的總體奮斗目標，《水污染防治行動計劃》也是只提出了10條方向性的政策措施和到2020年、2030年和21世紀中葉三個階段性發(fā)展目標，兩者都沒有制定明確的年度發(fā)展目標及詳細的時間表、路線圖。北京和上海等重點城市業(yè)雖已出臺了《清潔空氣行動計劃》，但也存在這方面的不足。

在文化傳承方面缺少足夠的規(guī)劃安排。我國雖然已經(jīng)出臺了《文物保護法》、《非物質文化遺產(chǎn)法》等文化保護方面的法律文件以及“中國歷史文化名鎮(zhèn)名村”等評選、保護工作，但目前大量的傳統(tǒng)民居、傳統(tǒng)建筑仍處在岌岌可危的境地當中，各地方對于在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中如何保留村莊原始風貌、在城市建設中如何既融入現(xiàn)代元素又延續(xù)城市歷史文脈缺乏系統(tǒng)的考慮和周詳?shù)陌才?，迫切需要國家從頂層設計層面對城鎮(zhèn)建設和文化傳承進行統(tǒng)籌規(guī)劃安排。

為此，國家應該深化、細化環(huán)境立法工作，應該盡快出臺《土壤污染防治行動計劃》，并對大氣、水、土壤污染防治方面制定更加明確的時間表和路線圖。應將文化傳承融入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展全過程，特別是在如何將文化傳承納入城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、提高城鎮(zhèn)建設水平方面出臺相關的指導性意見。