資金責(zé)任明確確?！岸镜亍毙迯?fù)

李禾

近年來(lái)，土壤污染造成的危害屢見(jiàn)報(bào)端。如江蘇常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校的“毒地”事件、“衡水北方農(nóng)藥化工有限公司農(nóng)田排污和地下水污染事件”、“河北滄縣小朱莊污染”等，土壤污染防治和保護(hù)已經(jīng)迫在眉睫。日前，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）通過(guò)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議分組審議，現(xiàn)在已向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，截止日期為2017年7月27日。

作為我國(guó)首部土壤污染防治的專門法律，《草案》顯示了我國(guó)未來(lái)土壤污染防治中哪些重點(diǎn)和要求？

建立基金制度，政府成“兜底人”

案例一：環(huán)保組織“好空氣保衛(wèi)俠”在今年6月發(fā)布的一份檢測(cè)報(bào)告中指出，河南新鄉(xiāng)市部分地區(qū)收獲的麥子存在數(shù)倍到十幾倍的鎘超標(biāo)。這也是“好空氣保衛(wèi)俠”在該區(qū)域第三年發(fā)現(xiàn)了“鎘麥”。小麥中的鎘來(lái)自于土壤，而土壤中的鎘源自周邊電池企業(yè)的排放。

新鄉(xiāng)的污染只是農(nóng)田土壤污染的一個(gè)案例。當(dāng)前，我國(guó)很多農(nóng)田土壤污染并非農(nóng)業(yè)自身造成的，主要來(lái)自于上游的工業(yè)污水。但是排污涉及眾多企業(yè)，找到污染源難度大，有的企業(yè)甚至已經(jīng)關(guān)門，沒(méi)有能力承擔(dān)修復(fù)的責(zé)任。

浙江大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院教授朱利中說(shuō)，《草案》把地方人民政府作為復(fù)雜成因“毒地”修復(fù)的“兜底人”，國(guó)家、省級(jí)層面的基金作為修復(fù)的經(jīng)濟(jì)主體，避免了過(guò)去此類污染土壤因責(zé)任主體不明、追償不到位導(dǎo)致修復(fù)不及時(shí)的情況。

盡管國(guó)家和地方政府不斷投資進(jìn)行土壤污染防治，但針對(duì)需要修復(fù)的土壤來(lái)說(shuō)，依然是杯水車薪。對(duì)此，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員羅亮權(quán)指出，土壤污染治理需要大量的資金，目前土壤修復(fù)項(xiàng)目主要由國(guó)家提供治理資金，資金壓力巨大，因此還要進(jìn)一步完善土壤污染防治資金來(lái)源制度，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量投資土壤污染防治。

從“污染擔(dān)責(zé)”到“損害擔(dān)責(zé)”

案例二：在20世紀(jì)70年代的美國(guó)，胡克化工公司向拉夫運(yùn)河傾倒了約2.1萬(wàn)噸有毒化學(xué)品，用土掩埋后以一美元價(jià)格把這片土地賣給了尼亞加拉瀑布市教育局，此后上面建了一所公立學(xué)校，相繼有數(shù)百名學(xué)生入學(xué)后患上嚴(yán)重疾病。1994年，西方石油公司同意支付1.29億美元，彌補(bǔ)聯(lián)邦政府在清理污染時(shí)的花費(fèi)。

這一事件導(dǎo)致美國(guó)超級(jí)基金法的出臺(tái)。該法律規(guī)定對(duì)污染行為的可追溯與連帶法律責(zé)任。可追溯指不論污染行為發(fā)生時(shí)是否合法，污染者都要為其污染行為負(fù)責(zé)；連帶行為就是當(dāng)存在兩個(gè)或更多潛在責(zé)任方時(shí)，任何一個(gè)潛在責(zé)任方都有可能被要求對(duì)整個(gè)清理修復(fù)工作負(fù)全責(zé)。

有鑒于此，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)萬(wàn)鄂湘建議，把《草案》第三條中規(guī)定的“污染擔(dān)責(zé)”改為“損害擔(dān)責(zé)”。

“損害擔(dān)責(zé)”原則是指只要有污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，即為損害，行為人就要承擔(dān)責(zé)任。萬(wàn)鄂湘解釋說(shuō)，“污染擔(dān)責(zé)”指誰(shuí)污染誰(shuí)治理，或者是誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，大多數(shù)只是一次性的，更多的是付一點(diǎn)處理污染費(fèi)用。如果用“損害擔(dān)責(zé)”的話，其內(nèi)容要廣泛得多，包括生態(tài)修復(fù)。以后這片土壤不管產(chǎn)生怎樣的生態(tài)方面破壞或者對(duì)人體健康的損害，都要由污染者來(lái)承擔(dān)責(zé)任，相當(dāng)于一種無(wú)限責(zé)任。“損害擔(dān)責(zé)”比“污染擔(dān)責(zé)”包括的范圍、深度、廣度要大得多。

法律實(shí)施還需技術(shù)保駕護(hù)航

案例三：六六六是一種化學(xué)殺蟲(chóng)劑。我國(guó)耕地土壤在20世紀(jì)七八十年代受到六六六污染，于1983年禁止使用六六六，并遵循有機(jī)污染物在土壤里自然降解規(guī)律，加強(qiáng)土壤改良。30多年過(guò)去了，我國(guó)耕地土壤中六六六已經(jīng)回到安全水平。

環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所土壤污染防治研究中心主任林玉鎖研究員說(shuō)，這是我國(guó)在耕地污染風(fēng)險(xiǎn)管控方面較為成功的案例，并在國(guó)際上得到了認(rèn)可。

《草案》的順利實(shí)施還需要相關(guān)技術(shù)發(fā)展作支撐。林玉鎖說(shuō)，我國(guó)在近20年時(shí)間里，針對(duì)農(nóng)田重金屬污染，積極探索修復(fù)技術(shù)，現(xiàn)在我國(guó)的研究水平，包括大規(guī)模農(nóng)田修復(fù)技術(shù)應(yīng)用水平，在國(guó)際上處于領(lǐng)先；最近10年，我國(guó)在污染場(chǎng)地修復(fù)方面發(fā)展較快，適用于污染場(chǎng)地土壤與地下水的修復(fù)技術(shù)，已成功在國(guó)內(nèi)很多大型、復(fù)雜的污染場(chǎng)地案例中得到應(yīng)用。

但環(huán)保部土壤環(huán)境管理司司長(zhǎng)邱啟文表示，目前國(guó)內(nèi)土壤修復(fù)行業(yè)還在起步階段，需要從環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)，以及修復(fù)效果的評(píng)估等環(huán)節(jié)，構(gòu)建和完善整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，需要形成若干綜合能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)和一批有活力的中小企業(yè)推動(dòng)我國(guó)土壤污染治理與修復(fù)工作，這些將來(lái)都會(huì)在土壤污染防治法律框架下有序進(jìn)行。