論精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行與治理

摘 要精準(zhǔn)扶貧政策要求精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核，但地方政府實(shí)踐中卻存在著不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象，出現(xiàn)“任人唯親”式脫貧、“靠貸”式脫貧、“低?！笔矫撠毢汀熬杩睢笔矫撠毜儒e誤行徑。此現(xiàn)象是諸多因素共同作用之結(jié)果，主要有對精準(zhǔn)扶貧認(rèn)識尚不到位，精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制不科學(xué)，精準(zhǔn)扶貧過程公民參與少，扶貧干部的素質(zhì)高低有別以及扶貧反饋救濟(jì)效果不顯著。倘要在精準(zhǔn)扶貧中消除這種不良現(xiàn)象，須推進(jìn)全面認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧步伐，改善精準(zhǔn)扶貧基層考核機(jī)制，引入公民參與精準(zhǔn)扶貧過程，規(guī)范扶貧干部的選培與退出，落實(shí)扶貧反饋的甄別與處理。

關(guān)鍵詞精準(zhǔn)扶貧；不精準(zhǔn)執(zhí)行；治理；反貧困

[中圖分類號]D035.5； F32 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）07-0056-06

習(xí)近平總書記在2013年到湘西調(diào)研時要求“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”[1]。瞬時，精準(zhǔn)扶貧之聲傳遍祖國大江南北，成為扶貧工作新的風(fēng)向標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧的提出受到各界充分肯定，像“精準(zhǔn)扶貧是社會大扶貧格局下的認(rèn)知提升，是協(xié)作共贏視野下的資源優(yōu)化配置”[2]，“精準(zhǔn)扶貧本身代表著扶貧新政策在對象群體的確定和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的途徑上的日漸完善化和精準(zhǔn)化的努力”[3]，“精準(zhǔn)扶貧是中國特色扶貧開發(fā)模式的戰(zhàn)略調(diào)整”[4]等表述無不透露出贊美之意。基于精準(zhǔn)扶貧思想的正確引領(lǐng)，扶貧工作一方面取得了顯著成效，成功幫助部分貧困對象脫貧致富，摘掉了“貧困帽子”，但另一方面問題也日漸暴露出來，遭受各種因素影響，扶貧實(shí)踐不時脫離精準(zhǔn)軌道，出現(xiàn)了不精準(zhǔn)執(zhí)行的現(xiàn)象，因此，及時發(fā)現(xiàn)并排除這些脫軌行為成為了我們亟待解決的重要問題。

一、 對精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的再認(rèn)識

關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，官方與學(xué)界都作出了相應(yīng)解釋。中辦發(fā)[2013]25號文件明確精準(zhǔn)扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅實(shí)基礎(chǔ)，這是官方較為權(quán)威的界定。而學(xué)者們可謂眾說紛紜，如王瑞芳提出，精準(zhǔn)扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識別、精確幫扶、精確管理和精確考核的治貧方式[5]；王國勇指出，精準(zhǔn)扶貧就是要對扶貧對象實(shí)行精細(xì)化管理，對扶貧資源實(shí)行精確化配置，對扶貧對象實(shí)行精準(zhǔn)化扶持，確保扶貧資源真正用在扶貧對象身上、真正用在貧困地區(qū)[6]。

這些認(rèn)識存在共通之處，首先，沒有出現(xiàn)關(guān)于扶貧主體的表達(dá)，因此，可理解為扶貧主體并非單一地指代政府或者其他組織，甚至公民個體，而是只要誰愿意扶貧，都可成為扶貧主體，為消除人口或者地區(qū)貧困貢獻(xiàn)一份力量；其次，扶貧客體或是貧困戶，或是貧困村、貧困地區(qū)，簡而言之，即貧困對象；再次，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)核是精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，這4個精準(zhǔn)行為密切關(guān)聯(lián)，構(gòu)成一個有機(jī)整體，精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)和前提，只有真正認(rèn)清幫扶對象，才能確保管理的精細(xì)化，精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的有效保障，只有正確采取扶持手段，才能達(dá)到考核的精準(zhǔn)要求?；诖?，可將精準(zhǔn)扶貧界定為以政府為主導(dǎo)的各類主體（包括經(jīng)濟(jì)組織、社會組織以及公民個體），充分發(fā)揮自身優(yōu)勢對貧困對象實(shí)施精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核的治貧脫貧方式。此概念很好地詮釋了有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的“誰來扶？”“怎么扶？”以及“扶什么？”3個重要問題。此外，提倡各獨(dú)立扶貧主體之間通過協(xié)同合作方式共同扶貧，因為精準(zhǔn)扶貧工程是一個復(fù)雜性系統(tǒng)，政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織以及公民等是這個復(fù)雜系統(tǒng)的序參量，各序參量的協(xié)同行為在功效上可能超越各要素的單獨(dú)作用，從而形成整個系統(tǒng)的聯(lián)合行為與共同作用，這便產(chǎn)生了扶貧協(xié)同效應(yīng)。

二、精準(zhǔn)扶貧政策不精準(zhǔn)執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)寫照

雖然國家高層對精準(zhǔn)扶貧提出了嚴(yán)格要求，但有地方政府依然置若罔聞，使得精準(zhǔn)扶貧政策未能得以精準(zhǔn)執(zhí)行，出現(xiàn)了“任人唯親”式脫貧、“靠貸”式脫貧、“低?！笔矫撠毢汀熬杩睢笔矫撠毜儒e誤行徑。這里率先說明案例可能違背了精準(zhǔn)扶貧政策的多次要求，但僅分析其中一個層面。

（一） “任人唯親”式脫貧

SC省某些扶貧干部在精準(zhǔn)扶貧過程中偏好以關(guān)系好壞確認(rèn)扶貧對象，因為當(dāng)扶貧指標(biāo)安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落之后，須由基層扶貧干部進(jìn)行貧困識別，這時他們則存在較大的裁量權(quán)，要是與他們關(guān)系不好，平時對他們工作存在意見的真正貧困對象很難被確定為扶貧對象，享受國家扶貧資源，而要是與他們關(guān)系要好，不管其是否達(dá)到國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)，都可以享受扶貧資源，這是對精準(zhǔn)識別的嚴(yán)重背離，在基層造成了惡劣影響。精準(zhǔn)識別就是以中央關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的系列政策為指導(dǎo)思想，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，通過規(guī)范的流程和方法，有效識別出真正的貧困村、貧困戶，進(jìn)而掌握貧困狀況，分析致貧原因，為貧困人口的建檔立卡提供科學(xué)依據(jù)，為后續(xù)的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施提供決策參考[7]，它被視為精準(zhǔn)扶貧的前提，決定著扶貧項目的成敗。上述扶貧干部在辨識幫扶對象時不以是否究竟貧困、貧困程度等指標(biāo)為主要評判依據(jù)，選擇以人際關(guān)系好壞論是非，將不屬于貧困的對象納入到精準(zhǔn)幫扶范疇，將更多的扶貧資源用到貧困程度稍好的幫扶對象上犯了極大錯誤，未能將精準(zhǔn)識別的規(guī)范流程落實(shí)，造成識別出的幫扶對象并非是真正意義上的貧困對象，扶貧資源也非用得恰到好處。

（二）“靠貸”式脫貧

GS省某些扶貧干部利用國家全面支持精準(zhǔn)扶貧的政策，號召扶貧對象去國有銀行或者農(nóng)村信用社貸款，并把貸款收入算到貧困對象的年收入內(nèi)，打造“短平快”的偽脫貧現(xiàn)象，它表面上實(shí)現(xiàn)了貧困對象年收入的迅速增長，但對脫貧致富毫無價值，此舉顯然有悖精準(zhǔn)扶貧內(nèi)核，不符合精準(zhǔn)幫扶要求。精準(zhǔn)幫扶是指在充分了解貧困對象現(xiàn)實(shí)情況之基礎(chǔ)上，制定有針對性的扶貧方式幫助其脫貧致富，如某貧困家庭有良好的創(chuàng)業(yè)增收項目但存在資金不足現(xiàn)象，政府則可利用借貸政策解決部分資金問題，讓這個家庭順利地實(shí)施創(chuàng)業(yè)項目。上述扶貧干部在未確認(rèn)貧困對象如何致貧的前提下，或者說即便經(jīng)過調(diào)研了解過貧困對象現(xiàn)實(shí)狀況，但“一刀切”地寄希望于通過貧困對象到金融機(jī)構(gòu)貸款方式消除貧困，也不是針對他們的具體情況實(shí)施幫扶措施，畢竟有的貧困對象其實(shí)根本不需要貸款，即便扶貧貸款項目不收取任何利息，將貸款收入納入到貧困對象的年收入內(nèi)也不合理，因為貸款獲得金錢是有條件的，貧困對象與金融機(jī)構(gòu)之間存在借貸關(guān)系，貧困對象須在約定時間內(nèi)償還金融機(jī)構(gòu)貸出的本息，否則，將承擔(dān)必要的民事法律責(zé)任，這筆錢不能算作貧困對象的真正收入。

（三） “低?！笔矫撠?/p>

JX省某些扶貧干部依靠讓貧困對象人人吃低保之方式實(shí)現(xiàn)年收入增長目標(biāo)，盤算著一個貧困人口一年可以領(lǐng)多少低保款，并把這些低?？町?dāng)成貧困戶的固定收入，當(dāng)成貧困戶的工資，借用政策優(yōu)勢打著擦邊球，并宣稱管理轄域內(nèi)貧困對象都已脫貧致富，但這種行為明顯有違精準(zhǔn)管理要求。精準(zhǔn)管理是指采用精準(zhǔn)的管理手段，對扶貧對象以及扶貧全過程進(jìn)行精細(xì)化管理，以期實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)目標(biāo)的一套管理方法或體系，“精”意味著簡化、可操作化，“準(zhǔn)”是指對結(jié)果定義清楚，“化”則要求細(xì)化、量化[8]。上述扶貧干部未能把精準(zhǔn)扶貧的行為甚至結(jié)果定義清楚，因為我國的扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)根本就是兩個不同的政策體系，貧困線由國家統(tǒng)計局依據(jù)調(diào)研材料，并適當(dāng)考慮國際比較結(jié)果而定，2012年以來，中國貧困線的標(biāo)準(zhǔn)為2 300元/人/年[9]，即在某些條件下，一位中國公民的年收入達(dá)不到2 300元，那么可認(rèn)定他是貧困的，而申請低保的條件通常為共同生活的家庭成員年人均純收入低于當(dāng)?shù)厣钏?，由于不同地域生活水平存在差異，因此低保線標(biāo)準(zhǔn)多元化，如此幫扶對象可能并不一定滿足申請低保的最低條件，而低保獲得者也并非一定是國家貧困線劃分的扶貧對象。

（四） “捐款”式脫貧

YN省某縣為了加快該縣的脫貧攻堅進(jìn)程，發(fā)文要求所有干部職工展開捐款扶貧，并且規(guī)定每名職工最低需要捐款1 000元，而該縣的干部職工百余人，如此便可籌得十幾萬的扶貧款項，用以完成時段內(nèi)扶貧之?dāng)?shù)字目標(biāo)，幫助貧困對象脫貧致富，但是此舉難以達(dá)到精準(zhǔn)考核要求。精準(zhǔn)考核是指制定科學(xué)、合理、系統(tǒng)的考評指標(biāo)體系用以衡量扶貧干部工作成效的行為過程，相較于以往的考核，精準(zhǔn)考核除要在考核指標(biāo)上向精細(xì)轉(zhuǎn)變之外，還需對扶貧方式提出更高要求，不能是“輸血”式的短期扶貧，應(yīng)當(dāng)是“造血”式的延續(xù)扶貧[10]。上述領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)便利發(fā)動捐款式扶貧，但即便捐款再多，也只能是救一時之急，救不了永遠(yuǎn)，因為“逼捐”扶貧不可能從根源上消除貧困，屬于傳統(tǒng)的“輸血”式扶貧，只是飲鴆止渴罷了。此外，“逼捐”扶貧本質(zhì)上是一種懶政現(xiàn)象，將領(lǐng)導(dǎo)干部的老爺作風(fēng)和懶漢心態(tài)暴露無遺，充斥著權(quán)力的味道，有的干部職工很反感捐款或者說主觀上并不樂意捐贈這么高的數(shù)額，但他們又無力反對，或者說根本不敢反對，而這筆額外支出可能降低干部職工的生活水準(zhǔn)，增加家庭負(fù)擔(dān)，也可能因下級心懷抱怨而影響工作質(zhì)量，給整個扶貧帶來負(fù)面效益。

三、精準(zhǔn)扶貧政策存在不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象的主要原因

不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象在地方政府精準(zhǔn)扶貧過程中顯現(xiàn)是諸多因素綜合作用的結(jié)果，但明顯與以下幾個因素難脫干系。

（一） 對精準(zhǔn)扶貧認(rèn)識尚不到位

當(dāng)前某些扶貧干部對精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識還很不到位，未能完全理解精準(zhǔn)扶貧的核心要義，以及精準(zhǔn)扶貧對以往扶貧的超越與創(chuàng)新，造成整個扶貧布局在戰(zhàn)略管理上出現(xiàn)了瑕疵，認(rèn)為只要完成既定時段內(nèi)上級交于的扶貧任務(wù)，則大功告成，并將扶貧任務(wù)的目標(biāo)簡單地認(rèn)定為確保我國農(nóng)村貧困人口年收入達(dá)到現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)，而不管扶貧方式正確與否，將程序與結(jié)果硬性地分離開來?；貧w到實(shí)踐，依然沿用著傳統(tǒng)的扶貧方式，采用“輸血”式扶貧，幫助貧困對象短時期脫貧致富，如“靠貸”式脫貧、“捐款”式脫貧的流行，都與此密切相關(guān)。此外，未能從系統(tǒng)性視角認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧的核心要義，偏向于將精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核拆解開來，認(rèn)為只要將獨(dú)立的各環(huán)節(jié)做好，則達(dá)到了精準(zhǔn)扶貧要求，其實(shí)不然，精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核之間是密切關(guān)聯(lián)的，精準(zhǔn)識別是整個扶貧的起點(diǎn)，俗話說“房子修得好不好，全看地基牢不牢”，其重要性不言而喻，而精準(zhǔn)考核有必要審視精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理是否科學(xué)合理，精準(zhǔn)管理又決定著精準(zhǔn)幫扶的資源供給是否恰到好處，精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)考核應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)行等，它們之間主要差異是行動主體的不相同，倘只認(rèn)部分，不識整體，并不利于精準(zhǔn)扶貧的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二） 精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制不科學(xué)

精準(zhǔn)扶貧績效考核雖然引入第三方評估，改變了以往政府集運(yùn)動員和裁判員一身的尷尬際遇，提升了考核活動的客觀性，但整個考核機(jī)制的科學(xué)性仍尚存不足，突出表現(xiàn)在緊緊盯著考核期內(nèi)貧困對象的收入有否增長，增長力度大小等，這明顯受到扶貧干部對精準(zhǔn)扶貧認(rèn)識不到位的影響，并且關(guān)于考核期的具體規(guī)定五花八門，不同地域差異性很大，通常應(yīng)以年為周期進(jìn)行考核，但有的地方政府將其縮短為半年1個周期，甚至出現(xiàn)1個季度內(nèi)對扶貧結(jié)果考評幾次的反?，F(xiàn)象，每次考核都與扶貧干部的利益相關(guān)聯(lián)，倘考核不過關(guān)，則會受到相應(yīng)處罰，這種考核機(jī)制促使精準(zhǔn)扶貧中顯現(xiàn)不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。因為扶貧本就是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，何況我國當(dāng)前還處于扶貧的攻堅階段，對象是長期扶貧都未能使之脫貧的群體，更增加了扶貧的難度，扶貧干部在短時間內(nèi)想以正常幫扶手段助力這些群體實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅根本不現(xiàn)實(shí)，但迫于扶貧考核的現(xiàn)實(shí)壓力，他們不得不選擇采用其他非常規(guī)方式達(dá)到考核要求，以保自身利益受到最小損害，這便鬧出了靠“貸”脫貧、“逼捐”脫貧的笑話，當(dāng)然，也不乏有的扶貧干部存有私心，急功近利，想借扶貧績效考核的機(jī)會脫穎而出，成為地區(qū)扶貧的成功典范，從而獲得職位升遷與績效獎勵。

（三） 精準(zhǔn)扶貧過程公民參與少

精準(zhǔn)扶貧行為幾乎完全由地方政府把控，未能把公民納入到內(nèi)，但“經(jīng)典的政治參與是公民通過一定的方式直接或間接地影響政府的決定或與政府決定相關(guān)的公共政治生活的政治行為”[10]，像脫貧致富的成功人士與政策作用對象貧困人士[11]，他們理應(yīng)在精準(zhǔn)扶貧中具有話語權(quán)，如成功人士可以介紹有效的脫貧方式，供地方政府決策參考，而貧困人士可以結(jié)合自身情況審視扶貧政策的可行性，適用面是否廣泛，但現(xiàn)實(shí)情況是“成功人士”和貧困人士都沒有對扶貧策略提供建議的渠道，貧困人士往往只能被動地接受扶貧干部對整個扶貧行為的安排。公民參與精準(zhǔn)扶貧少，完全由地方政府把控的危害顯而易見，扶貧干部可能采取辦公室拍腦袋決策模式，并未對扶貧對象現(xiàn)實(shí)狀況和致貧原因進(jìn)行扎實(shí)調(diào)研，便采取普遍性的扶貧措施，而下級出于自身與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之考慮也不會冒然指出決策的正確與否，這便易產(chǎn)生政府失敗中的公共決策失誤，造成精準(zhǔn)扶貧流于形式、冒進(jìn)和極端。此外，也不利于公民對地方政府精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督，因為地方政府內(nèi)部人員更多單方面地決定精準(zhǔn)扶貧行為，整個信息均處于閉塞狀態(tài)，公民根本就不了解有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的任何信息，何談對行為進(jìn)行質(zhì)疑，檢舉揭發(fā)某些不正當(dāng)現(xiàn)象，擴(kuò)大了地方政府尋租腐敗的空間。

（四） 扶貧干部的素質(zhì)高低有別

扶貧干部的素質(zhì)高低有別依然是引發(fā)精準(zhǔn)扶貧政策不精準(zhǔn)執(zhí)行的因素之一，畢竟選好、用好、管理好干部是扶貧攻堅的重要“支點(diǎn)”，構(gòu)建一支好的扶貧干部隊伍可以說扶貧攻堅活動則成功了一半。但現(xiàn)實(shí)情況是扶貧干部的素質(zhì)高低不一，尤其是基層扶貧干部，他們的專業(yè)素質(zhì)幾乎為零，因為扶貧干部的任命環(huán)節(jié)缺乏規(guī)范的篩選機(jī)制，往往是地方“一把手”作為扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組組長，突顯對此工作的重視，順應(yīng)此趨勢，到村一級，村民委員會主任（以下簡稱村主任）則直接被冠以扶貧干部稱號，負(fù)責(zé)本村落貧困人口的扶貧攻堅任務(wù)，而村主任是我國村民自治的產(chǎn)物，依托于村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織——村民委員會行使相關(guān)權(quán)力。雖然村主任是經(jīng)過正式選舉而產(chǎn)生的，在村落內(nèi)具有相當(dāng)?shù)耐?，屬于村落中知識結(jié)構(gòu)較為優(yōu)良的群體，但與接受過系統(tǒng)的高等教育，通過公務(wù)員考試而進(jìn)入國家公務(wù)員隊伍的人群相比，他們還是具有很大的局限性，無論是在知識面的廣度上，還是對知識把握的深度上，以致在提供扶貧建議時沒有較好的扶貧方案供政府參考。此外，當(dāng)前明顯缺乏有針對性的培訓(xùn)活動，使得提升扶貧干部素質(zhì)的正規(guī)途徑少，也沒有針對扶貧干部不適應(yīng)工作的退出程序，即便不適合也難以退出。

（五） 扶貧反饋救濟(jì)效果不顯著

扶貧反饋的救濟(jì)效果不顯著也會促發(fā)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)不精準(zhǔn)的現(xiàn)象。通過對精準(zhǔn)扶貧政策不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象的展現(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)其在本質(zhì)上更多是工作責(zé)任問題，并不牽涉違法亂紀(jì)，司法機(jī)關(guān)和紀(jì)委基本上較少接收相關(guān)事件，監(jiān)察部門也是偶有查之，如此唯有政府內(nèi)部對之進(jìn)行規(guī)范，可供選擇的僅有干部所在單位以及直屬上級政府兩個主體，但這兩個主體來處理反饋救濟(jì)信息都存在瑕疵，易造成扶貧反饋救濟(jì)成為一種擺設(shè)，尤其是干部所在單位。究其原因，如何開展扶貧行動乃領(lǐng)導(dǎo)班子共同決定之結(jié)果，倘被發(fā)現(xiàn)扶貧政策存在問題，貧困對象脫貧致富效果不佳，將此反映給政策制定者，政策制度者難以公正不阿地接收這種反饋，審視政策究竟是否合理，對相關(guān)人員予以追責(zé)，因為政策就是由其制定的。此外，直屬上級政府與下級機(jī)構(gòu)之間是直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，工作人員接觸頻繁，有些礙于情面，對反饋救濟(jì)信息采取“睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度，或者直接遞送給下級部門，讓下級部門自己處理，從而發(fā)生第一種現(xiàn)象的惡性循環(huán)。如YN省的“捐款”式扶貧，經(jīng)媒體曝光之后，處理結(jié)果僅停留在縣長對活動存在的不足和帶來的影響表示歉意層面，引發(fā)公眾普遍不滿，畢竟發(fā)生精準(zhǔn)扶貧的公共決策失誤僅僅道歉而不追責(zé)難合邏輯。

四、消除精準(zhǔn)扶貧政策不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象的有效路徑

精準(zhǔn)扶貧是能否實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的重要抓手和關(guān)鍵一環(huán)，其重要性不言而喻，需要采取系列措施消除當(dāng)前出現(xiàn)的不良現(xiàn)象。

（一） 推進(jìn)全面認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧步伐

全面認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧要以目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)方式和行為過程為重點(diǎn)，精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)是“到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”；有效實(shí)現(xiàn)方式是引導(dǎo)“輸血”式扶貧向“造血”式扶貧轉(zhuǎn)變，畢竟“授之以魚，不如授之以漁”，改變以往直接給予物資保證貧困對象在短時間內(nèi)脫貧的不科學(xué)之舉，畢竟實(shí)踐表明通過直接輸送物資方式的扶貧難以幫助貧困對象真正地走出貧困，當(dāng)獲得的物資消耗殆盡，幫扶對象將再次重返貧困隊伍，而且此舉易助長不正之風(fēng)蔓延，影響社會正常秩序，當(dāng)貧困對象吃定政府會定期或者不定期地給予適當(dāng)?shù)姆鲐毼镔Y后，有的則會變得慵懶，寄希望于扶貧物資生活度日，甚至出現(xiàn)到政府索要扶貧物資的失范現(xiàn)象；行為過程中定要對精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核每個環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，做好具體環(huán)節(jié)的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，才可能在精準(zhǔn)扶貧上取得整體性成功。關(guān)于推進(jìn)全面認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧步伐的路徑可采取扶貧干部集中學(xué)習(xí)與匯報方式，各級地方政府定期或不定期地組織扶貧干部學(xué)習(xí)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)內(nèi)容，匯報心得體會，確保行為與指導(dǎo)思想之間有效匹配，也可利用考評方式提升扶貧干部對精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識，因為考評與扶貧干部的績效直接掛鉤，關(guān)系著他們切身利益，將精準(zhǔn)扶貧的正確認(rèn)識呈現(xiàn)在考核指標(biāo)體系內(nèi)，則可規(guī)范和引導(dǎo)扶貧行動。

（二） 改善精準(zhǔn)扶貧基層考核機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧考核周期應(yīng)適當(dāng)延長，改變當(dāng)前這種混亂局面，建議明確規(guī)定以年為周期對扶貧活動進(jìn)行考核，其余時間上級可例行檢查工作，倘發(fā)現(xiàn)不足之處，及時指正并要求整改，但不屬于考核范疇，不用牽涉扶貧干部的利益?，F(xiàn)今距2020年約3年時間，那么整個考核次數(shù)設(shè)置為3次較佳，加上最后對整個精準(zhǔn)扶貧活動需要進(jìn)行總的評估，4次足以，不需要像當(dāng)前般每個季度考核一次，甚至更短周期也在進(jìn)行考核。其理由是扶貧活動不能立竿見影，倘考核周期短，則助長了扶貧干部采用非正常幫扶手段之風(fēng)氣，此外，每次考核都會花費(fèi)國家公共財政，從節(jié)約財政的角度也應(yīng)當(dāng)縮減考核次數(shù)。隨著考核周期延長，考核內(nèi)容與獎懲也需做出適當(dāng)調(diào)整，雖然我們的目標(biāo)是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，但脫貧方式和脫貧效益是有差別的，因此，考核內(nèi)容不能僅僅局限在貧困人口是否脫貧，以及脫貧力度等，以貧困人口的年收入增長額為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，還得包括脫貧方式是否具有可持續(xù)性，脫貧投入與產(chǎn)出關(guān)系等，這才是精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)要求，是精準(zhǔn)扶貧與以往扶貧的最大區(qū)別?；诖?，考核獎勵的設(shè)置應(yīng)針對不同考核階段采取不同方式，并且應(yīng)給予后期考核優(yōu)秀者更大的獎勵力度，尤其是在每次考評中均能獲得較好成績的扶貧單位及其工作人員，理應(yīng)在工作上得到肯定，而考核不合格者，相應(yīng)懲罰必不可少。

（三） 引入公民參與精準(zhǔn)扶貧過程

政府精準(zhǔn)扶貧的整個過程都應(yīng)引入公民參與，主動提供合理制度，保證公民參與的有序性。這種安排的優(yōu)勢眾多，精準(zhǔn)扶貧決策中引入公民參與，可以審視扶貧政策的可執(zhí)行性，精準(zhǔn)扶貧管理中引入公民參與，可以監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧程序的合法性與合理性，精準(zhǔn)扶貧考核中引入公民參與，可以確保精準(zhǔn)扶貧信息收集與評估的真實(shí)性與客觀性。引入公民參與的理路可設(shè)計為從貧困對象中推選部分代表加入精準(zhǔn)扶貧全過程，即只要是關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的事項，代表均應(yīng)有效參與，不得擅自缺席，而且推選出的代表需要定期將參與情況與活動內(nèi)容向貧困群體匯報，讓整個幫扶對象了解政策走向，便于趁早做出準(zhǔn)備適應(yīng)政策發(fā)展，也能及時收集貧困群體對政策行為的反應(yīng)與意見，并反饋給精準(zhǔn)扶貧小組。選擇從貧困對象中推選部分代表作為公民參與的人選是因為貧困代表是精準(zhǔn)扶貧政策的作用群體，政策執(zhí)行好壞與之切身利益密切關(guān)聯(lián)，其能更用心地履行代表義務(wù)。貧困代表的產(chǎn)生程序并非是由村委會干部直接舉薦，而是由村民大會或者貧困群體大會選舉產(chǎn)生，得票最多者則順理成章地成為代表，為提升貧困群體的積極性與主人翁地位，也可以擴(kuò)大參與面，從精準(zhǔn)扶貧的四個方面出發(fā)，分別推選1名代表負(fù)責(zé)參與精準(zhǔn)扶貧某階段內(nèi)的事務(wù)，即共推選4名代表，負(fù)責(zé)參與精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核單環(huán)節(jié)。

（四） 規(guī)范扶貧干部的選培與退出

規(guī)范扶貧干部的選培與退出是保證扶貧干部隊伍素質(zhì)合理的有效途徑。關(guān)于扶貧干部的篩選，必須改變當(dāng)前將村委會主任視為扶貧干部的局面，可采用駐村幫扶舉措予以破解，將駐村幫扶的工作人員視為地方政府的扶貧干部，而村委會成員只是協(xié)助精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)事項，并不具有決定權(quán)，也可利用政府購買公共服務(wù)方式，聘用優(yōu)秀人才作為扶貧干部到村從事扶貧項目，尤其是那些對農(nóng)、牧、林、水等方面的知識要求較高的扶貧項目，更應(yīng)保證扶貧干部的專業(yè)性。關(guān)于扶貧干部的培訓(xùn)，地方政府應(yīng)積極組織學(xué)習(xí)交流活動，聘請高校研究精準(zhǔn)扶貧的專家，或者在扶貧過程中取得優(yōu)異成績的扶貧干部等針對精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核進(jìn)行仔細(xì)講解，擴(kuò)充扶貧干部的知識面，做到理論與實(shí)踐的有效結(jié)合。關(guān)于扶貧干部的退出，有必要率先設(shè)置程序確保扶貧干部的“可進(jìn)可出”，因為扶貧干部在扶貧初期可能積極性和熱情都比較高，畢竟中央明確把“脫貧攻堅實(shí)績作為選拔任用干部的重要依據(jù)”，倘能妥善完成任務(wù)，升遷則指日可待，很多干部職工都抱著嘗試心態(tài)投身于精準(zhǔn)扶貧活動，以期做出一番成績，但隨著扶貧工作的推進(jìn)，有的扶貧干部則主觀上已意識到自身可能不太勝任扶貧工作，或者實(shí)踐也表明有的扶貧干部并不適合扶貧，這時則需要當(dāng)機(jī)立斷，變更扶貧干部，不能長期保留此狀態(tài)。

（五） 落實(shí)扶貧反饋的甄別與處理

倘接到精準(zhǔn)扶貧過程中存在問題的信息，有關(guān)部門應(yīng)予以及時甄別，并妥善處理，不能放任而流之，因為信息若真實(shí)有效，能夠盡早中斷不良行為，以免帶來更大、更多損失。建議把對扶貧反饋信息的甄別與處理權(quán)交給地方監(jiān)察部門，一方面由監(jiān)察部門的職責(zé)所決定，它們能更專業(yè)地處理類似舉報的日常問題；另一方面監(jiān)察部門有權(quán)力對監(jiān)察對象進(jìn)行處理與問責(zé)，要求監(jiān)察對象配合信息識別工作。具體言之，監(jiān)察部門可專門針對精準(zhǔn)扶貧項目開設(shè)一部舉報電話，處理與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的舉報事件，監(jiān)察對象為扶貧干部以及領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)系電話要廣而告之，可通過地方衛(wèi)視聯(lián)動播出之方式讓公眾了解，也可將其附在精準(zhǔn)扶貧的所有文件上，要求基層扶貧干部粘貼文件或者開會主動公布聯(lián)系方式，確保所有貧困對象，甚至公民都能熟知反饋渠道，能有意識地把扶貧干部的不良舉動第一時間反饋給監(jiān)察部門。監(jiān)察部門在收到扶貧反饋信息后，應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)通過各種方式確認(rèn)反饋信息的真實(shí)性，一經(jīng)查實(shí)，則嚴(yán)懲不貸，倘反饋信息存在虛假情形，可追究舉報人的責(zé)任，以防出現(xiàn)惡意詆毀政府形象和浪費(fèi)監(jiān)察資源的現(xiàn)象。此外，有必要對處理時間進(jìn)行明確規(guī)定，如限制在10個工作日以內(nèi)，規(guī)避監(jiān)察部門拖延周期，讓舉報者對監(jiān)察工作失去信心，認(rèn)為監(jiān)察并非是有效的救濟(jì)路徑，而監(jiān)察部門的問題也需追究責(zé)任。

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