合作社社員投票權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)

(上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620)

合作社社員投票權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)

李慧雯孟飛張愛聆

(上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620)

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施近九年以來，我國合作社獲得了快速的發(fā)展，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些假的合作社，或者真假不分。因而，合作社的評價標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到合作社制度設(shè)計目的能否實(shí)現(xiàn)。綜合合作社立法和相關(guān)立法來看，社員投票權(quán)是界定合作社的核心標(biāo)準(zhǔn)。而這個標(biāo)準(zhǔn)又是由社員投票權(quán)配置機(jī)制和投票權(quán)代理行使限制機(jī)制等構(gòu)成。盡管各個國家立法對這兩個法律要素的規(guī)定并不完全一致，但都對這些法律要素作出完整的界定，以強(qiáng)化社員的互助自治精神，弱化資本的影響。

合作社；投票權(quán)；立法

中國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》自2007年7月1日實(shí)施以來，合作社制度已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的優(yōu)先選擇。到2015年12月底，全國登記注冊的農(nóng)民合作社達(dá)153.1萬家，比上年底增長18.8%，實(shí)際入社農(nóng)戶10090萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的42%，較上年提高6.5個百分點(diǎn)?！笆濉逼陂g，合作社數(shù)量增長近3倍，農(nóng)戶入社率提高近31個百分點(diǎn)。[1]合作社已經(jīng)顯現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景和旺盛的生命力。[2]從耕作者的視角來看，合作組織的優(yōu)越性是很明顯的，主要是因?yàn)樗苁垢髡叩毛@來自加工和銷售的利潤的一部分，而不是只看著它們完全流入企業(yè)或中介商之手。這是合作組織自發(fā)興起的主要原因。[3]但是，在社會轉(zhuǎn)型期下發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社是一項新生事物。在政府部門對合作社“指導(dǎo)、扶持、服務(wù)”的政策取向下，合作社實(shí)踐中出現(xiàn)了“重數(shù)量、輕質(zhì)量，重發(fā)展、輕規(guī)范”的新問題。在合作社實(shí)踐中，核心社員很有可能假借合作社名義最大程度上的獲取國家扶持政策，并盡可能的壟斷本地農(nóng)產(chǎn)品的原料來源，導(dǎo)致出現(xiàn)假的合作社，或者真假不分。由此引發(fā)了合作社的評價標(biāo)準(zhǔn)問題：符合什么法律標(biāo)準(zhǔn)的合作社才算是真的合作社？合作社是社員民主參與的互助性組織。社員民主參與的權(quán)利除了體現(xiàn)在一人一票的投票權(quán)配置上，還體現(xiàn)在社員投票權(quán)的親自、直接行使上。也就是說，界定合作社互助性質(zhì)的社員投票權(quán)標(biāo)準(zhǔn)由投票權(quán)配置機(jī)制和投票權(quán)行使機(jī)制。

一、投票權(quán)配置標(biāo)準(zhǔn)

社員投票權(quán)配置是指社員的投票權(quán)是按照一人一票進(jìn)行配置，還是按照社員的出資比例進(jìn)行分配。國際合作社聯(lián)盟(ICA)和全球大多數(shù)國家確定了一人一票的基本準(zhǔn)則和唯一標(biāo)準(zhǔn)，而不計社員的出資額。但是，現(xiàn)代合作社在資本結(jié)構(gòu)上已經(jīng)引入投資股等資本市場的融資工具，以緩解合作社融資短缺的緊張關(guān)系。因而，投資股社員享有的投票權(quán)成為解決投資股社員與資格股社員利益沖突的制衡點(diǎn)。

(一)投票權(quán)配置的基本原則：一人一票

經(jīng)典意義上的合作社仍然堅持一人一票的基本準(zhǔn)則，即使是新一代合作社也遵守一人一票的原則。加拿大薩斯喀徹溫省《新一代合作社法》第3條在規(guī)定新一代合作社應(yīng)當(dāng)遵守的合作基礎(chǔ)時明確指出：任何社員或者社員代表不得享有超過一個的投票權(quán)。一人一票的經(jīng)濟(jì)功能不僅在于促進(jìn)社員積極參與合作社的業(yè)務(wù)管理活動，而且也是一種社員之間有效的監(jiān)督機(jī)制。這是合作社的基本原則，也是經(jīng)典意義上合作社首要的界定標(biāo)準(zhǔn)。

(二)加權(quán)投票制：社員民主參與的激勵機(jī)制

一人一票的投票權(quán)配置機(jī)制在某種程度上助長了社員之間的搭便車行為，加大了社員集體行動的決策成本。因此，部分國家合作社立法在堅持一人一票原則的基礎(chǔ)上，引入了加權(quán)投票制：根據(jù)社員對合作社的貢獻(xiàn)賦予更多的投票權(quán)，從而激勵社員積極的參與合作社的民主管理和交易業(yè)務(wù)的發(fā)展。

(三)投資股社員投票權(quán)的配置

合作社與股份制公司不同的是，社員股金不得自由轉(zhuǎn)讓，缺乏外部資本市場的融資機(jī)制。因此，合作社的資本金主要來自社員的股金和準(zhǔn)備金。因此，北美和歐洲一些國家和地區(qū)的合作社立法引入公司股份的融資制度，允許合作社發(fā)行投資股。美國懷俄明州最早于2001年制定的《加工合作社法》中對投資股社員的資格和投票權(quán)利等進(jìn)行規(guī)制，相似的法律規(guī)則也出現(xiàn)在明尼蘇達(dá)州《合作社法》、得克薩斯州《加工合作社法》、愛荷華州《合作社法》和威斯康星州《合作社法》。美國統(tǒng)一州法全國委員會(The National Conference of Commissioners on Uniform State Laws)在有關(guān)州立法的基礎(chǔ)上于2008年制定了《統(tǒng)一有限合作社法》。盡管該部法案不具有法律效力，但是為各州的合作社立法提供了示范性法律文本?！督y(tǒng)一有限合作社法》中對投資股做了更為詳細(xì)的規(guī)定。歐盟《合作社指令》(第1435/2003號)第14條、第39條、第42條、第59條、第61條等詳細(xì)的規(guī)定了非利用社員(投資股社員)資格取得、投資股社員擔(dān)任監(jiān)督部門成員的限制、投資股社員擔(dān)任管理部門成員的限制、投資股社員的投票權(quán)限制、出席社員大會最低人數(shù)的要求。當(dāng)然，歐盟《合作社指令》(第1435/2003號)中的投資股是指投資股持有人不利用、不享受合作社提供的服務(wù)的權(quán)利人，投資股持有人又稱為投資股社員或者非利用社員。

從投票權(quán)配置機(jī)制的整體情況來看，現(xiàn)代合作社在堅持一人一票原則的基礎(chǔ)上作出了一些靈活性的界定，以激勵社員積極的參與合作社的發(fā)展。但是，資格股社員享有的加權(quán)投票制是以其對合作社的貢獻(xiàn)，即交易量(額)為基礎(chǔ)，而投資股社員享有的投票權(quán)盡管是以其出資額作為基礎(chǔ)，但是其享有投票權(quán)的數(shù)量和投票事項范圍受到嚴(yán)格的限制，以防止合作社成為謀求投資收益最大化的資本性企業(yè)。這是不同國家的法律制度并不完全一致的情況下的一個共同法律原則。

二、投票權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)

一人一票的投票權(quán)配置機(jī)制遠(yuǎn)沒有解決社員投票權(quán)的所有問題。如果出現(xiàn)公司立法中投票權(quán)代理征集戰(zhàn)的話，合作社的民主機(jī)制就無法獲得保障。因此，與公司立法不同的是，合作社立法對社員投票權(quán)的代理行使作出非常嚴(yán)格的限制。從立法例來看，絕大多數(shù)國家和地區(qū)的合作社立法均禁止社員投票權(quán)的代理行使：投票權(quán)僅得由社員親自、直接行使，如印度《聯(lián)邦合作社法》、香港地區(qū)《合作社條例》、泰國《合作社法》、巴拿馬《合作社法》、巴巴多斯《合作社法》、伯利茲《合作社法》、開曼群島《合作社法》、多米尼加《合作社法》等。加拿大各省和美國各州的信用合作社立法中絕大多數(shù)也是禁止投票權(quán)代理行使的，并把禁止投票權(quán)代理制度作為合作社的基礎(chǔ)之一。

但是，即使允許社員投票權(quán)代理行使的合作社立法，也采取了嚴(yán)格限制條件，集中體現(xiàn)在受托人的資格和代理行使的投票權(quán)的數(shù)量上：第一，社員只得委托其他社員或者近親屬代理投票，即受托人必須具有特定的資格。如果受托人是非社員的話，該受托人就會因個人的偏好進(jìn)行投票，或者任意投票。因?yàn)榉巧鐔T缺乏對合作社發(fā)展的積極參與，那么，社員委托非社員參加社員大會行使投票權(quán)會影響合作社的社員基礎(chǔ)。對受托人必須具有社員資格的強(qiáng)制性要求是合作社立法的通例。

從社員投票權(quán)標(biāo)準(zhǔn)來看，國際合作社聯(lián)盟(ICA)確定的一人一票的標(biāo)準(zhǔn)是在僅有資格股社員的條件下理想的制度設(shè)計。但在合作社資本結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的環(huán)境下，社員類型是多元化的，但是核心的制度精神是謀求合作社提供服務(wù)的資格股社員享有完整意義上的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，而投資股社員和優(yōu)先股社員可以其出資獲得資本收益，但對合作社的參與和控制程度應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的限制。更為重要的是，社員對合作社的民主參與應(yīng)當(dāng)是直接的，而不是間接代理制的。

三、我國現(xiàn)行社員投票權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

中國有關(guān)合作社的立法集中體現(xiàn)在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》上。另外，中國銀監(jiān)會于2007年1月發(fā)布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》為新型農(nóng)村合作金融組織——農(nóng)村資金互助社提供了制度保障。更為重要的是，大多數(shù)農(nóng)村資金互助社是在農(nóng)民專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上組建的。中國銀監(jiān)會和農(nóng)業(yè)部于2009年2月5日發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見》確定了“鼓勵有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展信用合作”政策，這就使得對農(nóng)民專業(yè)合作社的研究還須結(jié)合農(nóng)村資金互助社的發(fā)展?fàn)顩r?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》和《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》對社員投票權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定如表1所示：

表1 我國現(xiàn)行立法有關(guān)社員投票權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的比較

(一)投票權(quán)配置標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)行規(guī)定

雖然兩部文本都確立了一人一票的基本準(zhǔn)則，但在配置附加表決權(quán)方面，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》確立了兩個標(biāo)準(zhǔn)：出資額或者交易量(額)。如果根據(jù)出資額分配投票權(quán)的話，即使確立了總的附加表決權(quán)數(shù)量不得超過全體投票權(quán)數(shù)量的20%，但也會導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社的資本化傾向?！掇r(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》比《農(nóng)民專業(yè)合作社法》偏離合作社原則更遠(yuǎn)，確立了附加表決權(quán)的唯一依據(jù)：出資額。而在實(shí)踐中，農(nóng)村資金互助社的股金出現(xiàn)了社員資格股、社員投資股、股東投資股、國家社會公共股等，這些問題并沒有在《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》中有相應(yīng)的反映。

從另外一個層面來說，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》實(shí)際上是把對資格股社員配置的加權(quán)投票制度和對投資股社員配置的投票權(quán)制度混為一體。對資格股社員的加權(quán)投票是以交易量(額)為配置標(biāo)準(zhǔn)，而投資股社員投票權(quán)則是以出資額為基準(zhǔn)的。而資格股和投資股另外一個重大區(qū)別是投資股社員不能獲得合作社提供的服務(wù)。而我國現(xiàn)行制度混為一體的做法將導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村資金互助社的資本化、商業(yè)化趨勢加強(qiáng)，在“強(qiáng)者領(lǐng)辦、弱者參與”的合作社現(xiàn)實(shí)情況下，合作社成為強(qiáng)勢社員的合作社，真正需求服務(wù)的社員無法獲得滿意的服務(wù)。

(二)投票權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)行規(guī)定

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》沒有對投票權(quán)代理進(jìn)行任何的限制，對于這一私法制度而言，社員可以委托他人，包括社員和非社員，進(jìn)行投票。這可能會出現(xiàn)投票權(quán)代理戰(zhàn)爭、內(nèi)部人控制合作社的情況。而《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第23條確立了投票權(quán)代理制度，但僅作出兩個限制：受托人只得是社員和采取書面形式，對受托人可以代理投票的數(shù)額沒有作出任何的限制。另外一個問題是允許社員代表大會中的社員代表委托其他社員代表投票，與被代表的社員之間形成了多重委托代理關(guān)系。這導(dǎo)致社員參與合作社的積極性大大降低，與國外合作社立法把禁止投票權(quán)代理制度形成了鮮明的對比。

四、結(jié)論

真假合作社之所以成為一個問題在于政府部門為合作社提供了股份制公司所不享有的在稅收減免、財政補(bǔ)貼、金融政策、反壟斷豁免審查政策等方面的政策優(yōu)惠。如果投資者所有的企業(yè)假借合作社之名行資本化、商業(yè)化之實(shí)時，國家立法和公共政策就會落空。這也會使得合作社這一為社會弱勢群體提供自治互助救濟(jì)的制度功能無以實(shí)現(xiàn)。從合作社立法和政策文本來看，我國現(xiàn)行制度已經(jīng)對合作社的評價標(biāo)準(zhǔn)作出一些規(guī)定，但是存在著不足和缺陷：一方面，對合作社評價標(biāo)準(zhǔn)的界定不夠全面，缺乏系統(tǒng)性的規(guī)定，不具有可操作性。另一方面，現(xiàn)行制度過于注重合作社中的資本因素，輕視或者忽視民間互助精神在合作社發(fā)展中的作用。我國現(xiàn)行制度的完善不僅在立法上依據(jù)社員投票權(quán)的評價標(biāo)準(zhǔn)對相關(guān)條款作出修改和補(bǔ)充，而且要在稅法和反壟斷法中確定合作社獲得相應(yīng)優(yōu)惠政策時應(yīng)當(dāng)符合的合作社標(biāo)準(zhǔn)。更為重要的是，相關(guān)政府部門在為合作社提供扶持政策時應(yīng)當(dāng)審查合作社章程、社員大會會議記錄、會議決議、財務(wù)賬冊等資料和數(shù)據(jù)，作為合作社評價標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以確保政府部門提供的扶持政策能夠被真正的合作社所享有，合作社法為社會弱勢群體賦權(quán)增能的制度價值才能得以真正實(shí)現(xiàn)。

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