避險解困理事會制度調(diào)查

楊慧

自分稅制改革以來，我國進入靠中央政府發(fā)包項目以改善東西、城鄉(xiāng)、貧富差距的治理軌道。這種模式被人稱為項目制，并被認為是繼單位制之后，又一具有強大資源調(diào)動能力、制度建構(gòu)能力、促進社會發(fā)展效益能力的治理模式。近年來，項目治國取得良好效應(yīng)的同時，也面臨一些爭議。

爭議最焦灼的地方在于項目資金使用是否透明、項目確定是否合理、項目質(zhì)量是否可以得到保障、發(fā)展是否可持續(xù)等。為了克服項目在這些方面的弊端，我國財政系統(tǒng)對部分項目資金實行縣級報賬制，使資金使用透明化；中央和省級各部門針對特定政策實行第三方監(jiān)測評估，按年度從項目合理性、項目效益、項目參與等方面對落地項目進行全方位考察；審計部門對特定的項目實行分年度考察；上級部門也對對應(yīng)的下級部門實行稽查與整改。部分中央發(fā)包部門更是從細處著手，一管到底，從項目立項、招投標、承包、驗收各環(huán)節(jié)入手，實行評分制度，以保障項目資金使用和項目落實的萬無一失。

項目管理精細化理論上能夠強化項目貫徹，但是否能夠真正規(guī)避項目落實過程中的風險，并保證項目質(zhì)量和扶持對象的利益，答案仍需懸置。而來自地方政府部門在大中型水庫移民避險解困項目模式的經(jīng)驗，或許可以回答這一問題。

治理之源：避險解困理事會制度

避險解困項目是國家發(fā)改委、財政部、水利部經(jīng)部際聯(lián)席會議確定的對面臨特殊困難水庫移民進行的幫扶政策，主要解決水庫特困移民當前存在的居住不安全、生存環(huán)境惡劣、生活貧困等現(xiàn)實困難。通過整合資源，以整村推進、集中搬遷安置的方式，幫助移民解決住房問題，配套完善道路、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，并綜合考慮產(chǎn)業(yè)扶持、培訓(xùn)就業(yè)等。該項目為試點項目，納入試點范圍的縣市具有依據(jù)政策指導(dǎo)和項目落實方案要求先行先試的機會。

該項目目標首先要解決的是貧困移民住房問題。建房補助資金的發(fā)放按照2006年核準的家庭移民人口數(shù)扶持，但因中央下?lián)艿膶ｍ椯Y金并不能全部覆蓋建房費用，剩余部分由移民家庭自行補齊。在移民系統(tǒng)內(nèi)，自2006年后期扶持政策執(zhí)行以來，依據(jù)政策執(zhí)行規(guī)范化要求，國家移民部門以及省級、縣級移民部門分別制定了項目管理辦法，辦法的內(nèi)容被稱為“四制”，即：法人制、合同制、招投標制、監(jiān)理制、決算制。按系列辦法要求，超過50萬的項目必須進行招投標，由資質(zhì)匹配的機構(gòu)來承建政府發(fā)包項目。管理辦法的邏輯被用于所有移民項目，包括避險解困項目。

基層情況紛繁復(fù)雜，地方移民部門在項目管理方面一直處于兩難境地：若按照系列項目管理辦法進行項目管理，村組項目管理成本增加，移民資金不能被最大限度用到實處；不按照項目管理辦法執(zhí)行，移民部門面臨政策評估和績效考核不過關(guān)的風險。避險解困項目資金量大，從上至下的視角看，涉及資金量過億的大項目，必須招投標；而從下往上看，避險解困為到戶、到人項目，資金按人口平分下去，人均項目建設(shè)補助資金數(shù)額不足兩萬。

另外，這一工程涉及評選貧困移民、移民建房、驗收、建房地基安排、建房位置選擇、樓層加蓋、費用加收等非?，嵥榈氖?，縣級部門全權(quán)負責顯得不切實際，而委托于機構(gòu)，一方面合理性、合法性不足，另一方面，項目管理風險增大、成本提升。站在移民的立場考慮，城鄉(xiāng)建房標準不同，開發(fā)商建房，統(tǒng)一定價，標準過高，移民難以承擔，因而，村民自建的呼聲很高。在此前提下，湖北TS縣政府和移民部門結(jié)合具體事宜需要，創(chuàng)建了避險解困理事會制度，將鄉(xiāng)村的治理資源與移民部門的責任統(tǒng)一起來，形成了上承接國家政策，下保障移民利益，中間節(jié)約成本、資金使用透明的制度。

政府管理與村組自治相結(jié)合。

TS縣《大中型水庫移民避險解困理事會章程》中對成員構(gòu)成陳述如下：理事會設(shè)立理事長1名，副理事長1名，理事5名，其中會計1名，出納1名。理事會成員通過村民代表會選舉產(chǎn)生，被選者須為德高望重、熱心公益、辦事公道的村民。理事會每年向村民代表大會述職一次，接受村民代表會議的評議，對工作突出的給予獎勵，對工作不稱職的進行罷免。

在章程中，避險解困理事會的組織以村為單位，但在實際操作中，依據(jù)避險解困項目規(guī)模，部分地方做到了以組為單位。在TS縣，組由自然村演化而來，組中均為同姓族人，以組為單位管理項目，可以運用宗祠制度作為管理資源。宗祠制度建基于濃厚的家族文化，保留較完善的族規(guī)、家規(guī)和祭祖文化以及血緣關(guān)系體系都是宗祠制度的良好資源。

雖然，傳統(tǒng)的宗祠制度力量已經(jīng)被削弱，但同姓家族中溫情脈脈的血緣關(guān)系仍然維系著同姓家族社會良好的社會肌體能力：同姓人具有良好的民風秩序、較強的凝聚力和信息擴散能力；族內(nèi)成員自我道德約束力較強；族長在族中仍由德高望重的人擔任，具有一定的權(quán)威，能夠較好的協(xié)調(diào)族內(nèi)公共事務(wù)，并得到認可。這為避險解困理事會提供了良好的基礎(chǔ)。在這樣的組織環(huán)境中，移民監(jiān)督和移民參與項目建設(shè)成為自覺、高效的行為，無需任何外在力量的督促便可實現(xiàn)。這種組織環(huán)境在保障移民自身利益的同時，也極大的降低了移民部門的管理成本和管理風險。

章程還規(guī)定，避險解困理事會設(shè)立理事長、副理事長各一名。在實際操作中，理事長和副理事長從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人中選出，一方面負責與縣移民部門對接工作信息，并向下傳達工作任務(wù)；另一方面監(jiān)管項目進展情況，向縣移民部門匯報。其余5名理事，則由項目涉及的組自行選擇代表組成。經(jīng)調(diào)研，筆者可以感同身受的是，在避險解困項目交與具有家族族長權(quán)威身份的成員擔任的理事會理事后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便可以順理成章的轉(zhuǎn)變成管理者身份，與此同時，其管理任務(wù)和管理風險大部分被具有良好民風的同姓族群分擔，社會自治能力的活力重新被激活。

發(fā)揮熟人社會、能人治理的優(yōu)勢。

對于以組為單位，以血緣為基礎(chǔ)，以宗祠制度為約束的熟人社會，人與人之間處于良好的秩序安排中，人們的善意在血緣關(guān)系當中得到了保護和發(fā)揮。加上近年來外出打工人口帶回的新理念，以及宗祠制度中極盡森嚴的部分已經(jīng)難尋殘跡，鄉(xiāng)村的熟人社會正在孕育一種基于溫情脈脈的血親關(guān)系的民主。他們?nèi)丝跀?shù)量少、范圍小、人們的道德約束力強、90年代打工經(jīng)濟培育的一批打工青年已然具有一定的法律意識和現(xiàn)代民主意識。因此，在年輕人返鄉(xiāng)條件具備的前提下，一些農(nóng)村具備培育自治能力的基礎(chǔ)，也完全有能力形成熟人社會、能人治理、群眾滿意的局面。

以TS縣避險解困項目整村搬遷的FY村九組曹家為例。曹家人為居住在FS水庫庫尾的同姓家族組，上世紀60年代因FS建成灌水而遷出原住址，70年代因遷往地的人地矛盾問題而返遷。返遷后，曹家一直陷入在貧困當中，直到80年代改革開放，農(nóng)村人被允許進城務(wù)工，他們才得以嘗試走出被窮山惡水所困的艱難處境。然而，打工經(jīng)濟并沒有改變他們整體貧困的狀況，反而使得年輕人外流，小組衰敗。直到避險解困項目在該組落地，他們徹底走出被貧所困的愿望才遇到了曙光。曹家67戶均被納入避險解困，一戶不落。

曹家的避險解困采取理事會制度，組內(nèi)成員包括兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，和5名曹家族人，他們?yōu)樽钤缤獬龃蚬ぎ斶^包工頭的曹家族長和幾位曾經(jīng)在外打過工有見識的年輕人，他們均經(jīng)族人推選產(chǎn)生。現(xiàn)在，除了兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因升職調(diào)換外，其余人員穩(wěn)定。族人對于所托付的理事會成員非常熟悉，并能道其家常。在管理模式方面，5個人分工合作并形成監(jiān)督機制。其中，族長負責總事務(wù)和總責任，一人負責材料買進，一人負責建房安全和勞工安全，一人負責賬目管理，一人負責資金管理。買進材料和勞工進入必須在對應(yīng)的負責人與會計核對賬目并簽字的情況下，方可找會計拿錢。在房屋建設(shè)方面，房子采取集中統(tǒng)建的方式，但所用的材料、勞工均由理事會成員就近比較取材，節(jié)省了大量成本。房屋建設(shè)從前期批地基到目前蓋成，投入已經(jīng)遠遠超過避險解困資金，但因房屋未驗收，移民未拿到補償金，所缺資金缺口均由理事會成員貸款墊付。

對于這個問題，理事會成員認為：“族里的老百姓一輩子蓋一次房子，現(xiàn)在國家政策好，給錢讓老百姓建房，那一定要把這一輩子的事做好。況且，他們都是熟人，都在本地，有錢的話不會不還給你。”

如今，曹家的項目已經(jīng)接近尾聲，但其做法早已為人傳頌。這其中能夠維系其運作模式的除了資金、技術(shù)，更重要的是小范圍基于血緣關(guān)系的熟人社會所形成的良好道德秩序，以及熟人社會中能人的膽識和擔當。從根本上講，曹家在避險解困中所體現(xiàn)出來的自治能力可以被視作我國農(nóng)村深化治理改革的良好資源。然而，這種資源并非到處都有，各地的民生民情、民風鄉(xiāng)約不同，各地面臨的情況也不甚相同。但正是這種多樣的組織資源基礎(chǔ)在型構(gòu)著我國的項目治理模式和理論基礎(chǔ)，同時也考驗著基層政府部門在項目管理方面的勇氣與智慧。

國家能力和社會能力的同時壯大

曹家的經(jīng)驗在面對當下異地搬遷扶貧項目模式時，顯得尤為珍貴。比如現(xiàn)在有的異地搬遷也面臨著補償金不足和房屋質(zhì)量差等問題。但曹家的避險解困資金同樣不足以覆蓋建房成本，項目仍成為了貧困移民最上心、最稱道的事。追根究底的看，除了資金問題外，群體行動能力、群體凝聚力和擔當能力的絕對弱勢，是貧困人口利益無法得到保障的根源。

作為被組織起來的“社區(qū)”，貧困戶之間的生人關(guān)系并不能夠孕育凝聚力和共識能力，即便在權(quán)益受到損害的情況下，他們也沒有群體行動力和表達訴求的能力。陌生社區(qū)、弱勢群體、凝聚力差、表達訴求能力差、責任擔當能力弱等問題是致使現(xiàn)在的扶貧部門不得不選擇招標承包模式的根本原因。在招投標承包模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、扶貧部門所承擔的責任轉(zhuǎn)化為業(yè)主或者法人責任，管理者變?yōu)閰⑴c者，但無法真正像避險解困理事會成員一般有主人意識、有模式、有條理并全身心的投入。在扶貧對象主體地位弱化，扶貧工作人員的實質(zhì)身份轉(zhuǎn)變的情況下，項目效益無法得到保障。

主旨目標相似、扶持方式相似的國家項目，不同的模式選擇，會導(dǎo)致截然不同的項目效益。而決定這一切的除了資金、技術(shù)和政策理念之外，一個更為重要的原因是項目扶持對象本身的自治能力。自治能力最終體現(xiàn)的是人的能力、小集體的能力，人人自治、集體自治方能協(xié)同而治，這正是我國深化治理改革，提高國家治理能力的題中之義。推而廣之，居于項目落實末端的資源并非僅是貧困人口的民風資源，還包括貧困人口所處的生態(tài)資源。兩方面協(xié)調(diào)匹配則移民自治，任何一面的不足，都將削弱農(nóng)村人口的自治能力，影響我國農(nóng)村體制改革的進程。

治理與管理一字之差，深意甚遠。治理強調(diào)發(fā)揮國家、社會和社會中所有私營部門的力量形成協(xié)調(diào)性動力，持續(xù)互動使社會良性運轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)社會公正、生態(tài)可持續(xù)、經(jīng)濟持續(xù)有效、文化多樣。而管理則強調(diào)管理者為實現(xiàn)組織目標對組織資源的計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制。其差別在于，主體的多樣性和主體的行動覆蓋范圍。治理強調(diào)整體協(xié)同，要求人人出力；管理強調(diào)管理者地位，體現(xiàn)控制與服從。由此可見，治理的源頭在于社會肌體各部分的自生長能力、自修復(fù)能力與自治能力，而管理的源頭則在于管理者一方，若管理范圍過大，信息不對稱，天長日久，管理行為必然歷經(jīng)坎坷并不堪重負。

由小小的項目模式選擇可看出，大國治理的根本在于國家能力、社會能力的同時復(fù)蘇與壯大。GDP的快速增長讓我們歷經(jīng)了繁榮，也苦嘗了代價，如今，必然需要給民生生態(tài)與自然生態(tài)的復(fù)蘇留予時間和空間，休養(yǎng)生息，韜光養(yǎng)晦。正如習近平總書記所說：生態(tài)興則文明興。而這里的“生態(tài)”一詞，實則含義甚廣。