歐洲次區(qū)域發(fā)展內(nèi)涵及中歐次區(qū)域合作現(xiàn)狀與前景

張敏

在歐洲一體化進(jìn)程中，次區(qū)域合作以地域上相對集中、參與國范圍較小、合作目標(biāo)相對單一，具有一定影響力的合作方式而存在的。近年來受英國脫歐、歐洲經(jīng)濟(jì)不景氣等因素影響，歐洲一體化發(fā)展前景蒙上陰影，未來的不確定因素增多，歐盟層面或者歐洲層面上的合作多以會議、磋商為主，各領(lǐng)域開展的務(wù)實(shí)合作難有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在這種背景下，次區(qū)域合作成為推動歐洲穩(wěn)定的重要力量，逐漸納入人們視野，引發(fā)關(guān)注。

歐洲次區(qū)域合作的范疇界定

到底哪些合作屬于歐洲次區(qū)域合作呢？從現(xiàn)有的發(fā)展合作現(xiàn)狀看，次區(qū)域概念并不等同于地理位置上的區(qū)域劃分，二者之間既有重疊也有交叉。在歐洲范圍內(nèi)，按照地理區(qū)位劃分，分為東歐、西歐、北歐、南歐、中歐、東南歐、中東歐等區(qū)域。經(jīng)常被稱之為次區(qū)域合作的有南歐六國、北歐五國、東南歐合作進(jìn)程和中東歐16國。如北歐次區(qū)域合作，即斯堪的納維亞國家之間的合作，通常包括芬蘭、瑞典、挪威、冰島和丹麥這五個北歐核心國家，在地理劃分上，北歐國家的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止上述五個國家，甚至地處西歐的英國也被算在內(nèi)。南歐次區(qū)域合作包括西班牙、葡萄牙、意大利、希臘、馬耳他和塞浦路斯這六大國家，與地理概念上的南歐國家相比，所涵蓋的國家少了許多，在地理劃分上法國似乎也是屬于南歐范圍的。東南歐國家和中東歐16國地處歐洲中東部和東南部，兩者之間出現(xiàn)較大的相互交叉和重疊，東南歐次區(qū)域包括巴爾干地區(qū)的12個國家，其中有九個國家屬于中東歐16國合作范疇，分別是斯洛文尼亞、克羅地亞、波黑、塞爾維亞、黑山、羅馬尼亞、保加利亞、阿爾巴尼亞、馬其頓，剩下未納入中東歐16國合作范疇的有希臘、土耳其和摩爾多瓦。希臘屬于南歐，是南歐次區(qū)域合作的主要成員國。土耳其地跨歐亞兩大陸，申請入盟中，政治地緣身份特殊；摩爾多瓦曾是前蘇聯(lián)的一部分，它不屬于中東歐的地緣政治范疇。

從開展次區(qū)域合作的時間看，最早萌生合作意愿的應(yīng)該是北歐五國了。北歐五國多地處斯堪的那維亞半島，有著共同的歷史，社會、文化關(guān)系也十分密切。部分國家地處北極，地廣人稀，資源豐富。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，福利水平高，科技創(chuàng)新能力居于世界前列。為便于區(qū)域合作，20世紀(jì)50年代初成立了北歐理事會，作為五國議會間組織及政府的咨詢機(jī)構(gòu)，其宗旨是就北歐國家共同關(guān)心和需要采取聯(lián)合行動的問題進(jìn)行協(xié)商，促進(jìn)它們在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、法律、勞工、交通運(yùn)輸和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的合作。

巴爾干地區(qū)之間的國家合作稱為“東南歐合作進(jìn)程”，最初始于1988年在貝爾格萊德舉行的巴爾干國家外長會議，當(dāng)時稱為“巴爾干國家合作倡議”。東南歐進(jìn)程于1996年在保加利亞首都索非亞正式開啟巴爾干國家合作進(jìn)程，即“東南歐合作進(jìn)程”，這一進(jìn)程旨在加強(qiáng)巴爾干地區(qū)國家合作、確保地區(qū)穩(wěn)定、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2007年9月14日，東南歐合作進(jìn)程地區(qū)合作理事會在保加利亞成立。這12個國家中，目前多數(shù)國家包括在中東歐16國中。隨著中東歐國家合作重心轉(zhuǎn)移，或多或少影響了東南歐合作進(jìn)程。

屬于南歐次區(qū)域合作的六個國家，地處歐洲南部，海岸線漫長，港口、碼頭、漁業(yè)等海洋經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占有較大比重，陽光充足、農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，這六個國家的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和從業(yè)人口所占比重在歐洲國家中相對較高。這一地區(qū)合作起步較晚，合作機(jī)制尚在建設(shè)中，迄今僅召開了兩次南歐六國首腦會議。

中東歐是個地緣政治的概念。中東歐16國地處歐洲中東部，是連接亞歐大陸的重要紐帶。總面積133.6萬平方公里，接近中國的1/7，國土面積波蘭最大，黑山最小。中東歐16國與歐洲之間的關(guān)系比較特殊，其中有十個國家在2004年5月1日一次性地加入了歐盟，開啟了歐盟東擴(kuò)歷史，完成了歐盟歷史上最大的一次擴(kuò)大進(jìn)程。歐盟國家從1995年的15國擴(kuò)大為25國，人口數(shù)量、疆域面積、經(jīng)濟(jì)總規(guī)模以及在全球中的分量似乎同步上升了。伴隨著歐盟東擴(kuò)政策，歐盟地區(qū)政策的援助對象國也向東部轉(zhuǎn)移，幫助處于轉(zhuǎn)軌中的中東歐國家提升經(jīng)濟(jì)水平，縮小地區(qū)差異，與西歐民主制度、價值理念等盡快融合。2007年后，羅馬尼亞、保加利亞、克羅地亞也相繼加入了歐盟。因此，中東歐16國與歐盟國家之間的關(guān)系既是歐盟內(nèi)成員關(guān)系，也是歐盟外的合作關(guān)系。就中東歐16國內(nèi)部而言，16國之間的合作多以雙邊合作為主，16國以一個整體與老歐洲在地區(qū)政策上的合作為亮點(diǎn)。近年來，中東歐次區(qū)域的合作以中國與中東歐16+1機(jī)制下開展多領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作而凸顯其重要性。

次區(qū)域合作理念、組織方式及實(shí)際進(jìn)展

歐洲次區(qū)域合作從倡議到落實(shí)，其合作初衷具有一些共性，即通過次區(qū)域政府層面上的磋商機(jī)制，針對次區(qū)域共同面臨的問題，制定本區(qū)域合作目標(biāo)，發(fā)揮地區(qū)整體優(yōu)勢和加強(qiáng)次區(qū)域合作共識、增強(qiáng)凝聚力、共同應(yīng)對挑戰(zhàn)。但在具體合作進(jìn)程中，不同的次區(qū)域之間在合作理念、組織構(gòu)架等諸多方面存在著較大的差異。北歐國家合作以北歐理事會為最高磋商和合作機(jī)制，該理事會組織機(jī)構(gòu)較為完善，包括主席團(tuán)、常設(shè)委員會、部長理事會和秘書處。主席團(tuán)由理事會會議選出，主席一人，副主席四人，每年改選一次。理事會由成員國的87名議員組成：冰島七名，瑞典、挪威、丹麥、芬蘭各20名，每年召開一次理事會會議。部長理事會必須在成員國政府的明確支持下召開，部長理事會一致通過的決議，按規(guī)定需經(jīng)各國議會批準(zhǔn)，對各成員國具有約束力。常設(shè)委員會有經(jīng)濟(jì)、文化、法律、社會及環(huán)境、交通等五個委員會。秘書處也有多處，包括設(shè)在斯德哥爾摩的主席團(tuán)秘書處，設(shè)在奧斯陸的部長理事會秘書處，每個國家的代表團(tuán)還在其議會各設(shè)有秘書處。北歐五國外長每年春秋各會晤一次，協(xié)調(diào)對區(qū)域內(nèi)共同問題及當(dāng)前國際問題的看法與態(tài)度。北歐國家尤其關(guān)注國際性事務(wù)，如應(yīng)對氣候變化、北極地區(qū)共同開發(fā)、防范俄羅斯勢力滲透等。借助北歐理事會，北歐五國的國際影響力與日俱增。

東南歐合作進(jìn)程為地區(qū)合作組織，旨在通過政府層面上的定期協(xié)商與溝通，減少引發(fā)地區(qū)沖突的各種誤解與矛盾，共同防范外來勢力的干涉和染指，因此，推動地區(qū)安全和穩(wěn)定成為東南歐合作進(jìn)程的首要目標(biāo)。在地域分布上，東南歐合作進(jìn)程中的國家主要來自巴爾干半島國家，該地區(qū)一度被認(rèn)為是“歐洲火藥桶”，歷史上曾多次因國家之間的領(lǐng)土紛爭升級為地區(qū)性戰(zhàn)爭，并曾引發(fā)第一次世界大戰(zhàn)。這些歷史因素，造成巴爾干地區(qū)國與國之間缺乏政治信任基礎(chǔ)，意識形態(tài)存有分歧，削弱了合作積極性。相比北歐理事會，東南歐合作進(jìn)程的組織機(jī)構(gòu)比較松散，建構(gòu)時間緩慢和滯后，在以何種組織機(jī)制推動?xùn)|南歐合作進(jìn)程問題上成員國一直分歧較大，以至于在較長時期內(nèi)，僅以召開外長會議為主要合作方式，直到保加利亞入盟，2007年9月14日，東南歐合作進(jìn)程地區(qū)合作理事會在保加利亞宣告成立。目前該組織建構(gòu)中包括輪值主席國、首腦峰會、外長會議、議長會議、合作論壇等多種形式，共同探討如何將“巴爾干戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)變?yōu)榘蜖柛珊推健?，就?lián)合打擊地區(qū)販毒、走私、網(wǎng)絡(luò)犯罪、共同應(yīng)對非法移民和難民危機(jī)等方面加強(qiáng)溝通和對話。每次領(lǐng)導(dǎo)人峰會發(fā)表宣言的總基調(diào)是：堅決維護(hù)地區(qū)的和平與穩(wěn)定，必須尊重各國主權(quán)、領(lǐng)土完整、邊境不可侵犯以及和平解決爭端等原則。然而，正是因?yàn)樵谶@些事關(guān)國家領(lǐng)土完整、主權(quán)等核心利益問題上存有分歧，部分年份的首腦峰會或外長會議充滿火藥味，分歧加大，共識缺乏，部分會議甚至不歡而散，地區(qū)合作進(jìn)程如同未上足發(fā)條的鐘表走走停停，部分年份甚至出現(xiàn)倒退。如2012年6月17日，為期兩天的東南歐合作進(jìn)程峰會在塞爾維亞首都貝爾格萊德閉幕，本屆峰會有史以來第一次未能通過合作宣言。由于出席會議的阿爾巴尼亞外交部部長助理塞利姆提出應(yīng)該讓科索沃參加該組織并出席會議，遭到塞方抵制，雙方拒絕在合作宣言上簽字。再有，原定于2013年7月在馬其頓舉行的東南歐合作進(jìn)程峰會，由于包括羅馬尼亞在內(nèi)的五個成員國在科索沃獨(dú)立問題上持反對意見而被迫取消。

由于合作進(jìn)程不那么順利，經(jīng)?？目呐雠觯摻M織的合作機(jī)制還是非機(jī)構(gòu)性的，發(fā)表的宣言也不具有約束性，因此其影響力自然受限。但在最近一次的峰會上，即2016年6月1日舉行的第20屆東南歐合作進(jìn)程峰會，擔(dān)任本屆輪值主席國的保加利亞總統(tǒng)普列夫內(nèi)利耶夫主持峰會。他對合作進(jìn)程抱有信心，表示：“巴爾干地區(qū)素有‘歐洲火藥桶之稱，‘巴爾干化曾是地區(qū)分裂、失信和沖突的代名詞。東南歐合作進(jìn)程成立20年來，巴爾干已經(jīng)從鄰國失和、沖突頻仍的地區(qū)變成和睦相處、共同發(fā)展的地區(qū)?！?/p>

僅就中東歐16國本身而言，除了雙邊合作外，16國之間缺乏整體合作機(jī)制和組織形式，其國際影響力有限。包括中東歐16國的中東歐次區(qū)域合作主要以推動中東歐地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會等體制轉(zhuǎn)軌為合作動力，為縮小與老歐洲國家的差距，通過在歐盟層面上的合作，如援助中東歐國家的“法爾計劃”等，推動中東歐國家的歐洲化。

南歐六國在農(nóng)業(yè)、海洋、能源等領(lǐng)域的合作由來已久，但建立長效合作機(jī)制還是近兩年的事。南歐領(lǐng)導(dǎo)人于2016年9月6日在雅典舉行了南歐六國領(lǐng)導(dǎo)人首次峰會，會議討論了英國脫歐局勢及對歐盟一體化前景的影響，希望南歐作為一支穩(wěn)定的次區(qū)域力量，為歐洲統(tǒng)一和歐洲一體化建設(shè)做出貢獻(xiàn)。2017年1月28日，葡萄牙作為峰會東道國，在里斯本舉行了第二次南歐六國領(lǐng)導(dǎo)人峰會，會議發(fā)表了《里斯本宣言》，強(qiáng)調(diào)要推動歐洲投資、就業(yè)、增長、聚合；保證歐洲內(nèi)部和外部的安全；與地中海地區(qū)和非洲國家之間在移民問題和難民問題上開展合作。當(dāng)前，英國脫歐以及歐洲民粹主義勢頭加劇，歐洲游離主義傾向抬頭，這些因素成為南歐次區(qū)域加強(qiáng)合作的主要外部動力，因此，這一次區(qū)域形式以推動歐洲統(tǒng)一、防止分裂、加強(qiáng)地區(qū)務(wù)實(shí)合作為主。

中國與歐洲次區(qū)域合作的合作關(guān)系及前景

當(dāng)前，中歐正在著力構(gòu)建和平、增長、改革、文明四大伙伴關(guān)系，中國與歐洲次區(qū)域的合作也在不同程度地展開。建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”將中國與歐洲國家之間的合作變得更為緊密。就合作范圍、合作的深度和廣度而言，中國與上述次區(qū)域的合作機(jī)制和方式具有“因地制宜，與時俱進(jìn)”的特色。

在“一帶一路”倡議下，中東歐國家在“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”發(fā)展格局中，地理位置獨(dú)特，向西可輻射歐洲，是打通“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”西進(jìn)歐洲的重要橋梁。中東歐16國全部是中國“一帶一路”倡議的沿線國家，是中國通過海路和陸路進(jìn)入歐洲腹地的必經(jīng)之路。配合國家大戰(zhàn)略，開創(chuàng)了中國與中東歐“16+1合作”機(jī)制，自2012年中國—中東歐16+1領(lǐng)導(dǎo)人會晤以來，已經(jīng)連續(xù)舉行過五次峰會，國際影響力與日俱增?！?6+1合作”以機(jī)制建設(shè)為基礎(chǔ)，雙方關(guān)系不斷深化拓展，呈現(xiàn)出全方位、寬領(lǐng)域、多層次的良好發(fā)展態(tài)勢。這一合作方式以政府主導(dǎo)、民間參與為基本特征，逐漸發(fā)展為從中央到地方、從官方到民間、涵蓋諸多領(lǐng)域的交流與合作，合作范圍涉及貿(mào)易、投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、教育、文化等多個領(lǐng)域。在政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的總框架下，未來與中東歐國家開展戰(zhàn)略對接，有助于中國—中東歐次區(qū)域合作不斷深化，助推中歐合作健康、均衡、可持續(xù)發(fā)展，為歐洲一體化發(fā)展走出困境提供新思路，更為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮注入新活力。

中國與北歐理事會的合作渠道暢通，在重大國際事務(wù)上保持對話，在北極開發(fā)等戰(zhàn)略和規(guī)則制定上，中國與北歐國家之間的溝通與對話具有建設(shè)性意義。未來將在氣候變化、綠色能源、低碳創(chuàng)新發(fā)展等領(lǐng)域開展務(wù)實(shí)合作。北歐理事會的決議對成員國具有一定的約束性，因此，積極主動地與北歐理事會之間進(jìn)行合作與對話，將有助于中國與北歐五國之間的雙邊合作，更有助于推動中國與歐盟在極地開發(fā)、冰雪運(yùn)動、科技創(chuàng)新、氣候變化等方面的合作。

就現(xiàn)狀而言，中國與南歐六國的雙邊合作程度高于次區(qū)域合作。當(dāng)前南歐六國加強(qiáng)合作具有內(nèi)外推動力。內(nèi)部需求在于，南歐國家是歐洲一體化的積極推進(jìn)者和維護(hù)歐洲國家團(tuán)結(jié)的一支重要力量，在歐盟層面上處于中游水平，受債務(wù)危機(jī)沖擊較大，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融結(jié)構(gòu)等面臨著較大的調(diào)整和優(yōu)化，如何在特定的領(lǐng)域加強(qiáng)合作成為提升次區(qū)域競爭力的重要途徑之一。就外部而言，西班牙、葡萄牙、意大利、希臘等國家對“一帶一路”戰(zhàn)略合作表現(xiàn)出積極姿態(tài)，未來在港口基礎(chǔ)設(shè)施、跨境貨物運(yùn)輸、海洋開發(fā)等方面合作潛力較大。西班牙、葡萄牙等與非洲、拉美之間的傳統(tǒng)合作關(guān)系有助于中國在拉美、非洲等地區(qū)探索并開啟第三方市場的可持續(xù)合作模式。目前我國與南歐六國在農(nóng)業(yè)、海洋等領(lǐng)域開展了一系列合作，期待未來將在基礎(chǔ)設(shè)施、共同打擊走私犯罪、非法移民、反恐等領(lǐng)域加強(qiáng)合作。

（作者為中國社會科學(xué)院歐洲所研究員）