住房公積金對城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響分析及發(fā)展建議
——以長沙為例

(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計學(xué)院，湖南 長沙 410079)

住房公積金對城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響分析及發(fā)展建議
——以長沙為例

寧芾

(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計學(xué)院，湖南 長沙 410079)

提高城鎮(zhèn)化水平是我國保障公民福利、建設(shè)全面小康和推進社會主義現(xiàn)代化的必由之路。在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)上，住房公積金制度提供了有利支持。長沙市改進了住房公積金制度，在城鎮(zhèn)化建設(shè)上走在我國前列。因此，本文通過分析長沙市的住房公積金制度如何幫助其進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，總結(jié)了以住房公積金提高城鎮(zhèn)化水平的發(fā)展建議。

住房公積金；城鎮(zhèn)化建設(shè)

一、緒論

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口居住地點向城鎮(zhèn)遷移和農(nóng)村勞動力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化是中國解決三農(nóng)問題、全面建成小康社會和推進社會主義現(xiàn)代化的必由之路。因此，我國對城鎮(zhèn)化問題高度重視，多次強調(diào)要積極推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。盡管如此，我國的城鎮(zhèn)化道路依然面臨著重重阻礙，其中一大問題就是農(nóng)村人口的住房問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)的本質(zhì)在于推動人口向城鎮(zhèn)集聚，使農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民。而為農(nóng)村人口提供固定居所則是實現(xiàn)上述目標的重要前提。因此，為農(nóng)村人口提供住房保障是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力支撐。

住房公積金是指國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金，是一種利用金融手段來幫助職工更快更好地買房的社會保障措施。社會各界普遍認為，如果擴大住房公積金制度覆蓋范圍，逐步將就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)村人口納入住房公積金制度，將會提高這類群體的租房或買房能力，吸引他們在城鎮(zhèn)安居，加快城鎮(zhèn)化進程。

長沙市是湖南省的省會城市，其城鎮(zhèn)化進程突飛猛進，從2002年起至今城鎮(zhèn)化水平一直處于全國前列。據(jù)2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，長沙常住人口743萬人，其中城鎮(zhèn)人口552.6萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率74.38%，比全國平均水平高出18.28%。預(yù)計到2020年，長沙常住人口總量將達到850萬人，城鎮(zhèn)化率提升到80%以上。長沙的城鎮(zhèn)化進程如此迅猛，和長沙的住房公積金制度是不無關(guān)系的。

二、住房公積金對城鎮(zhèn)化進程影響機理

(一)為農(nóng)村人口提供住房福利

住房公積金制度不但讓企業(yè)分擔了職工的買房壓力，也對職工購房提供了金融支持，實質(zhì)上是國家給職工的一種補貼，使得職工在一般收入水平有限的情況下不用進行長時間貨幣積累就可以購房，提高了城鎮(zhèn)居民住房消費水平。2015年長沙市全年住房公積金實繳單位11069家，實繳職工91.96萬人，繳存73.41億元，其中，中低收入水平占98%。2015年使用住房公積金發(fā)放個人住房貸款17536筆53.35億元，同比分別增長51.71%、64.21%，全年支持職工購建房186.19萬平方米，年末個人住房貸款市場占有率為14.13%，比上年同期增加5.63個百分點。通過申請住房公積金個人住房貸款，可節(jié)約職工購房利息支出20164.73萬元。貸款職工中，中低收入群體占了94.72%。數(shù)據(jù)顯示，住房公積金制度極大的減輕了城鎮(zhèn)職工買房住房的壓力，并切實地給予中低收入群體巨大的社會福利。因此，如果住房公積金制度能夠覆蓋到進城工作的農(nóng)村人口，為他們提供一定的住房福利，那么大多數(shù)農(nóng)村人口可以解決住房問題，在城市中安居樂業(yè)。長沙市就做了這方面的嘗試。

2016年，長沙市出臺了《關(guān)于靈活就業(yè)人員建立住房公積金制度的通知》，規(guī)定凡已年滿18周歲至60周歲，在長沙市就業(yè)且有合法經(jīng)濟收入來源，自愿履行繳存住房公積金義務(wù)的靈活就業(yè)人員均可自愿向長沙住房公積金管理中心申請繳存住房公積金，辦理繳存登記和個人賬戶設(shè)立手續(xù)，并享有相關(guān)權(quán)利承擔相應(yīng)的責任，并且支持靈活就業(yè)人員通過租房改善居住條件。制度出臺以來，受到靈活就業(yè)人員的歡迎，目前已有2805名自由職業(yè)者建制繳存，人均月繳存650元。長沙的公積金新政可以吸引更多農(nóng)村人口來長沙工作生活，給這個群體提供一定的住房保障，是推進城鎮(zhèn)化進程的一大推手。

(二)支持保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造

此外，公積金可用于支持安居房、公共租賃住房等保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造。因為公積金在不斷的繳存和提取中，總會有一部分資金沉淀下來，成為閑置資金。如何活用這筆閑置資金，使其發(fā)揮更大的價值，也是長沙市一直在研究的問題。

表1 2013到2016年前三季長沙市住房公積金繳存情況

如表1所示，長沙市每年的公積金繳存金額都高于提取金額，故而公積金繳存余額就如同滾雪球一般越積越多，如果不善加利用，則是對社會資源的一種浪費。因此，一部分閑置資金則可作為補充資金投放到保障性住房項目中。這類保障性住房可為進城務(wù)工的農(nóng)村人口提供住房保障。長沙2015年全年發(fā)放支持保障性住房建設(shè)項目貸款4.25億元，長沙市共有住房公積金試點項目9個，貸款額度21.08億元。其中，棚戶區(qū)改造安置用房項目5個14.08億元，公共租賃住房項目4個7億元。建筑面積共197.53萬平方米，可解決17706戶中低收入職工家庭的住房問題。

長沙市專門安排了非定向配租公共租賃住房來解決外來務(wù)工人員的居住問題。若中下收入的外來務(wù)工人員與本市用人單位簽訂勞動合同滿1年且無自有住房，則有資格申請租住，根據(jù)不同的地段分別按4-8元/月/平方米標準收取租金?？梢钥闯?，用住房公積金支持保障性住房建設(shè)對切實推進城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重大現(xiàn)實意義。

三、以住房公積金促城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題

(一)提高公積金覆蓋面方面存在的問題

首先，進城打工的農(nóng)村人口大部分在建筑業(yè)、物流業(yè)中自我謀生，他們在農(nóng)村和城市之間來往頻繁，工作穩(wěn)定性低，居住地點流動性高，這不僅給住房公積金的管理造成很大的困難，還使得其按期償還公積金貸款的風險大大上升。其次進城務(wù)工人員可能因為不了解公積金各項優(yōu)惠政策，故而不愿繳存公積金。另外，由于我國經(jīng)濟正處于不景氣周期，許多企業(yè)收入狀況惡化，給進城打工的農(nóng)村人口繳存公積金將會是一個很大的負擔，因此有些企業(yè)就選擇不繳或少繳這類群體的公積金。

最后，住房公積金的制度設(shè)計仍有不完善之處，即“劫貧濟富”的嫌疑。原先的住房公積金用途單一，導(dǎo)致中低收入者無法使用公積金，反而遭受利息損失?，F(xiàn)在的住房公積金拓展了支付房租的功能，但是因為開發(fā)票的稅率為5%且房東不愿提供完稅證明的發(fā)票，因此租客只能自己承擔稅費，很可能讓該租戶選擇不提取而遭受利息損失。因此，如何改善這一制度，使得中低收入者能公平享受住房公積金的政策福利，仍是一個值得思考的問題。

(二)住房公積金支持保障性住房建設(shè)存在的問題

首先，在法律層面上并沒有允許住房公積金可以被用于發(fā)放保障性住房的建設(shè)方面的貸款?！蹲》抗e金管理條例》中只承認公積金增值收益可以作為建設(shè)城市廉租住房的補充資金，并未承認公積金可以如此，所以此舉缺乏法律保障。其次，保障性住房工程資金收回時間長，住房公積金的流動性無法保證。這樣一來，動用公積金支持保障性住房建設(shè)可能傷害公積金繳存者的利益。公積金本身應(yīng)當優(yōu)先服務(wù)于有租房、購房需求的繳存者，應(yīng)在保證其住房消費需求得到充分滿足的情況下才將住房公積金用于他處。再次，住房公積金管理中心的工作人員并非專門從事金融業(yè)，專業(yè)素養(yǎng)有限，沒有專業(yè)的風險識別和風險定價技術(shù)，也沒有專門機構(gòu)對其進行信息披露監(jiān)管，因此安全性遭到質(zhì)疑。

四、對策建議

(一)提高住房公積金覆蓋面的對策建議

1.完善管理手段

有些打工人員在公積金貸款辦理成功后，因為經(jīng)濟困難或是其他原因，停止繳納公積金，也無法歸還公積金貸款，給公積金資產(chǎn)造成損失。對于此類現(xiàn)象，公積金管理中心應(yīng)當建立嚴格的風險防控制度。在發(fā)放貸款前應(yīng)充分了解貸款人的其個人信息在發(fā)放貸款后應(yīng)當建立貸款風險預(yù)警與應(yīng)急機制，一旦發(fā)現(xiàn)客戶有違約的跡象，應(yīng)立即調(diào)查違約原因，采取相應(yīng)措施，進行催收工作。《長沙住房公積金個人貸款操作規(guī)程》中規(guī)定公積金貸款申請者在貸前應(yīng)正常繳存公積金12個月以上，并要求申請者提供全面詳細的個人信息和抵押物，公積金管理中心會通過各項審核結(jié)果來決定是否給其貸款。

2.提高繳存積極性

對于不愿繳納住房公積金的企業(yè)，公積金管理中心應(yīng)當具體問題具體分析，找出企業(yè)不愿繳存的原因區(qū)別處理。對于一些確實在繳存公積金方面有困難的企業(yè)，公積金管理中心可以在考察該企業(yè)實際情況后，適當降低繳存基準或繳存比例，等企業(yè)營業(yè)情況好轉(zhuǎn)后再恢復(fù)。對于一些始終欠繳或不繳公積金的企業(yè)，公積金管理中心應(yīng)當聯(lián)合其他職能部門開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，并對此類情況予以處罰。例如長沙市《長沙住房公積金行政執(zhí)法管理辦法》中第九條規(guī)定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的，由公積金管理中心責令限期辦理；逾期不辦理的，視情節(jié)輕重處以1萬元以上5萬元以下的罰款。

3.完善制度設(shè)計

農(nóng)村進城工作的群體在工作穩(wěn)定性和收入上大部分都不如城鎮(zhèn)居民，因此將這類群體納入公積金覆蓋范圍后，還應(yīng)當設(shè)計符合這類群體特點、盡量能夠滿足他們住房需求的公積金制度，保證公積金制度的公平性。為了切實幫助這類群體購房，還應(yīng)放寬其申請公積金貸款的條件。長沙市公積金管理中心在出臺《關(guān)于靈活就業(yè)人員建立住房公積金制度的通知》后，也針對這類群體專門制定了一些政策。公積金管理中心規(guī)定，靈活就業(yè)人員在申請繳存公積金時，如果處于無工作單位狀態(tài)，可以直接和管理中心簽訂一份繳存協(xié)議，由管理中心直接開設(shè)靈活就業(yè)人員專戶來存放其公積金，這種設(shè)計可以解決農(nóng)村人口工作不穩(wěn)定導(dǎo)致的賬戶頻繁更換的問題。

(二)住房公積金支持保障性住房建設(shè)的對策建議

1.完善相關(guān)法律法規(guī)

住房公積金支持保障性住房建設(shè)的基本前提是將此舉合法化，建立相應(yīng)配套的政策體系。一些試點城市已經(jīng)出臺了相應(yīng)的規(guī)范性文件，雖然有一定效果，但是約束力不夠。因此，我國應(yīng)當首先完善住房公積金支持保障性住房建設(shè)這方面的法律法規(guī)，讓其有法律保障，并對住房公積金的使用方向和范圍做出限定，做到?？顚Ｓ谩?/p>

2.保證資金的安全性和流動性

對于將住房公積金投放至保障性住房項目貸款，應(yīng)像銀行發(fā)放普通貸款一樣，先進行項目審查，計提風險準備金，并實時監(jiān)測項目建設(shè)進度，關(guān)注貸款回收情況，盡量避免貸款逾期。公積金管理中心還應(yīng)當做好未來資金使用規(guī)劃，嚴格測算資金流出入量，注意資金流出入導(dǎo)致的資金缺口，防止資金缺口過大；把握沉淀資金和用于保障性住房項目貸款的資金之間的動態(tài)比例，優(yōu)先滿足職工的住房消費需求。此外，公積金管理中心應(yīng)當定期公布貸款本息回收情況，接受政府和群眾的監(jiān)督。長沙對試點項目貸款計提風險準備金，項目貸款風險準備金提取比例為貸款余額的4%。另外，長沙對來年資金流動性的預(yù)測比較到位，在對資金進行規(guī)劃的基礎(chǔ)上決定是否對試點項目進行貸款，例如長沙對2016年資金流出入情況測算時，預(yù)計2016年資金流入102億元，流出113.5億元，凈流出11.5億元，月均資金缺口近1.2億元，認定全年流動性較為緊張，因此為保證公積金提取使用不受影響，2016年上半年未向試點項目發(fā)放貸款。

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