稅收法定原則
——從“照章納稅”走向“稅收法定”的中國稅收

胡建淼教授創(chuàng)辦

稅收法定原則
——從“照章納稅”走向“稅收法定”的中國稅收

胡建淼教授創(chuàng)辦

胡建淼國家行政學院法學部主任、教授

中國稅收制度的定位和發(fā)展，與世界法治化、文明化趨向具有同步性和同向性。中國的征稅行為，從“行政行為”走向“立法行為”，從“照章納稅”走向“稅收法定”，伴隨和標志著中國法治前進的腳步。

從五四憲法到現(xiàn)行八二憲法，我國四部憲法都沒有征稅權的規(guī)定，稅收立法權一直不明確，但“稅收法定”的精神早有顯露，這從“公民納稅義務法定”的憲法視角可見一斑。五四憲法和八二憲法都規(guī)定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”，這意味著沒有法律依據(jù)公民不具有納稅的義務。我國立法法第8條明確將“稅收基本制度”納入到“法律保留”范圍，但第9條又規(guī)定全國人大及其常委會有權把“稅收立法權”授給國務院。我國《稅收征收管理法》將征稅權的設定權授給了法律和行政法規(guī)，即授給了全國人大及其常委會和國務院。

在制度規(guī)范的實踐中，我國稅收制度一直在自我演變。最早在1952年，當時的政務院發(fā)布的《全國稅政實施要則》規(guī)定稅收立法權歸中央政府。1958年，全國人大常委會通過了《農(nóng)業(yè)稅條例》和《工商統(tǒng)一稅條例（草案）》。到1977年，國務院批轉財政部的《關于稅收管理體制的規(guī)定》，規(guī)定稅法的頒布與實施、稅種的開征與停征都由國務院統(tǒng)一規(guī)定。1984年，全國人大常委會授權國務院改革工商稅制和發(fā)布試行有關稅收條例（草案）。從這個授權看，稅收立法權是屬于全國人大常委會的。在1985年，全國人大又授權國務院在經(jīng)濟體制改革與對外開放方面可以制定暫行規(guī)定或條例，這似乎表明全國人大要確認稅收立法權屬于全國人大。此后，國務院依照這兩次授權制定了大量稅收暫行條例，行使稅收立法權。

這兩次授權，由于沒有列出明確目的，沒有遵循“一事一權”原則，只籠統(tǒng)地說授權范圍是“改革工商稅制”與“經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題”，授權范圍模糊不清，這樣的“空白授權”幾乎把所有稅收事項都授權給政府部門決定。另外，經(jīng)國務院再一次授權，一些征稅的行政法規(guī)由財政部或國家稅務總局制定，這不符合“被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關”的基本原則。同時，兩次授權也沒有規(guī)定時效，1984年的授權雖于2009年廢止，但至今國務院依然依據(jù)1985年的授權行使稅收立法權。

我國現(xiàn)行的19個稅種中，僅有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅有法律依據(jù)，其余16個稅種均以行政法規(guī)為依據(jù)，另有財政部與稅務總局發(fā)布的數(shù)以百計涉稅“細則”、“文件”和“通知”，以及由中央部委與省級部門發(fā)出的成千上萬文件。我們似乎還停留在“照章納稅”的時代和觀念之中，只要有政策和文件依據(jù)，都可征收。稅收基本上成了行政部門的“家事”。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府開征新稅的積極性持續(xù)高漲。對此，人們不禁要問，稅收到底是行政機關的事，還是國家最高權力機關的事？稅收到底應由政府的行政行為來設定，還是必須由全國人大及其常委會的法律來設定？當年的稅法授權是否該應由國家最高權力機關收回？由此，“稅收法定”的呼聲越來越大。

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出“落實稅收法定原則”，這是為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面推進依法治國作出的重要戰(zhàn)略部署。2015年修正的立法法第8條第（六）項，根據(jù)稅收法定原則，明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定，強化了“法律保留原則”。新法克服了舊法對“稅收基本制度”表述的模糊性，為全面推進“稅收法定”提供了法律依據(jù)和保障。

由此，中國已從“照章納稅”走向“稅收法定”。