我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的悖論及出路

引言

所謂農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁，是指依法設(shè)立的農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)，因當(dāng)事人的申請，根據(jù)法律規(guī)定，居中對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛進行處理，從而解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的一種特殊的解紛制度。

1 我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁存在的主要問題

1.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受案范圍比較狹窄

根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第一款規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的具體受案范圍為：因農(nóng)村土地承包合同訂立、履行、變更、解除和終止發(fā)生的糾紛；因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛；因承包地收回、調(diào)整發(fā)生的糾紛；因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛；因侵害農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛；法律、法規(guī)規(guī)定的其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。該法第二條第二款同時作出排除規(guī)定，即因征收集體所有的土地及其補償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受案范圍，但可以通過行政復(fù)議或者訴訟等方式解決?，F(xiàn)行法將征收集體所有土地及其補償所發(fā)生的糾紛，一律排除在仲裁受案范圍之外，這一規(guī)定不太合理，也不符合當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛解決的需要。

1.2 仲裁員任職資格規(guī)定不合理，仲裁員素質(zhì)不高

我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第十五條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包仲裁委員會應(yīng)當(dāng)從公道正派的人員中聘任仲裁員。仲裁員應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：

（1）從事農(nóng)村土地承包管理工作滿五年；（2）從事法律工作或者人民調(diào)解工作滿五年；（3）在當(dāng)?shù)赝泡^高，并熟悉農(nóng)村土地承包法律以及國家政策的居民?！痹摋l款中的“公道正派”、“威信較高”、“熟悉農(nóng)村土地承包法律以及國家政策”等資格條件貌似合理，實際上十分抽象空洞，在現(xiàn)實中很難認(rèn)定，缺乏一定的操作性。相較于民商事仲裁所要求的較高標(biāo)準(zhǔn)的仲裁員任職資格與更為具體的任職條件，我們不難看出農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁員的遴選與聘任比較隨意，缺乏嚴(yán)格規(guī)制，容易導(dǎo)致仲裁嚴(yán)肅性和權(quán)威性的下降，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作的開展。

1.3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁與訴訟關(guān)系不順，銜接不暢

我國現(xiàn)行法規(guī)定，發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的當(dāng)事人可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。當(dāng)事人不服農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發(fā)生法律效力?？梢?，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決機制實行“可裁可審、裁后可審、一裁兩審”的模式。按照現(xiàn)有模式，當(dāng)事人不服仲裁裁決訴至法院后，法院則要重新立案進行審理，且無論在程序上還是實體上，完全不受此前仲裁程序與仲裁裁決的約束?！翱刹每蓪彙⒉煤罂蓪?、一裁兩審”的模式極大弱化了仲裁機制高效低成本的解紛功能，從而也無法體現(xiàn)仲裁便民、快捷的優(yōu)勢。

1.4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決的執(zhí)行難度更大

在我國，民事執(zhí)行難一直作為司法頑癥被人們所詬病，不過相比較一般民事案件的執(zhí)行難，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件受土地本身的不動產(chǎn)屬性、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的特點、農(nóng)民法律意識的影響以及農(nóng)村鄉(xiāng)土人情社會的左右束縛，其執(zhí)行難度往往更大。農(nóng)村土地是典型的不動產(chǎn)，其本身不可能移動，如果土地承包經(jīng)營糾紛一方當(dāng)事人不服仲裁裁決結(jié)果，很容易通過阻止或妨礙另一方當(dāng)事人正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動來達到目的，法院想進行強制執(zhí)行十分困難。就農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的特點來說，它是兼具身份性、利益性、群體性、復(fù)雜性以及長期性的糾紛，一般來說糾紛的解決需要經(jīng)過很長時間的溝通勸說與斡旋協(xié)調(diào)，單純通過法律的強制力來解決糾紛是很困難的。同時由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件的仲裁裁決是由仲裁機構(gòu)作出的，畢竟不是法院自家作出的判決，在實踐中，法院往往不熱心于強制執(zhí)行此類案件。

2 改進農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的對策建議

2.1 適當(dāng)擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受案范圍

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》相關(guān)規(guī)定，當(dāng)前法院主要受理以下幾類土地承包經(jīng)營糾紛：土地承包合同糾紛、土地承包流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包確權(quán)糾紛、土地承包繼承糾紛、土地承包侵權(quán)糾紛。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款規(guī)定：“因征收集體所有的土地及其補償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復(fù)議或者訴訟等方式解決?！痹诹⒎ㄉ蠈⒄魇占w所有的土地及其補償發(fā)生的糾紛排除在土地承包仲裁委員會的裁決范圍之外，筆者認(rèn)為，這一規(guī)定無視當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛的現(xiàn)實，不利于解決農(nóng)民與集體之間的土地糾紛。在我國，征地糾紛主要包括以下三個大類：第一類是屬于政府土地征收糾紛，此類糾紛主要反映的是農(nóng)民與政府之間的土地矛盾，我國《土地管理法》規(guī)定了具體土地征收規(guī)則以及征收程序，當(dāng)事人如果不服政府征收土地行為，可以通過提起行政訴訟來解決，顯然此類土地糾紛不適合土地承包仲裁委員會裁決。第二類是征收補償標(biāo)準(zhǔn)及安置方案的糾紛，根據(jù)國務(wù)院《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，征收補償標(biāo)準(zhǔn)以及安置方案是由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬定的，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對于此類糾紛，總體上屬于農(nóng)民與政府之間的糾紛，排除在仲裁的范圍之外是比較合乎法理的。第三類是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部之間關(guān)于土地補償費用的分配糾紛，這是非常典型的民事糾紛，此類糾紛不應(yīng)該被排除在土地承包仲裁委員會的仲裁受案范圍之外，建議今后修改《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》時，明確規(guī)定征收農(nóng)村集體土地的補償費用的分配糾紛應(yīng)具有可仲裁性。

2.2 進一步完善仲裁員任職條件，大力提高仲裁員素質(zhì)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作需要較扎實的專業(yè)知識與綜合能力，仲裁員不僅需要掌握國家的相關(guān)法律與政策文件，還需要熟悉地方性法規(guī)和規(guī)章，并要了解農(nóng)村社會與農(nóng)民生活習(xí)慣，善于與農(nóng)民進行交流，這樣，在解決糾紛的時候才能更加符合農(nóng)民的愿望，才能較好保護農(nóng)民的合法權(quán)利，也才能有效的解決糾紛，促進農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。針對現(xiàn)今從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作的仲裁員素質(zhì)偏低的問題，筆者建議，在現(xiàn)有法律規(guī)定的任職資格條件上，還應(yīng)強調(diào)仲裁員應(yīng)具有高中（中專）及以上文化程度；通過《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等相關(guān)法律法規(guī)政策考試與農(nóng)村鄉(xiāng)土知識考核且考試考核成績合格；無違法或犯罪記錄。另外，要對仲裁員上崗任職后的繼續(xù)教育與培訓(xùn)工作作出明確規(guī)定，促使他們不斷學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)與政策，不斷提高仲裁工作的素質(zhì)和技能。endprint

2.3 賦予部分仲裁裁決終局效力，完善仲裁與訴訟的銜接

為了充分發(fā)揮仲裁機制既公正又高效便捷解決糾紛的優(yōu)勢，節(jié)省國家司法資源和當(dāng)事人處理糾紛的成本，應(yīng)借鑒我國現(xiàn)行勞動爭議仲裁制度的做法，賦予相當(dāng)部分土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決以終局效力。

至于仲裁作出后依法還可以向人民法院起訴的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件，相關(guān)的仲裁程序與法院訴訟程序之間也不應(yīng)是各自獨立和分離的。為了充分合理利用解紛資源，對于農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)所認(rèn)定的證據(jù)及事實，人民法院要采取積極的采信態(tài)度，即只要這些證據(jù)以及事實沒有新證據(jù)足以推翻且并未違反法律規(guī)定，人民法院就不應(yīng)重新進行證據(jù)的收集、質(zhì)證、審核以及事實的認(rèn)定，以便節(jié)省司法資源、樹立農(nóng)村土地承包仲裁的權(quán)威和及時有效解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。

2.4 重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁案件的執(zhí)行工作

生效的土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決確定的權(quán)利得以實現(xiàn)，當(dāng)事人受損害的利益得到補救或恢復(fù)，仲裁的任務(wù)和目標(biāo)才算完成。要確保仲裁裁決執(zhí)行到位，應(yīng)當(dāng)做好以下幾個方面的工作：首先，仲裁機構(gòu)應(yīng)該嚴(yán)格遵循居中裁決的原則，在案件裁決過程中恪守公平正義，不貪贓枉法，不徇私舞弊，以證據(jù)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，保證裁決結(jié)果合法合理與公平公正。唯有這樣的裁決結(jié)果才會贏得當(dāng)事人的信服，才能消除當(dāng)事人的不滿，也才能具有順利執(zhí)行的可行性。其次，仲裁機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與人民法院之間應(yīng)該建立執(zhí)行聯(lián)動機制。人民法院應(yīng)當(dāng)應(yīng)仲裁機構(gòu)和一方當(dāng)事人的要求積極開展執(zhí)行工作，采取各種執(zhí)行措施和手段使仲裁裁決落到實處。對雙方當(dāng)事人在執(zhí)行程序中自行同意和解的案件，人民法院應(yīng)將協(xié)議內(nèi)容記入筆錄，由各方當(dāng)事人簽名、按手印或蓋章，并督促當(dāng)事人履行執(zhí)行和解協(xié)議。對有能力履行仲裁裁決而拒不履行仲裁裁決義務(wù)的人，可以按照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定采取強制執(zhí)行措施與制裁措施。同時，針對土地承包經(jīng)營糾紛仲裁案件的特殊之處，仲裁機構(gòu)和人民法院要注意做好執(zhí)行回訪工作，保障承包地權(quán)利人的合法的耕種與使用權(quán)利。

作者簡介：汪伍牛，男，（1964.7-），園林本科，2009年林業(yè)工程師，2011年市農(nóng)業(yè)局土地流轉(zhuǎn)管理中心任副主任主持工作，2012年任中心主任。2012年至2013年度獲農(nóng)業(yè)部土地仲裁先進集體和先進個人榮譽，2015年獲優(yōu)秀仲裁員。獲農(nóng)業(yè)部三級仲裁員證書，全國優(yōu)秀仲裁員稱號。

作者單位：蘭溪市土地流轉(zhuǎn)管理中心endprint