發(fā)展型社會(huì)政策視角分析欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民欠發(fā)展問題

[摘要]失地是城市化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象，失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題日益得到社會(huì)的關(guān)注，已有研究表明欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民發(fā)展還存在一定的欠發(fā)展問題：物質(zhì)資本喪失嚴(yán)重、人力資本更新不足、社會(huì)資本積累有限。發(fā)展型社會(huì)政策視角對欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的發(fā)展問題提供了解決思路：重視失地農(nóng)民物質(zhì)資產(chǎn)積累的同時(shí)，有必要通過國家和社會(huì)力量介入以引導(dǎo)失地農(nóng)民群體的人力資本和社會(huì)資本的建設(shè)和積累。

[關(guān)鍵詞]失地農(nóng)民；欠發(fā)展問題；發(fā)展型社會(huì)政策

[中圖分類號]F74

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）06-0138-05

[作者簡介]劉曉麗（1971-），女，漢族，江西吉安人，副教授，碩士，研究方向：社會(huì)政策、社會(huì)工作理論與實(shí)務(wù)。

[基金項(xiàng)目]江西省教育科學(xué) “十二五”規(guī)劃2015年度項(xiàng)目資助（項(xiàng)目編號：15YB074）。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進(jìn)程和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然結(jié)果，失地農(nóng)民是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要群體。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種現(xiàn)實(shí)因素，對失地農(nóng)民一般采取一次性現(xiàn)金補(bǔ)償（補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)等構(gòu)成）。手握一定資金的失地農(nóng)民本應(yīng)在失地后逐漸完成城市化和現(xiàn)代化發(fā)展，卻出現(xiàn)了一些欠發(fā)展問題，而這可能成為其成功城市化的阻礙。

一、我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民面臨的欠發(fā)展問題

我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化并非完全始于工業(yè)或者其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一定程度上存在地方政府主觀提速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化之中的失地農(nóng)民發(fā)展問題更應(yīng)引發(fā)社會(huì)關(guān)注。從已有研究看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民一定程度上面臨資產(chǎn)受損以及資本準(zhǔn)備不足等欠發(fā)展問題。

（一）土地喪失，其他物質(zhì)資本和家庭資產(chǎn)不足

已有的調(diào)查研究表明，[1]失地農(nóng)民在土地征用后，最為重要的自然物質(zhì)資本土地喪失程度最高，受損嚴(yán)重，導(dǎo)致收入數(shù)額和水平降低，雖然有一定的貨幣補(bǔ)償或其他方式的補(bǔ)償，但因采用綜合補(bǔ)償方式，補(bǔ)償項(xiàng)目少且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，大部分失地農(nóng)民生活水平和質(zhì)量比不上城市居民，而城市化工業(yè)化發(fā)展趨勢中失去的土地資本并不能失而復(fù)得；欠發(fā)達(dá)地區(qū)擁有房屋、店鋪、廠房、大型機(jī)械（汽車、吊車、挖掘機(jī)、摩托車等）等可以增值的物質(zhì)資本的失地農(nóng)民家庭比例偏低，其帶來的收入比重不高；存款、利息等數(shù)額與全國平均水平相比偏低；租金、紅利等金融資本情況分布不均，兩極分化；股息在失地農(nóng)民中并不被熟悉和接受，比例特別低。

農(nóng)民失去土地后，擁有的其它可以賴以生存的物質(zhì)資本并不充足，個(gè)人和家庭資產(chǎn)長期積累也無法實(shí)現(xiàn)，從而無法促進(jìn)失地農(nóng)民個(gè)人、家庭、社區(qū)的長期發(fā)展。另外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民面臨現(xiàn)有資產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)保護(hù)以及保值增值的問題。因?yàn)檩^少接觸現(xiàn)代投資和現(xiàn)代生活方式，欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民獲得了一定數(shù)量的土地補(bǔ)償金后，由于沒有合適的投資或使用渠道，又面臨一些不良誘惑，涉毒、涉賭和奢靡消費(fèi)事件時(shí)有發(fā)生，部分失地農(nóng)民及其家庭面臨一些重大的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

（二）面臨社會(huì)保障的可持續(xù)性困境

國家陸續(xù)出臺(tái)了完善社會(huì)保障和公共服務(wù)的社會(huì)政策，2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》規(guī)定，2016年后各省陸續(xù)取消區(qū)分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一登記為居民戶口。同時(shí)擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、住房等方面給與社會(huì)保障；《國務(wù)院統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國發(fā)[2014]8號）指出，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要籌資方式是由個(gè)人繳款、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，待遇有基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶構(gòu)成，支付終身；人力資源和社會(huì)保障部“十三五”規(guī)劃要求健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在農(nóng)村以在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)就業(yè)和居住農(nóng)民為重點(diǎn)，鼓勵(lì)持續(xù)參保，完善并落實(shí)多繳多補(bǔ)、長繳多得、助殘扶貧等政策，適時(shí)提高最低繳費(fèi)檔次；《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》（國發(fā)[2016]3號）要求整合新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這一系列的社會(huì)保障制度的改革，將包括失地農(nóng)民在內(nèi)的所有城鄉(xiāng)公民納入了基本社會(huì)保障體系內(nèi)[2]。

但是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民相比有土地收益的農(nóng)民和一般城市居民而言，其持續(xù)參加養(yǎng)老和醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)的不確定性和不穩(wěn)定性十分突出。另外，部分失地農(nóng)民安排集體宅基地，集體遷移新居，住房有保障。而有些失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償金后自行安排住宅和生活，解決住房問題的方式有租房、自購房、自建房、廉租或公共租賃房等，住房保障也充滿了不確定性。主要是因?yàn)椋喝司恋匮a(bǔ)償費(fèi)用的不足，可支配收入低；部分失地農(nóng)民后續(xù)收入不穩(wěn)定，持續(xù)繳費(fèi)能力弱；參保的籌資方式比較單一，主要有個(gè)人和政府補(bǔ)貼承擔(dān)；失去土地后的生活方式和就業(yè)壓力使得失地農(nóng)民日常生活消費(fèi)開支項(xiàng)增多；補(bǔ)償費(fèi)用資金的保值增值水平不高。

（三）就業(yè)安置相對不力

國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，建立健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，拓寬了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，促進(jìn)了農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者、貫穿勞動(dòng)者學(xué)習(xí)工作終身、適應(yīng)勞動(dòng)者和市場需求的職業(yè)培訓(xùn)制度，完善市場配置資源、勞動(dòng)者自主選擇、政府購買服務(wù)和依法監(jiān)管的職業(yè)培訓(xùn)工作機(jī)制，全方位提升人力資本質(zhì)量和勞動(dòng)者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。但由于國家提供的就業(yè)保障缺乏切實(shí)法律保障和資金不足，欠發(fā)達(dá)地區(qū)本地區(qū)城市接收勞動(dòng)力就業(yè)能力弱，政府能提供的再就業(yè)崗位比較有限，無法滿足失地農(nóng)民再就業(yè)的需要。現(xiàn)有就業(yè)培訓(xùn)體系以政府辦學(xué)為主，覆蓋了省市縣三級，但較少推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村基層[3]；培訓(xùn)內(nèi)容豐富性不足，無法滿足失地農(nóng)民向職業(yè)化農(nóng)民轉(zhuǎn)化的需要以及和非農(nóng)就業(yè)需要；培訓(xùn)師資配備單一及培訓(xùn)方式較為陳舊；培訓(xùn)實(shí)踐設(shè)施老化，以課堂和視頻為主，鮮有實(shí)踐機(jī)會(huì)。培訓(xùn)客觀上對失地農(nóng)民沒有吸引力，加上失地農(nóng)民文化水平較低，參加培訓(xùn)的主觀積極性較低，因而在勞動(dòng)力市場上就業(yè)競爭乏力，極易陷入半失業(yè)或無業(yè)境地。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防范與利益表達(dá)行動(dòng)能力較弱

欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民權(quán)益難以保障的根源在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)有國家土地征用制度、法律制度以及社會(huì)保障制度還沒有充分保障失地農(nóng)民的利益。失地農(nóng)民面臨的可持續(xù)生存風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)有戶籍制度、福利制度、就業(yè)制度強(qiáng)化下無法得到有效防范，容易面臨資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、福利風(fēng)險(xiǎn)等，未來陷入貧困的可能性較大。另外，在征地過程及社會(huì)保障的利益博弈中，與其他利益主體相比，失地農(nóng)民的利益表達(dá)、集體行動(dòng)能力和資源不足，一般處于相對弱勢的地位，其利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)防范能力十分弱小。

（五）適應(yīng)性、社會(huì)融合、心態(tài)危機(jī)等問題持續(xù)存在

失地農(nóng)民的社會(huì)生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了斷裂式變化，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到亦農(nóng)亦工亦商再到完全非農(nóng)職業(yè)，最終完全不同于農(nóng)村的生產(chǎn)方式，或依靠自身技能外出務(wù)工、開店，或本地從事小生意、保潔、維修，或無所事事； 從自由安排生產(chǎn)生活的安逸農(nóng)村生活過渡到備受約束的較快節(jié)奏的城市生活，從諸多的自給自足的生產(chǎn)消費(fèi)到所有吃穿住用行處處花錢的市場經(jīng)濟(jì)生活，從獨(dú)門獨(dú)院到許多公共空間的安置小區(qū)房，從方便走家串戶的農(nóng)村住房到由物業(yè)管理的封閉獨(dú)立的高樓套房等，不僅生活成本提高，許多失地農(nóng)民行為習(xí)慣和心理上更面臨諸多不適應(yīng)。[4]

在征地利益受損體驗(yàn)后，失地農(nóng)民又感受到的非農(nóng)生存以及融入城市的困境與不安。在整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)場域中，失地農(nóng)民感受到了明顯的“比較落差”以及在結(jié)構(gòu)中的無力感，這些感受體現(xiàn)在對于自身處境的悲觀以及改善可能性的否定，以及對于導(dǎo)致這種社會(huì)分化的原因的否定與不滿。已有研究也表明，失地農(nóng)民群體存在普遍的焦慮、不信任、群體性怨恨、負(fù)面情緒等心態(tài)危機(jī)。[5]

二、從發(fā)展型社會(huì)政策視角看失地農(nóng)民欠發(fā)展問題的根源

從發(fā)展型社會(huì)政策理論視角看，在較低水平的國家社會(huì)保障條件和較低的失地農(nóng)民自身能力素養(yǎng)的實(shí)際情況下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民融入城市是有限的，其帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)將深遠(yuǎn)影響社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些問題存在的根源在于失地農(nóng)民群體擁有的社會(huì)資本和人力資本有限。

（一）發(fā)展型社會(huì)政策要義

20世紀(jì)90年代以來，“發(fā)展型社會(huì)政策”作為一種新的社會(huì)政策范式受到理論界和實(shí)務(wù)界的重視，人們開始形成了共識(shí)，即福利的提供既不能完全依賴政府，也不能單純依靠市場，而是需要構(gòu)建一種積極性社會(huì)政策，使社會(huì)各個(gè)成分都能夠在福利體系中充分發(fā)揮作用。發(fā)展型社會(huì)政策受到人力資本理論和社會(huì)資本理論的影響：

1強(qiáng)調(diào)人力資本在社會(huì)福利中的比重。發(fā)展型社會(huì)政策理論代表吉登斯認(rèn)為，建設(shè)社會(huì)投資國家不僅可以解決福利國家本身的問題，還可以增強(qiáng)各國在經(jīng)濟(jì)全球化壓力下的競爭力[6]。建立社會(huì)投資國家的基本原則是盡量在人力資本上進(jìn)行投資，而不是給予直接的經(jīng)濟(jì)援助。提供費(fèi)用較高的普遍福利已經(jīng)成為不可能的選擇，社會(huì)福利支出只有用于人力資本的投資和增加個(gè)人參與經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)才具有可行性。欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的社會(huì)福利保障投資應(yīng)該重視人力資本的投資。

2強(qiáng)調(diào)促進(jìn)個(gè)人資產(chǎn)長期積累的社會(huì)政策。社會(huì)政策的重點(diǎn)不應(yīng)再放在傳統(tǒng)的收入再分配上，而是應(yīng)該促進(jìn)個(gè)人資產(chǎn)的長期積累，以推動(dòng)個(gè)人、家庭和社區(qū)的發(fā)展。“社會(huì)投資”理念被另一位發(fā)展型社會(huì)政策學(xué)者美國華盛頓大學(xué)的邁克爾&謝諾登教授進(jìn)一步發(fā)展為“資產(chǎn)為本的社會(huì)政策”。在《窮人與資產(chǎn)》一書中，他首次提出了“資產(chǎn)為本”的社會(huì)政策觀，主張社會(huì)政策的重點(diǎn)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)授權(quán)于個(gè)人，促進(jìn)個(gè)人資產(chǎn)的長期積累，以推動(dòng)個(gè)人、家庭和社區(qū)的發(fā)展，并以這種發(fā)展構(gòu)成社會(huì)整體的長期發(fā)展。邁克爾&謝諾登認(rèn)為擁有資產(chǎn)除了能維持消費(fèi)以外，還可能產(chǎn)生其他積極的影響，如更確切的未來觀、更穩(wěn)定的家庭、更多的人力資本投資、更妥善的財(cái)產(chǎn)管理、更積極的社區(qū)參與、增加個(gè)人效能感、增加社會(huì)影響等。[7]欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展需要個(gè)人資產(chǎn)支持個(gè)人、家庭發(fā)展的人力資本和社區(qū)發(fā)展等社會(huì)資本的投資。

3強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本作用的社會(huì)政策。發(fā)展型社會(huì)政策思路從以消費(fèi)和維持為導(dǎo)向的服務(wù)轉(zhuǎn)向提高能力、投資于民、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)參與和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)[8]。發(fā)展型社會(huì)政策包含一些重要理念：社會(huì)變遷和社會(huì)進(jìn)步；社會(huì)干預(yù)和集體行為；普遍主義、平等和社會(huì)包容；協(xié)調(diào)社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策等等。美國社會(huì)政策學(xué)者米奇利認(rèn)為這些理念在實(shí)踐中體現(xiàn)為系列“社會(huì)投資”行為，如投資于人力資本、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)計(jì)劃、社會(huì)資本、資產(chǎn)發(fā)展、社會(huì)計(jì)劃；消除經(jīng)濟(jì)參與屏障等[8]。處于弱勢的失地農(nóng)民的發(fā)展問題不應(yīng)該僅僅停留于滿足維持消費(fèi)，更可以傾向于為其進(jìn)行“社會(huì)投資”。

4強(qiáng)調(diào)提升社會(huì)質(zhì)量水準(zhǔn)的社會(huì)政策?！吧鐣?huì)質(zhì)量化理論”是發(fā)展型社會(huì)政策的主要理論成果之一，“社會(huì)質(zhì)量”被界定為“民眾在提升其福祉和個(gè)人潛能的條件下，能夠參與社區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的程度。”為了達(dá)到可接受的社會(huì)質(zhì)量水準(zhǔn)，必須滿足四個(gè)條件：一是人們必須有機(jī)會(huì)獲得社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障，不管是來自就業(yè)還是來自社會(huì)保障，以便使自己免于貧困和其他形式的物質(zhì)剝奪；二是在勞動(dòng)力市場之類的主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度中，人們必須體驗(yàn)社會(huì)融入，或使其所遭受的社會(huì)排斥最小化；三是人們應(yīng)能夠生活在以社會(huì)整合為特征的社區(qū)和社會(huì)中；四是人們必須在一定程度上自主并被賦予一定的權(quán)能，以便在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的急劇變遷面前有能力全面參與。這四個(gè)基本條件決定了社會(huì)關(guān)系朝社會(huì)質(zhì)量方向發(fā)展的機(jī)會(huì)。滿足這四個(gè)條件，人們才能獲得社會(huì)質(zhì)量能力。[9]失地農(nóng)民群體的“社會(huì)質(zhì)量”還遠(yuǎn)沒有處于可接受的水平，在一定程度上影響其享有應(yīng)該的福祉和成果。

（二）欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民欠發(fā)展是人力資本更新不足和社會(huì)資本積累有限的結(jié)果

欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民面臨的資產(chǎn)受損以及人力資本和社會(huì)資本準(zhǔn)備不足等是影響失地農(nóng)民及其家庭、社區(qū)長期發(fā)展的核心要素。提高土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，使失地農(nóng)民得到公正充分的市場化補(bǔ)償，是解決失地農(nóng)民欠發(fā)展問題的重要舉措，也取得了一定的實(shí)踐效果。但提高補(bǔ)償費(fèi)并不能必然支撐失地農(nóng)民持續(xù)生計(jì)和適應(yīng)發(fā)展的雙重需求，且土地征收補(bǔ)償?shù)墓绞袌龌惨斜匾姆芍贫刃员Ｕ稀?

1失地農(nóng)民個(gè)體和群體擁有的社會(huì)資本缺乏與社會(huì)制度性保障不足和社會(huì)排斥問題的弱性循環(huán)

布爾迪厄認(rèn)為，社會(huì)資本是由“社會(huì)義務(wù)或聯(lián)系組成”，“是那些實(shí)際的或潛在的資源的集合體，這些資源是對一個(gè)相互熟識(shí)和認(rèn)可的、具有制度化關(guān)系的持久網(wǎng)絡(luò)的擁有，也即與一個(gè)群體的成員身份聯(lián)系在一起?！?“特定行為者占有的社會(huì)資本的大小，取決于他可以有效加以運(yùn)用的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的大小，或者與他有聯(lián)系的每個(gè)人依靠自身的身份所占有的（經(jīng)濟(jì)的、文化的和符號的）資本的大小?！盵10]嵌入在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)資本能夠通過其信息功能、影響功能、社會(huì)信用功能和強(qiáng)化功能而在行動(dòng)者的工具性行動(dòng)和表達(dá)性行動(dòng)中獲取預(yù)期收益。[11]

從失地農(nóng)民個(gè)體和群體本身看，社會(huì)資本是具有失地農(nóng)民身份的“那些實(shí)際的或潛在的資源的集合體”，這些資源是與失地農(nóng)民群體的成員身份聯(lián)系在一起。失地農(nóng)民能有效運(yùn)用和占有社會(huì)資本很小，因而再獲得制度性保障的社會(huì)資本、關(guān)系性社會(huì)資本也就小，形成一個(gè)弱性循環(huán)，在各種緊急情況下，能夠獲得或者將會(huì)獲得社區(qū)或網(wǎng)絡(luò)提供的幫助是有限的，從正式制度上獲得的支持也是有限的。

失地農(nóng)民制度關(guān)系和制度結(jié)構(gòu)的社會(huì)資本貯備不足。首先，對于土地征收補(bǔ)償市場化的法律制度保障嚴(yán)重不足。我國沒有專門的土地征收法律，有關(guān)征地的法律規(guī)定僅限于《土地管理法》中的部分規(guī)定，且規(guī)定不夠詳細(xì)具體，尤其是征地補(bǔ)償為綜合性補(bǔ)償，補(bǔ)償項(xiàng)目沒有進(jìn)行細(xì)化，在征地事件中引發(fā)一些不滿和抗?fàn)帯Ｆ浯?，失地后的福利制度性保障不夠。失地農(nóng)民有一定的失地補(bǔ)償和基本生活保障，當(dāng)前及以后相當(dāng)長時(shí)間生活暫時(shí)不存在經(jīng)濟(jì)困難。國務(wù)院2006年4月10日就出臺(tái)過《關(guān)于建立被征地農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)和社會(huì)保障制度的意見》，但因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)水平和財(cái)力不足，欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障水平較低，教育培訓(xùn)就業(yè)也沒有得到制度上的保障。這些不足又和失地農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和組織集體行動(dòng)等方面的社會(huì)資本是密切相關(guān)的。

失地農(nóng)民的社會(huì)信任、道德規(guī)范和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等關(guān)系性社會(huì)資本少。欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)相對滯后，城市化社區(qū)建設(shè)不完善；失地農(nóng)民面臨生活方式現(xiàn)代化和城市化，很多生活習(xí)慣在城市不被認(rèn)可，集中安置失地農(nóng)民的城市小區(qū)被市民認(rèn)為是不宜居的，對這一群體產(chǎn)生不信任和落后沒文化沒教養(yǎng)等標(biāo)簽化認(rèn)識(shí)。由于失地農(nóng)民沒有充足人際交往及社會(huì)融合空間，對失地農(nóng)民在勞動(dòng)力市場中的職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了消極影響。就是說，失地農(nóng)民關(guān)系性社會(huì)資本占有很少，因而在新的生存環(huán)境中失地農(nóng)民個(gè)體及其家庭、集團(tuán)型社會(huì)組織之間所擁有的社會(huì)信任、道德規(guī)范和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等關(guān)系性社會(huì)資本無法有效增加。

失地農(nóng)民參與不充分，采取有效集體行動(dòng)不足。欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民因共同面臨失地問題，在處理土地補(bǔ)償、具體安置等實(shí)際問題時(shí)失地農(nóng)民有一定的參與機(jī)會(huì)，但因?yàn)槲幕仞B(yǎng)等限制，參與能力并不強(qiáng)，再加上居住和就業(yè)多樣化，異質(zhì)性日顯明顯，組織化程度低，相對弱小的失地農(nóng)民群體在面臨公共問題和追求共同利益時(shí)參與并不充分，采取有效集體行動(dòng)不足，因而無法有效爭取獲得個(gè)體和群體性社會(huì)福利保障。

總體上看，失地農(nóng)民的欠發(fā)展問題不僅是經(jīng)濟(jì)因素造成的，更是觀念、規(guī)范、制度、信任以及相關(guān)的其他社會(huì)資本的赤字造成的，同時(shí)，欠發(fā)展問題又強(qiáng)化了失地農(nóng)民的社會(huì)資本不足。

2失地農(nóng)民人力資本不足與就業(yè)、醫(yī)療健康和收入保障的不確定性的相互強(qiáng)化

舒爾茨認(rèn)為人力資本主要指凝集在人身上的知識(shí)、技能、經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)和熟練程度等，表現(xiàn)為人的智力與體力的總和。其在經(jīng)濟(jì)增長中的作用大于物的資本所發(fā)揮的作用。[12]人力資本不僅包含才干、知識(shí)和技能，而且還包含時(shí)間、健康和壽命。根據(jù)人力資本內(nèi)涵，人們一般會(huì)從健康狀況、受教育年限和工作經(jīng)驗(yàn)來測量人力資本情況。

失地之前，農(nóng)民農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)豐富，體力勞動(dòng)能力強(qiáng)，吃苦耐勞，但其擁有的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人力資本是有限的。失地過程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民相當(dāng)部分是被動(dòng)參與城鎮(zhèn)化，是在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足以支撐失地農(nóng)民收入來源及數(shù)量不減少的情況下的被迫失地。從主觀意愿上看，失地農(nóng)民的失地行動(dòng)不是其自主理性選擇的結(jié)果，沒有為此做好充分的人力資本準(zhǔn)備和積累。失地后，農(nóng)民處于對以后生活的無準(zhǔn)備的慌亂和迷失中，并不充足的土地補(bǔ)償費(fèi)一般用于必要的生活消費(fèi)型開支和家庭資產(chǎn)的積累，沒有理性計(jì)劃和切實(shí)安排用于教育培訓(xùn)和健康保障上的人力資本支出。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民普遍受教育的年限偏少，學(xué)歷水平不高，有非農(nóng)職業(yè)一技之長的比例、參加技能學(xué)習(xí)與培訓(xùn)比例很低，獲得非農(nóng)職業(yè)從業(yè)資格的比例更低，從事農(nóng)業(yè)之外的其他職業(yè)的工作經(jīng)驗(yàn)有限。相當(dāng)多的失地農(nóng)民因?yàn)榄h(huán)境惡化、不良生活方式和飲食習(xí)慣等原因，身體健康狀況還存在諸多問題。失地農(nóng)民人力資本在非農(nóng)職業(yè)就業(yè)競爭中處于劣勢，由此引發(fā)其收入保障和持續(xù)參加社會(huì)保險(xiǎn)的不確定性，這種不確定性又強(qiáng)化了失地農(nóng)民在人力資本上的投入和付出的不足。

綜上，欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民欠發(fā)展問題就是其人力資本和社會(huì)資本不足從而社會(huì)質(zhì)量低下的體現(xiàn)，是其在提升其福祉和個(gè)人潛能的條件欠缺、參與社區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的程度不足的表征。

三、解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民問題的路徑思考

國家和社會(huì)以及失地農(nóng)民自身應(yīng)認(rèn)識(shí)到不斷爭取保障和更新其社會(huì)資本、人力資本與積累物質(zhì)資本、金融資本同樣重要。

（一）提升失地農(nóng)民社會(huì)質(zhì)量

使失地農(nóng)民有機(jī)會(huì)獲得社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障，不管是來自就業(yè)還是來自社會(huì)保障，以使其免于貧困或一定形式的物質(zhì)剝奪；在勞動(dòng)力市場等主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)參與中，考慮失地農(nóng)民體驗(yàn)社會(huì)融入，或使其所遭受的社會(huì)排斥最小化；能夠生活在以社會(huì)整合為特征的社區(qū)和社會(huì)中；給與失地農(nóng)民群體一定程度上的自主并賦予其一定的權(quán)能，以便其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的急劇變遷面前有能力全面參與。

（二）健全征地法律，保障失地農(nóng)民人力資本和社會(huì)資本建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)

土地是失地農(nóng)民曾經(jīng)最重要的發(fā)展資本，土地征用時(shí)應(yīng)科學(xué)公平考慮土地的增值功能，進(jìn)行合理估價(jià)，提高征地補(bǔ)償水平。通過制定專門的征地法律，保障失地農(nóng)民在貨幣財(cái)富有所補(bǔ)償，使其生存與發(fā)展有物質(zhì)基礎(chǔ)作保障，同時(shí)在征地補(bǔ)償中增加人力資本培訓(xùn)和發(fā)展費(fèi)用項(xiàng)目，提供其人力資本和社會(huì)資本投資建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）社會(huì)力量引導(dǎo)失地農(nóng)民人力資本和社會(huì)資本建設(shè)

失地農(nóng)民個(gè)體最基本的需求是可持續(xù)生計(jì)的需求，就是保障各種收入來源的需求，其中起關(guān)鍵作用的是發(fā)展失地農(nóng)民的社會(huì)資本和人力資本。欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的發(fā)展，最終要通過失地農(nóng)民自組織建構(gòu)，緩解自我排斥，促進(jìn)社會(huì)融合；要通過社區(qū)能力建設(shè)和失地農(nóng)民自身能力建設(shè)，獲得自我發(fā)展機(jī)會(huì)與能力。在優(yōu)勢視角下，以能力建設(shè)和資產(chǎn)建立為核心，發(fā)掘失地農(nóng)民社區(qū)和農(nóng)民的資產(chǎn)和能力，使得社區(qū)和民眾成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展的主體。這種內(nèi)生力對于當(dāng)前的失地農(nóng)民來說還不夠，可能需要一定的外在力量的介入和幫助。通過有效的教育培訓(xùn)等行動(dòng)干預(yù)失地農(nóng)民個(gè)體、群體和社區(qū)進(jìn)行積極干預(yù)。開展失地農(nóng)民社區(qū)教育，提高其城市適應(yīng)性，培養(yǎng)其現(xiàn)代性，以滿足其現(xiàn)代化需求，提高失地農(nóng)民群體的“社會(huì)質(zhì)量”。

總之，從發(fā)展型社會(huì)政策理論視角看，在較低水平的國家社會(huì)保障條件和較低的失地農(nóng)民自身能力素養(yǎng)的實(shí)際情況下，缺少社會(huì)資本和人力資本的失地農(nóng)民融入城市是有限的，其帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)將深遠(yuǎn)影響社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在發(fā)展型社會(huì)政策視野下，以社會(huì)投資為導(dǎo)向，國家應(yīng)該在政府主導(dǎo)下發(fā)動(dòng)各方力量對欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的發(fā)展進(jìn)行積極干預(yù)，盡量在人力資本上進(jìn)行投資，提高參與市場競爭的能力，而不是給予直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和援助；盡量投資和積累失地農(nóng)民的社會(huì)資本，提高其適應(yīng)性，培養(yǎng)其現(xiàn)代性，以滿足其現(xiàn)代化需求。其中，對失地農(nóng)民個(gè)人、家庭和社區(qū)進(jìn)行教育與培訓(xùn)成為這種干預(yù)的主要渠道。

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Abstract： Land loss is an inevitable phenomenon in the process of urbanization. Some studies have shown that the land-lost farmers still have some underdevelopment problems in underdeveloped areas： the loss of material capital， the lack of human capital renewal， social capital accumulation is limited. The author believes that the development of social policy perspective provides beneficial inspiration for the development of the problem of land-lost farmers： the importance of land-lost farmers physical asset accumulation.At the same time， it is necessary to guide the land-lost farmers to construct and accumulate human capital and social capital by the state and society.

Key words： land-lost farmers； underdevelopment problems；the developmental social policy

（責(zé)任編輯：郭麗春）