PPP模式下的旅游特色小鎮(zhèn)必要性及可行性研究

陳包　龐仙

一、問題的提出

2016年10月，《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》指出，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行各分行要積極運(yùn)用政府購買服務(wù)和采購、政府和社會(huì)資本合作等融資模式，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)，并聯(lián)合其他金融機(jī)構(gòu)提供小城鎮(zhèn)建設(shè)的融資渠道。通知中提到的政府和社會(huì)資本合作即PPP融資模式，PPP模式（即Public Private Partnership的縮寫）就是通過政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作的模式，通過合作雙方建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴關(guān)系。在旅游開發(fā)的大潮下，旅游特色小鎮(zhèn)成為當(dāng)前旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新“引擎”，然而旅游特色小鎮(zhèn)建設(shè)處于起步階段，要想實(shí)現(xiàn)政府、公眾和市場(chǎng)的共治，需要大量的穩(wěn)定資金投入，社會(huì)資本如何決策，這將是一個(gè)長久的挑戰(zhàn)。值得慶幸的是，旅游特色小鎮(zhèn)不同于一般意義上的旅游資源開發(fā)，它是一個(gè)集旅游、產(chǎn)品、文化和社區(qū)功能于一體的旅游融合產(chǎn)業(yè)，PPP模式引入的目的就是為了搭建一個(gè)基于市場(chǎng)化的投資回報(bào)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量建立合作伙伴關(guān)系，進(jìn)而開發(fā)、整合旅游資源，促進(jìn)旅游特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。因此，只要定位精準(zhǔn)、運(yùn)營科學(xué)、機(jī)制合理，摒棄傳統(tǒng)的BOT（即Bulid—Operate—Transfer）模式，巨大的社會(huì)效益將會(huì)滿足社會(huì)資本的投資回報(bào)。

二、構(gòu)建PPP+旅游特色小鎮(zhèn)必要性分析

旅游特色小鎮(zhèn)在創(chuàng)新、融合、拓展、提升旅游空間，破解區(qū)域空間旅游資源瓶頸等方面具有顯著意義。通過PPP模式引入社會(huì)資源可以結(jié)合產(chǎn)業(yè)運(yùn)營完善規(guī)劃、解決投融資問題、提高運(yùn)營水平和效率、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

（一）減輕政府財(cái)政壓力，開拓融資新渠道

在我國的旅游投資項(xiàng)目中，傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資都來源于政府的直接投資或撥款。旅游項(xiàng)目融資的問題主要在于融資渠道狹窄，融資方式單一，融資結(jié)構(gòu)不合理。采用公私合作方式比較少。當(dāng)前的旅游特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建和開發(fā)，旅游資金需求大、投資周期長、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較高，單靠政府的投資和撥款，難以滿足旅游特色小鎮(zhèn)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)和后期項(xiàng)目的經(jīng)營維護(hù)。截至2015年年底，全國建制鎮(zhèn)（不含城關(guān)鎮(zhèn)）總數(shù)量約為1.8萬個(gè)，《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》提出計(jì)劃到2020年培育1000個(gè)特色小鎮(zhèn)，約占全國建制鎮(zhèn)的5%。要實(shí)現(xiàn)這宏偉的建設(shè)目標(biāo)，必須開拓融資渠道，加大社會(huì)資本的融入和協(xié)調(diào)。十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”；2014年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》開啟了政府與社會(huì)資本合作探索之路；2015年5月19日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，對(duì)推廣PPP融資模式進(jìn)行了統(tǒng)一部署。將PPP模式應(yīng)用于旅游特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中，可以有效解決政府在旅游特色小鎮(zhèn)開發(fā)過程中面臨的融資能力短缺的問題，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)旅游特色小鎮(zhèn)開發(fā)中投資主體和投資方式的多元化，拓寬融資渠道，減少社會(huì)資本的閑置和浪費(fèi)。

（二）提高開發(fā)和管理效率，降低風(fēng)險(xiǎn)管理能力

在旅游特色小鎮(zhèn)建設(shè)中運(yùn)用PPP模式，通過政府與社會(huì)資本建立合同協(xié)議，明確建設(shè)、投資相關(guān)的權(quán)責(zé)利關(guān)系，可以有效地降低和分散各方面不確定因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，政府通過行政手段招商引資，一些資金雄厚，抗險(xiǎn)能力較強(qiáng)的企業(yè)參與到旅游特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中，可以降低旅游特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的整體風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，PPP模式的基本理念就在于引入社會(huì)資本，介入運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，而社會(huì)資本對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的甄別敏銳度比較高，可以具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管控能力。通過發(fā)揮政府和社會(huì)資本的比較優(yōu)勢(shì)，全程參與和把控旅游特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建、運(yùn)營、管理以及后期維護(hù)等任務(wù)，充分發(fā)揮投資主體的主動(dòng)性和專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，提高開發(fā)與管理方面的效率，強(qiáng)化開發(fā)中的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，最終實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效益。

（三）實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益共同增長

PPP融資模式的引入，可以有效解決政府與旅游特色小鎮(zhèn)開發(fā)主體之間的矛盾，通過以合同的形式明確相互之間的權(quán)利與義務(wù)，明確了雙方在小鎮(zhèn)開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營、管理等過程的利益關(guān)系以及各種任務(wù)，一旦旅游特色小鎮(zhèn)建成運(yùn)營，其帶來的綜合效益和預(yù)期收益是巨大的。另外，PPP融資模式的運(yùn)用還能充分調(diào)動(dòng)旅游特色小鎮(zhèn)開發(fā)社區(qū)內(nèi)及周邊的居民參與到開發(fā)中去，拉動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長和投資需求，從另一個(gè)角度來講，可以規(guī)避完全由企業(yè)開發(fā)導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦摹盁o權(quán)狀態(tài)”，失去發(fā)展的機(jī)會(huì)，也可以避免對(duì)旅游資源的過渡開發(fā)或者不可逆轉(zhuǎn)導(dǎo)致“公地悲劇”。

（四）優(yōu)化政府職能，維護(hù)公共利益

通常市場(chǎng)在資源配置過程中存在失靈的風(fēng)險(xiǎn)，而政府也不例外。因?yàn)檎鳛橐粋€(gè)全程參與的主體，同樣具有理性“經(jīng)濟(jì)人”和“投資人”的基本特征，在對(duì)某一地區(qū)或項(xiàng)目進(jìn)行投資時(shí)，出于自利最大化的考慮，往往會(huì)進(jìn)行“成本—收益”分析，也會(huì)忽視公共利益采取尋租腐?。ǜ甑恰D洛克（Gordon Tullock）認(rèn)為尋租是“利用資源通過政治過程獲得特權(quán)從而構(gòu)成對(duì)他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為”。），尤其是在市場(chǎng)主體之間缺乏必要的信息來源從而缺乏對(duì)政府行為的有效監(jiān)督，政府尋租腐敗的程度可想而知，由此可能帶來旅游項(xiàng)目建設(shè)雷同化、資源利用低下甚至破壞等問題。從一定程度上來講，這就嚴(yán)重?fù)p壞了公共利益。通過將PPP融資模式引入旅游項(xiàng)目開發(fā)，尤其是將私人企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)引入項(xiàng)目開發(fā)主體之中，并且以合同形式規(guī)定政府在整個(gè)項(xiàng)目開發(fā)與運(yùn)營過程中的角色，通過強(qiáng)化私人企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)在PPP融資項(xiàng)目中的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)項(xiàng)目當(dāng)中政府部門行為的監(jiān)督力度，有效解決政府自身項(xiàng)目開發(fā)可能存在的低效和腐敗問題。

三、構(gòu)建PPP+旅游特色小鎮(zhèn)可行性分析

PPP融資模式并非政府完全將自身責(zé)任交接給企業(yè)等合作部門，而是在堅(jiān)持督導(dǎo)的前提下，在一定可控范圍內(nèi)將部分責(zé)任和利益交由企業(yè)承擔(dān)，與企業(yè)共同參與項(xiàng)目的建設(shè)，從整體上實(shí)現(xiàn)公共資源利用和公共利益的最優(yōu)組合。在旅游特色小鎮(zhèn)興起時(shí)代，結(jié)合PPP模式的基本理念和思路進(jìn)行旅游特色小鎮(zhèn)開發(fā)，可以解決開發(fā)中遇到的諸多問題，促進(jìn)我國旅游特色小鎮(zhèn)的迅速健康發(fā)展。

（一）良好的運(yùn)作基礎(chǔ)

自2014年國家財(cái)政部實(shí)施《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》以來，各級(jí)政府先后下發(fā)了十余部有關(guān)引導(dǎo)和鼓勵(lì)全社會(huì)推廣和應(yīng)用PPP融資模式的文件，有效地規(guī)范了社會(huì)融資方式，并針對(duì)民間資本使用方式出臺(tái)了一系列監(jiān)管和規(guī)范的政策文件，為民間資本的市場(chǎng)有序操作提供了合法化的保障。這將在極大程度上激發(fā)民間資本進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)的積極性。2017年4月，財(cái)政部、發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，推動(dòng)地方政府與社會(huì)資本合作（PPP）操作市場(chǎng)化，進(jìn)一步明確了政府行為信息透明和監(jiān)督管理。

（二）有利的政策導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的投資回報(bào)

旅游特色小鎮(zhèn)嚴(yán)格按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，融合民俗、文化、產(chǎn)業(yè)和社區(qū)功能為一體的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，各級(jí)政府不遺余力地給予政策支持。2016年三部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，標(biāo)志著在全國范圍內(nèi)開啟了特色小鎮(zhèn)的培育工作。接著，浙江、天津、江蘇廣州、福建等地相應(yīng)地出臺(tái)了特色小鎮(zhèn)的培育政策，從土地、資金、稅收、銀行信貸等給予優(yōu)惠。而特色小鎮(zhèn)的建設(shè)能否吸引社會(huì)資本的參與，關(guān)鍵在于旅游特色小鎮(zhèn)的盈利空間和預(yù)期回報(bào)率。而相關(guān)政策的保障性措施，激發(fā)了民間資本的參與熱度。政府清楚地知道，由于企業(yè)有非常完善的管理制度、健全的管理機(jī)制、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，政府可以在合作中借鑒和創(chuàng)新，從而提高自身的公共服務(wù)能力，隨著旅游特色小鎮(zhèn)品牌打造和管理效率提升，充分釋放資源活力，使得旅游特色小鎮(zhèn)的服務(wù)和管理有了注入了新的生機(jī)，政府和企業(yè)的合作，在預(yù)期內(nèi)的投資回報(bào)率很快得以實(shí)現(xiàn)，形成良性的合作經(jīng)營模式。

（三）獨(dú)特的開發(fā)優(yōu)勢(shì)

旅游特色小鎮(zhèn)開發(fā)具有公益性和商業(yè)性的內(nèi)在屬性，是建立在公共資源基礎(chǔ)上的新的發(fā)展業(yè)態(tài)，其公共資源特征決定了本身的公益性，而公益性的資源和品牌決定了政府的主導(dǎo)地位，保證社區(qū)居民和游客的權(quán)益。同時(shí)，旅游特色小鎮(zhèn)的建立需要市場(chǎng)的優(yōu)化配置和有效運(yùn)營，降低運(yùn)營成本，形成規(guī)模效益，而社會(huì)資本作為一種有效的融資渠道，必然會(huì)介入到旅游特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營管理中來。PPP模式讓公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)更好的準(zhǔn)入，讓社會(huì)資本參與運(yùn)營，全程把控旅游特色小鎮(zhèn)的生命周期。旅游特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，離不開良好的融資體系和融資環(huán)境，通過政府與社會(huì)資本的通力合作，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的雙重優(yōu)勢(shì)，使得資金供給與項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，推動(dòng)旅游特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)論與展望

考慮到地方政府的財(cái)政壓力，未來資金約束依然是旅游特色小鎮(zhèn)的最大瓶頸，而ppp是解決資金問題的最佳選擇。將PPP模式引入到旅游特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中去，不但可以將社會(huì)資本和政府工作結(jié)合起來，推動(dòng)社會(huì)效益的聚合發(fā)展，同時(shí)能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，包括資金運(yùn)轉(zhuǎn)、技術(shù)創(chuàng)新、管理運(yùn)營等資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。旅游特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，必須以社會(huì)資本為主要載體，與特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營、旅游運(yùn)營、城鎮(zhèn)運(yùn)營一體化，不能將建設(shè)與運(yùn)營相分離。目前，PPP模式在旅游特色小鎮(zhèn)建設(shè)中尚未得到廣泛的應(yīng)用，規(guī)劃基礎(chǔ)和理論研究尚且缺乏。旅游特色小鎮(zhèn)的建設(shè)迫切需要厘清開發(fā)理念、開發(fā)邏輯和基于市場(chǎng)配置資源的核心發(fā)展架構(gòu)，要大力發(fā)展這種模式在推廣和實(shí)踐，就需要充分發(fā)揮政府在政策、法律、稅收和資金等領(lǐng)域的支持。

（作者單位：云南民族大學(xué)）