印度主導(dǎo)的南亞次區(qū)域合作缺了一角

吳兆禮

2017年4月，不丹政府宣布暫不參加印度莫迪政府大力推進(jìn)的“孟（加拉國(guó)）不（丹）?。ǘ龋┠幔ú礌枺┐螀^(qū)域合作”（BBIN）框架下的“機(jī)動(dòng)車輛（通行）協(xié)議”，致使這一互聯(lián)互通機(jī)制四角缺了一角，“BBIN”有變成“BIN”的危險(xiǎn)。面對(duì)挫折，盡管印度政府信誓旦旦宣稱將堅(jiān)持不懈推進(jìn)南亞次區(qū)域合作，但難以掩蓋其雄心勃勃的區(qū)域合作戰(zhàn)略面臨的尷尬。

從“增長(zhǎng)四角”到“孟不印尼”

“孟不印尼次區(qū)域合作”是成立于1985年的“南亞區(qū)域合作聯(lián)盟”（SAARC，簡(jiǎn)稱“南盟”）框架外的一個(gè)合作機(jī)制，前身是孟加拉國(guó)在1997年發(fā)起的“南亞增長(zhǎng)四角”，旨在用基建、標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域的合作，把南亞四國(guó)更緊密聯(lián)系起來(lái)。當(dāng)時(shí)四國(guó)組建這一合作機(jī)制的動(dòng)力在于南盟合作受印度與巴基斯坦對(duì)抗及成員國(guó)發(fā)展差異過(guò)大等原因影響而進(jìn)展不順，有關(guān)國(guó)家希望另辟蹊徑。

不丹鄉(xiāng)間景色。

南亞地區(qū)聯(lián)通水平較為落后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度低，次區(qū)域合作的基礎(chǔ)條件并不理想。南亞地區(qū)1985年建立了南盟，于1995年簽署了《南亞優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定》，并于2004年發(fā)展成《南亞自由貿(mào)易協(xié)定》。截至2015年，南亞地區(qū)仍因聯(lián)通水平落后，地區(qū)內(nèi)貿(mào)易只占地區(qū)總貿(mào)易的5%左右，遠(yuǎn)低于東盟的25%。內(nèi)部落后的互聯(lián)互通水平以及嚴(yán)重的非關(guān)稅壁壘，使南亞地區(qū)內(nèi)貿(mào)成本相當(dāng)于其內(nèi)貿(mào)總額的2.5倍。

“南亞增長(zhǎng)四角”倡議以具體合作項(xiàng)目為導(dǎo)向而不是追求次區(qū)域市場(chǎng)一體化。亞洲開(kāi)發(fā)銀行于2001年設(shè)立“南亞次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”項(xiàng)目，專門(mén)融資支持“南亞增長(zhǎng)四角”，并于2005年將交通、貿(mào)易便利化和能源領(lǐng)域的合作確定為優(yōu)先資助領(lǐng)域。然而“增長(zhǎng)四角”的進(jìn)展并不順利，有關(guān)倡議更多停留在概念階段。究其原因，是次區(qū)域內(nèi)成員具有顯著的異質(zhì)性，缺乏政府與私人投資，以及部分成員國(guó)對(duì)參與“增長(zhǎng)四角”缺乏國(guó)內(nèi)共識(shí)。不丹與尼泊爾之間的難民問(wèn)題，印度與孟加拉國(guó)間的簽證問(wèn)題，孟加拉國(guó)在貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)政策與其他三國(guó)間的異議，以及次區(qū)域內(nèi)的毒品販運(yùn)、非法移民和武器走私等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，也影響著框架內(nèi)合作。

曼莫漢·辛格領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)結(jié)進(jìn)步聯(lián)盟執(zhí)政后期，印度開(kāi)始積極審視與鄰國(guó)的次區(qū)域合作，2013年4月接過(guò)“增長(zhǎng)四角”指揮棒。在印方主導(dǎo)下，印度、孟加拉國(guó)、不丹三國(guó)決定成立“水資源管理、電力與水電”和“聯(lián)通、交通”兩個(gè)聯(lián)合工作組。隨后，印度將尼泊爾拉入聯(lián)合工作組，“增長(zhǎng)四角”變身“孟不印尼”次區(qū)域合作。

2014年5月，印度人民黨的莫迪贏得大選上臺(tái)執(zhí)政，這位新總理對(duì)南亞區(qū)域合作給予高度重視，但由于印巴全面對(duì)話進(jìn)程停滯不前，他不得不退而求其次，采取以次區(qū)域合作帶動(dòng)區(qū)域合作漸進(jìn)前行的策略。在2014年11月舉行南盟加德滿都第18屆峰會(huì)上，莫迪明確表示，不管是通過(guò)南盟框架內(nèi)合作還是框架外合作，南亞的地區(qū)一體化進(jìn)程必須向前邁進(jìn)。

印度信心滿滿但事難遂愿

受世界范圍內(nèi)區(qū)域與次區(qū)域合作深入發(fā)展大勢(shì)的影響，尤其是在中國(guó)“一帶一路”倡議全面鋪展的刺激下，莫迪政府加緊布局南亞次區(qū)域合作，希望借“孟不印尼”合作打入“強(qiáng)心劑”。2015年6月，“孟不印尼”合作框架內(nèi)的“機(jī)動(dòng)車輛通行協(xié)議”在不丹首都廷布簽署。這意味著，加速“孟不印尼”框架內(nèi)的鐵路聯(lián)通和航空聯(lián)通，以推動(dòng)次區(qū)域貿(mào)易便利化深入發(fā)展，開(kāi)始進(jìn)入成員國(guó)視野。協(xié)議迅速得到印、孟、尼三國(guó)批準(zhǔn)，試運(yùn)行貨車也從印度加爾各答和孟加拉國(guó)達(dá)卡先后開(kāi)出。然而，不丹在最后關(guān)頭卻對(duì)協(xié)議說(shuō)了“不”。2016年6月，不丹議會(huì)（下院）國(guó)民議會(huì)以微弱優(yōu)勢(shì)通過(guò)“機(jī)動(dòng)車輛通行協(xié)議”。同年11月，不丹議會(huì)（上院）國(guó)家委員會(huì)以13票反對(duì)、2票贊成和5票棄權(quán)否決了該協(xié)議，原因是有議員擔(dān)心次區(qū)域內(nèi)的貨物與人員自由流動(dòng)對(duì)不丹的生態(tài)環(huán)境造成破壞。2017年4月，不丹政府宣布，在國(guó)內(nèi)關(guān)切沒(méi)有得到解決前不能批準(zhǔn)相關(guān)協(xié)議。

不丹的決定盡管并不是永久性退出“機(jī)動(dòng)車輛通行協(xié)議”，但對(duì)“孟不印尼”次區(qū)域合作進(jìn)程的負(fù)面影響卻是顯而易見(jiàn)的。印度投入大量外交資源推進(jìn)該計(jì)劃，卻面臨不得不重新修訂的尷尬，比如，從不丹城市楚卡宗的彭措林出發(fā)連接達(dá)卡和加爾各答的路線就需要調(diào)整，重新進(jìn)行相關(guān)談判至少需耗時(shí)半年，修訂后的協(xié)議還需再次提交印、孟、尼三國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)。

問(wèn)題也不僅是程序上的。尼泊爾和孟加拉國(guó)的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)并不穩(wěn)定，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施落后，加之信息技術(shù)和土木工程領(lǐng)域?qū)I(yè)人才匱乏，按期實(shí)現(xiàn)協(xié)議目標(biāo)有很大難度。印度分別與孟加拉國(guó)和尼泊爾簽有雙邊的“機(jī)動(dòng)車輛通行協(xié)議”，但其執(zhí)行過(guò)程中暴露出很多實(shí)際問(wèn)題，在三國(guó)或四國(guó)間實(shí)施這樣的協(xié)議面臨更多挑戰(zhàn)。

盡管“機(jī)動(dòng)車輛通行協(xié)議”能降低參與方的貿(mào)易成本并促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展，但非正式貿(mào)易的既得利益方將通過(guò)多種途徑抵制政府間的貿(mào)易便利化舉措。據(jù)估計(jì)，南盟框架內(nèi)的年貿(mào)易額約為280億美元，非正式貿(mào)易額250億美元。得益于非正式貿(mào)易的透明度缺失和整個(gè)貿(mào)易鏈條的效率低下，南亞各國(guó)既得利益集團(tuán)對(duì)貿(mào)易便利化措施并不真心歡迎，不會(huì)真心實(shí)意地投入其中。

印度將不會(huì)執(zhí)意推進(jìn)

印度從戰(zhàn)略高度積極推進(jìn)南亞次區(qū)域合作，通過(guò)漸進(jìn)方式分階段實(shí)現(xiàn)南盟一體化目標(biāo)，構(gòu)建以印度為主導(dǎo)的南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架，服務(wù)于“鄰國(guó)第一”政策以重塑地區(qū)影響力，平衡國(guó)內(nèi)地區(qū)發(fā)展與資源配置的失衡，改善與欠發(fā)展的東北地區(qū)互聯(lián)互通并促進(jìn)東北地區(qū)安全與穩(wěn)定，孤立巴基斯坦并應(yīng)對(duì)中國(guó)在南亞影響力上升，通過(guò)次區(qū)域合作打通跨區(qū)域合作瓶頸并實(shí)現(xiàn)與其他區(qū)域合作倡議或機(jī)制的選擇性對(duì)接。

不丹擱置“機(jī)動(dòng)車輛通行協(xié)議”無(wú)疑是潑向莫迪政府雄心勃勃的次區(qū)域合作計(jì)劃的一盆冷水。但印度主導(dǎo)次區(qū)域合作進(jìn)程的意愿強(qiáng)烈，為實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)，其有關(guān)舉措不會(huì)輕易言退，今后將集中從以下幾方面入手推進(jìn)有關(guān)設(shè)想。首先是向不丹施壓，爭(zhēng)取其批準(zhǔn)“機(jī)動(dòng)車輛通行協(xié)議”，同時(shí)積極準(zhǔn)備沒(méi)有不丹參與的方案。目前看，印度將不丹的退出只看成“暫時(shí)決定”而非“永久安排”。

其次，將“機(jī)動(dòng)車輛通行協(xié)議”合作向南引至斯里蘭卡和馬爾代夫。2015年9月印向斯傳達(dá)了希望其加入的意愿，隨后決定建設(shè)與斯聯(lián)通的跨海大橋和隧道。印度將致力于次區(qū)域合作的新路徑以聯(lián)通其南部?jī)蓚€(gè)鄰國(guó)，即形成“印度+斯里蘭卡+馬爾代夫”的三方合作，甚至退而求其次，通過(guò)兩個(gè)雙邊的聯(lián)通建設(shè)，即“印度+斯里蘭卡”與“印度+馬爾代夫”，最終形成三方合作。

再就是將孟加拉國(guó)和不丹定為“東進(jìn)政策”的新起點(diǎn)，強(qiáng)化與東盟的聯(lián)通。印計(jì)劃與緬甸和泰國(guó)簽署公路運(yùn)輸合作協(xié)議，形成印緬泰次區(qū)域合作。通過(guò)孟加拉灣倡議提高東部尼科巴—安達(dá)曼群島的戰(zhàn)略地位，利用湄公河—印度經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)打通印度到太平洋的通道。此外，通過(guò)伊朗與美國(guó)的“新絲綢之路計(jì)劃”形成有效對(duì)接，繼而形成與中亞地區(qū)的連通。

中長(zhǎng)期，印度致力于利用亞洲開(kāi)發(fā)銀行主導(dǎo)的“南亞走廊”計(jì)劃推動(dòng)投資方更多參與“孟不印尼”合作。亞行的“南亞走廊”擬議建設(shè)10個(gè)“區(qū)域路網(wǎng)”，其中有7個(gè)位于“孟不印尼”次區(qū)域范圍內(nèi)。印度仍寄希望于引入世界銀行和日本的資金以推進(jìn)有關(guān)建設(shè)，并且不排除向中國(guó)主導(dǎo)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行提出融資要求。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員）