轉型時期法治評估主體模式的不足與完善

□ 王 鳳，尹奎杰

（⒈吉林大學法學院，吉林 長春 130012；⒉東北師范大學政法學院，吉林 長春 130017）

轉型時期法治評估主體模式的不足與完善

□ 王 鳳1，尹奎杰2

（⒈吉林大學法學院，吉林 長春 130012；⒉東北師范大學政法學院，吉林 長春 130017）

目前，我國的法治建設主要是借助于國家公權力的力量自上而下地設計和推進，這種政府主導模式是一定時期內法治實踐的產物，因而內部評估主體模式在法治評估初期具有一定的必要性。在評估主體模式轉型期，需要在完善內部評估模式的基礎上發(fā)展第三方評估主體模式，以吸納更多的外部評估主體參與。為此，可以從制度保障、物質保障、完善委托事項等方面加大力度。

法治評估主體；內部性；獨立性；評估進路；法治建設

引 言

在西方，自古希臘的亞里士多德起就開始討論法治的理想。近代以來，構建法治國家和法治社會更是各國人民孜孜不倦追求的目標?！皬膰H經濟領域的投資合作，到人道援助的成效考慮，一國的法治狀況都受到相當多的關注，客觀和準確地評估一國法治狀況就成為一種現(xiàn)實需要?！保?］正是基于現(xiàn)實的需要，法治評估作為衡量一國法治水平、法治狀況的方法在世界范圍內油然興起。所謂法治評估，是指利用量化的方式來評估國際社會和國家內部不同地區(qū)的法治水平。［2］而量化的方式則是指在理論和實踐結合的基礎上建立起一套相對比較量化的標準，然后對照這些標準通過設計調查問卷等方式獲得數(shù)據(jù)，再通過直接的或經運算而來的數(shù)據(jù)得出一個分數(shù)。法治評估在國際上早已實行，有學者將其歸為兩大類型：附屬的法治評估和獨立的法治評估。前者是依附于“治理”“民主”“自由”“廉正”“轉型”等理念之下的測量或評估，后者則是獨立的測量或評估。［3］在我國，法治評估興起于21世紀初。2002年前后，一批法學界、社會學界、管理學界的學者開始對“城市法治環(huán)境評價”“上海法治建設指標體系”等課題進行研究。①相關研究成果可以參見：城市法治環(huán)境評價體系與方法研究課題組．構建城市法治環(huán)境評價指標體系的設想［J］．中國人民公安大學學報，2002，（05）；仇立平．上海法治建設指標體系的理論和構想［J］．社會，2003，（08）．經過10多年的發(fā)展，目前，作為法治建設的重要途徑，法治評估已受到理論界和實務界的高度重視，各種評估指標體系層出不窮，相關課題和研究成果也呈爆發(fā)式增長。但應看到，法治評估也存在著一些亟待解決的問題。學者們對這些問題的研究比較集中于法治評估的指標體系設計、法治評估的原理與方法、法治評估的價值基準與進路選擇等，①這一偏重體現(xiàn)在國內外的研究中，例如Juan C．Botero and Alejandro Ponce，Measuring the Rule of Law，in The World Justice Project－Working Papers Series No．001，2011；Daniel Kaufmann，Aart Kraay，Massimo Mastruzzi，The Worldwide Governance Indicators：Methodology and Analytical Issues，in Hague Journal on the Rule of Law，No．2，2011；周尚君，彭浩．可量化的正義：地方法治指數(shù)評估體系研究報告［J］．法學評論，2014，（02）；蔣立山．中國法治指數(shù)的理論設計問題［J］．法學家，2014，（01）；范柏乃．政府績效評估與管理［M］．復旦大學出版社，2007；等等，這些是對評估指標、指數(shù)、理論和方法的呈現(xiàn)、介紹與研究。姚建宗．法治中國建設的一種實踐思路闡釋［J］．當代世界與社會主義，2014，（05）；李朝．中國“法治傳播”評估的價值與實現(xiàn)路徑［J］．理論觀察，2014，（11），等等，這些是對進路和價值基準的研究。對于評估主體的研究則較為分散。筆者認為，法治評估的實施離不開主體的操作，法治評估主體模式的轉型是法治評估轉型與長期發(fā)展的重要支撐，一個獨立的、中立的、客觀的評估主體既與法治評估的理念和目的息息相關，也影響著評估結果的可信度與權威性。

一、我國法治評估主體模式的現(xiàn)狀

自“依法治國”寫入憲法之后，我國自上而下開啟了法治建設的新階段。21世紀初，一些法治先行地區(qū)結合社會治理思維開啟了法治建設評價的新思路，“法治政府評估”“立法后評估”“法治評價指標體系”等逐漸為公眾所熟知。我國目前主要的法治評估活動既有香港特別行政區(qū)、浙江省杭州市余杭區(qū)、上海市閔行區(qū)等開展的綜合性法治評估，也有立法后評估、法治政府評估、司法透明指數(shù)測評、司法公信力指數(shù)測評等側重法治某個方面的專項評估。按照主體構成及參與情況，理論上可以將法治評估主體模式分為三種：內部評估主體模式、外部評估主體模式和混合主體模式。也有學者將這三種模式稱為國家或政府主導型模式、社會主導型模式以及國家與社會聯(lián)動型模式。［4］

內部評估主體模式是指法治評估活動大部分或單純由國家機構及其內部機構主導進行。我國的專項法治評估基本上采用的是內部評估主體模式。如立法后評估的評估主體基本上都是立法機關及其內部機構、實施法律的政府機關、上級機關或同級權力機關等，［5］而司法評估即法院工作績效考核和案件質量評估等，也是以法院為主體的系統(tǒng)內部評估。其中，法院工作績效考核的數(shù)據(jù)主要來源于法院內部審判流程管理、法律文書、統(tǒng)計臺賬、司法統(tǒng)計報表、紀檢統(tǒng)計報表等；案件質量評估的31個三級指標中也僅有1個指標的數(shù)據(jù)來自于法院系統(tǒng)外部（公眾滿意度）。［6］外部評估主體模式是指由學術團體、專業(yè)評估機構和中介組織等國家機構以外的社會機構所進行的法治評估活動。國外的法治評估通常采用的是外部評估主體模式。如世界銀行的“世界治理指標”評估由該組織發(fā)起，并由丹尼爾·考夫曼等學者組成的評估委員會主持實施，公眾評估部分通常也是委托相應國家的民意調查機構進行；［7］美國的坎貝爾研究所是獨立的第三方立法后評估主體，但其在法律政策績效評估中設計出了一系列的評估指標，包括財務管理、人事管理、信息管理、領導目標管理、基礎設施管理等，為評估規(guī)范化作出了重要貢獻。［8］混合評估主體模式是指內部評估主體與外部評估主體共同參與法治評估活動，雙方在評估活動中地位、作用、力量大致相當，根據(jù)各自職責共同得出評估結果。

我國的法治評估實踐最早采用的是內部評估主體模式。2014年10月23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容納入政績考核指標體系，這使法治評估的定位得以具體化。隨著我國法治評估實踐經驗的積累，法治評估逐漸開放，且開始進入轉型階段，評估主體模式也隨之從內部考評主體模式向混合評估主體模式乃至外部評估主體模式轉變。

二、內部評估與外部評估面臨的困境

法治評估自產生伊始，政府就將其作為表彰政績的途徑加以運用，一些學者也撰文對其可行性進行論證，并設計相關的法治評估指標和體系。但仍有一些學者對法治量化表示質疑，對法治指標體系存有異議，對評估主體持不信任態(tài)度。綜合我國目前法治評估的實踐來看，內部評估主體模式仍占主導地位。在這種模式下，評估主體濃厚的官方色彩不僅沒有為其增添更多的信賴力，反而凸顯了其局限性。具體體現(xiàn)在：一是評估主體地位上的非獨立性。立法機關或政府部門作為評估對象自己評估其工作難免有“自說自話”的嫌疑。［9］就目前來看，評價對公權力機構往往意味著批評，而這“對公共組織成員來說就是對他們能力的質疑，影響自己的聲譽”。［10］由于涉及局部利益，如果由其評估自己的工作，就有可能出現(xiàn)夸大成績、掩蓋失誤的情況，使評價出現(xiàn)偏差。二是評估專業(yè)性不夠。法治評估涉及到評估對象的選擇、評估指標的精細、評估方法的科學合理等方面，某些專項評估還涉及到比較專業(yè)的領域，如醫(yī)藥衛(wèi)生、金融等領域的法律法規(guī)，這就要求評估主體具備相關領域的理論知識與技術手段。而內部評估工作人員的能力與水平均有限，且大多兼職，專業(yè)性不強，難以保證評估質量。三是有產生“運動式”評估的傾向。評估的制度化與規(guī)范化是法治評估活動良性發(fā)展的必然要求，但我國目前由內部主體發(fā)起的評估不具有常態(tài)性與規(guī)律性，一些評估只是“曇花一現(xiàn)”，這既不利于評估結果的縱向比較，也不利于制度化、規(guī)范化的法治評估制度建設。

鑒于內部評估主體模式中存在的問題，學者們開始呼吁外部力量及社會公眾介入并參與評估。目前，浙江省杭州市余杭區(qū)和上海上閔行區(qū)開展的法治評估已相應吸收了專家學者、社會公眾的意見，中國政法大學法治政府研究院設立了“全國法治政府評估項目”，將高校作為法治評估的中軸，這表明法治評估正在由內部封閉的考評向外部開放性轉變。外部評估主體模式能夠解決內部評估主體模式存在的內部性、非專業(yè)性等問題，但在實踐中，從外部評估主體的評估過程來看（見下圖），其也面臨著困境：

外部評估主體模式評估活動過程分析

第一，評估資料信息不足?？茖W的評估結論需要有真實、完整的信息支持。評估資料可以分為公權部門掌握的信息和社會公眾反饋的信息。后者可以通過民意調查機構向利益群體和社會大眾收集，而前者卻很難獲得。中國政法大學法治政府研究院的評估組也承認：“受制于政府公開的數(shù)據(jù)不足和向政府獲取信息的困難，加上課題組的研究水平和研究力量的限制，報告難免存在不足之處”。［11］專業(yè)性是高校、評估機構等外部評估主體相較于內部評估主體的重要優(yōu)勢，但要最大限度地發(fā)揮此項優(yōu)勢，并將其與實踐完美契合并非易事。研究者們對于法治評估的操作首先是理論預設并將概念具體化，進而通過調查問卷、訪談等途徑搜集資料，最后將搜集的資料進行總結、提煉與分析。因此，真實的樣本和信息對于評估結果具有舉足輕重的影響。但“知識分子誤以為自己是超脫于場外的局外人，而忽略了自己也受制于場內的種種力量，以及自己習性的制約”，［12］使得實踐中研究者設計的一些指標因欠缺數(shù)據(jù)而被棄用，調查問卷的開放性問題只有小部分人回答 （這一小部分人中認真回答的亦寥寥無幾），這在一定程度上削弱了外部評估主體的專業(yè)優(yōu)勢。

第二，評估主體難以保持中立性。一方面，我國的一些學術機構及科研院校屬于事業(yè)單位，依附于政府教育部門，因而其在評估過程中會不自覺地傾向于接受來自政府部門的指示。另一方面，從評審小組的組成來看，浙江省杭州市余杭區(qū)法治評估的評審小組由法學、經濟學等領域的國內外著名專家組成，與國際慣例相符，然而其法治指標的設計基本與余杭區(qū)委、區(qū)政府提出的目標一致，這就“不可避免地成為政府實現(xiàn)某種目標的工具，從而功利主義色彩比較濃厚”。［13］此外，由于第三方評估機構是受立法或政府相關部門的委托，因此評估的資金必然來自委托機構。如果評估資金未由委托合同明文規(guī)定而是由公權力主體視情況自行決定時，其可以通過資金來控制整個評估工作的情況，這就有可能影響到評估工作的客觀性、中立性。

第三，參與評估的廣泛性與有效性不足。在我國立法后評估、法治政府等專項評估的實踐過程中，公眾參與評估所占權重不高。如浙江省杭州市余杭區(qū)的法治評估將公眾滿意度設置為35%（這個比重和國際通行做法較為一致），立法后評估沒有規(guī)定公眾評估的權重，香港特別行政區(qū)的法治評估沒有規(guī)定各個主體評估的權重，法治政府評估基本上采取的是“內部評議為主、外部評議為輔”的原則，公眾評估的比重僅設置為20%，有的甚至沒有設置。此外，一些地區(qū)的立法后評估中并沒有邀請專家參與，除中國政法大學組織主持的法治政府評估外，其他法治政府評估基本也沒有吸收專家參與，這就難免會讓人產生 “法治指數(shù)是政府敲門磚和遮羞布”［14］的懷疑。

三、法治評估主體模式的優(yōu)化路徑

內部評估主體模式與外部評估主體模式都有其不足之處，因此，對法治評估主體模式的選擇，既要考量各種模式的不足與優(yōu)勢，也要與有關理論相契合。筆者認為，完善法治評估主體模式需要符合兩大趨勢：一是評估進路多元化，二是主體獨立化。

（一）法治評估的進路選擇

目前，學界將法治評估的理想類型分為“制度性進路”和“價值性進路”兩種。價值性進路通常關注的是 “法治的現(xiàn)實情況是否符合法治的價值”的問題，其重點在于制度的動機、目的，而非制度本身的實施。制度性進路關注的則是已有的法治制度與機構是否在合理有效運行，以此來衡量和判斷法治建設的進展。從我國法治評估的現(xiàn)狀來看，已有的評估實踐偏重于對制度性進路的考察。浙江省杭州市余杭區(qū)的法治實驗、中國法治政府評估及各省廣泛推行的地方法治評估指標體系，大都是圍繞著法治相關機構職能的落實與制度的規(guī)范來展開的。在“法治中國、法治社會、法治政府”建設的時代背景下，要滿足法治建設與規(guī)劃的即時性要求，法治評估就必須準確地對制度實施與機構履職狀況以及存在的普遍性問題作出快速的信息反饋。從這個角度而言，轉型時期的法治評估應當保持制度性進路的選擇，使法治不偏離預期的規(guī)劃道路。［15］然而，隨著我國法治的發(fā)展與完善，越來越多的法治價值會融入制度性進路的評估活動中，最終形成更強調實質法治價值的評估活動。這種進路趨勢的演變，決定了法治評估主體的價值定位不能局限于目前的需要，要以動態(tài)的、發(fā)展的眼光來培育及構建更完善的評估主體模式。

（二）評估主體的構成

民主是現(xiàn)代法治理念的內涵之一，多元化的法治評估主體模式恰好迎合了這一要求，其能夠從不同角度反饋法治建設的進展情況。筆者建議，可將評估主體進一步分為發(fā)起與組織主體、實施主體以及參與主體。發(fā)起與組織主體應具有獨立性與客觀性，實施主體應保持中立，參與主體應廣泛化。如香港特別行政區(qū)的法治評估的發(fā)起與組織主體就是非政府組織，實施主體是由法學、經濟學等領域專家組成的研究小組，參與主體包括行內專家、比較組以及18周歲以上香港市民。這種設計基本上符合了對不同評估主體的要求。

四、完善法治評估主體模式的建議

筆者認為，完善我國法治評估主體模式的基本思路是優(yōu)化內部評估主體模式，發(fā)展第三方評估主體，保證參與主體的廣泛性和有效性。

（一）優(yōu)化內部評估主體模式

與自下而上的法治建設道路不同的是，我國側重于政府推進型法治道路。［16］目前受行政體制等因素的影響，我國非政府組織的發(fā)展還很不成熟，而且法治評估所需的很多資料與信息也掌握在內部主體的手中，這就決定了內部主體評估模式仍有存在的土壤。內部評估主體最大的弊端在于內部性，雖然獨立的第三方評估主體可以解決這一問題，但在獨立的第三方評估主體尚未形成的情況下如何最大限度地減小內部評估主體的內部性，筆者建議：一方面，需要加強外部評估主體在評估體系中的作用，拓寬公眾參與評估的渠道，增加公眾在評估中的權重；另一方面，可以設立一個獨立的法治評估審查主體或監(jiān)督主體。以立法后評估為例：如果立法后評估主體是立法機關內部組成機構，其監(jiān)督主體可以是上一級的人大或者其組成機構；如果立法后評估主體是政府或者其職能部門，監(jiān)督機構可以是立法機關或者是司法機關。

（二）發(fā)展第三方評估主體

公共政策評估領域的學者將第三方評估主體定義為：“由政策制定者與執(zhí)行者之外的人員進行的正式評估。包括受行政機構委托的研究機構、專業(yè)評估組織 （包括大專院校和研究機構）、中介組織、輿論界、社會組織和公眾特別是利益相關者參與等多種評估主體?！保?7］研究立法后評估主體的學者則將第三方評估主體定義為：“獨立第三方評估主體是指有別于公共組織與私人組織的、對立法實施效果進行評估的非營利組織，它主要包括受立法機關委托的大學研究機構、專業(yè)評估組織，不包括立法機構、法律執(zhí)行者以及由立法機構臨時組織的、由立法機構主導控制的專家評估?！保?8］筆者傾向于后一種概念，法治評估的第三方主體不應包括由相關政府部門、立法部門臨時組織的、受其主導控制的專家評估。

從目前法治評估的實踐來看，由獨立第三方發(fā)起與組織的評估有兩種：一種是自發(fā)的，如世界正義工程和香港特別行政區(qū)的法治評估；另一種是接受委托，如浙江省杭州市余杭區(qū)的法治評估。筆者認為，盡管現(xiàn)階段獨立第三方法治評估主體在我國尚未形成，但近10年的法治評估已呈現(xiàn)出 “從政府主導的法治評估向學術界主導的法治評估轉變”［19］的趨勢，因此，應在此基礎上積極探索獨立第三方評估主體模式，培育并發(fā)展第三方評估主體：一是制度保障。發(fā)展第三方評估主體不能忽視立法和規(guī)則的建設，應為獨立的評估機構提供合法保障和健康發(fā)展的規(guī)則要素。［20］為此，社會中介組織的登記注冊要有法可依。目前，我國的《社會團體登記管理條例》中并未包含其他類型的社會中介組織，應加以調整。同時，對不同類型的社會中介組織要加以規(guī)范，如審批權限的劃分、優(yōu)惠政策的區(qū)別、對從業(yè)人員的資格考核和審查，加強對其運作過程中的監(jiān)督。［21］二是物質保障。應在資金上給予支持或傾斜，鼓勵并引導第三方評估機構和專門評估機構積極參與評估活動，幫助其發(fā)展和壯大。如將法治評估的項目納入到國家社會科學基金項目或者是地方項目中去，或爭取企業(yè)或基金會的支持等。三是完善委托事項和程序。目前，我國第三方評估主體主要以接受委托的方式進入法治評估活動，而且這種情形短時間內也不會有太大變化。對此，筆者建議，可參照委托合同的相關規(guī)定，將評估事項、雙方的權利義務、評估資金等明晰化、書面化。四是利用現(xiàn)有條件構建第三方評估主體。有學者總結出第三方評估主體設立的條件包括“規(guī)范的名稱和相應的組織機構、固定的住所、相應的專職工作人員以及一定規(guī)模的會員組織或成員、合法的資產和經費來源、自己的章程”［22］等。筆者認為，由于我國目前獨立的第三方法治評估主體尚處于摸索階段，可以考慮改造一些現(xiàn)有的組織機構或研究院、高等院校（如中國人民大學行政法學研究中心、北京大學立法學研究中心、中國政法大學法治政府研究院等）來構建第三方法治評估機構。

（三）保證參與主體的廣泛性與有效性

這里的參與主體主要是指社會公眾。在對法治狀況與法治建設水平的認識上，社會公眾有著深切的感受，因此世界正義工程、香港特別行政區(qū)和浙江省杭州市余杭區(qū)的法治評估都注重讓社會公眾參與其中。世界正義工程通過專門的民意調查機構來收集社會公眾的意見；香港特別行政區(qū)的評估由訪員對18歲以上操粵語的香港市民進行電話訪問，收集有1020個成功樣本；浙江省杭州市余杭區(qū)的法治評估對人民群眾滿意度調查共發(fā)出1003份問卷。［23］保證參與主體的廣泛性與有效性，最重要的一點就是要保障參與渠道的多樣化與暢通。目前我國的法治評估中，社會公眾主要是通過問卷調查、網絡調查等方式參與其中，渠道比較單一。對此，可以借鑒世界正義工程的做法，選擇民意調查機構開展社會公眾對法治狀況的認知調查。民意調查機構地位獨立，調查經驗豐富，能夠針對不同的調查數(shù)據(jù)設計不同的調查方式，有利于提高調查的效率與效用。此外，現(xiàn)有的法治評估體系中對公眾評估意見都設置了相應的權重。如浙江省杭州市余杭區(qū)法治指數(shù)設計中群眾滿意度占35%，內部組和外部組各占17．5%，專家組占30%，這種設計是比較合理的。目前在專項法治評估中，一些地方政府按照國務院出臺的《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見》賦予社會公眾評估20%的權重，但也有一些地方政府沒有賦予社會公眾評估的權重，還有的地方政府賦予社會公眾評估80%的權重。筆者認為，過高或過低的權重顯然都不合適。在對公眾評估權重的設計上，需要在頂層上加以規(guī)范化。

總之，我國的法治評估運動既是對全球化的一種參與與回應，也是“中國特色市場經濟法治、國內區(qū)域‘縣際競爭’的產物”，［24］在建設“法治國家、法治社會、法治政府”的基本共識下，法治評估所具有的工具理性特色與政府推動型的法治建構模式具有天然的親和性，以地區(qū)為基礎開展的地方法治評估在一定范圍內將得到進一步的推廣和應用?！爸袊甑姆ㄖ谱兏?，是在錯綜時空條件下，一種基于世俗理性主義的政治選擇，演繹的是一部中國法的世俗化理性主義運動，一種關于中國法制、政制和政治正當性的文化建設”。［25］法治評估作為法治建設的途徑和效果呈現(xiàn)，也是一種提升國家治理能力的政治選擇。我國目前的法治評估不可能也不宜徹底拋棄內部評估主體模式，需要在完善內部評估模式的基礎上發(fā)展第三方評估主體模式，吸納更多外部評估主體參與。

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（責任編輯：劉 丹）

The Deficiency and Perfection of Appraisal Model of Rule of Law during the Transitional Period

Wang Feng，Yin Kuijie

Evaluation of rule of law in our country has practiced more than ten years；the subject plays an important part in the evaluation of rule of law．State power of the top－down design and promoting the rule of law is China＇s national conditions and reality，the government dominant model is the product of a certain period of the rule of law practice，so the internal evaluation pattern has the realistic necessity at the beginning of the evaluation of rule of law，but in view of its limitations，the subject of rule of law shows the tendency of open to the outside model．However，it should be noted the bottleneck that external evaluation subject encounters at the same time，in order to break through this dilemma，it should be strengthen from the system support，material support， and perfection of the matters entrusted，etc．During the transitional period，it should not abandon internal appraisal models completely，but to improve internal assessment models and develop the third－party evaluation model，and absorb more external body．

evaluation subject of rule of law； internal；independence assessment approach；legal construction

D920．0

A

1007－8207（2017）08－0033－07

2017－03－08

王鳳 （1993—），女，安徽馬鞍山人，吉林大學法學院2015級法學理論專業(yè)碩士研究生，研究方向為法理學；尹奎杰 （1972—），男，吉林東豐人，東北師范大學政法學院院長，教授，博士生導師，研究方向為法理學、法政治學。

本文系2014年度國家社科基金一般項目 “法治建設評估指標體系的權利指數(shù)研究”的階段性成果，項目編號：14BFX030。