社區(qū)建設(shè) ：打通服務(wù)群眾的“最后一公里”

■策劃/整理 本刊編輯部

社區(qū)建設(shè) ：打通服務(wù)群眾的“最后一公里”

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《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》日前正式印發(fā)。意見(jiàn)出臺(tái)的背景是什么？對(duì)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理提出了哪些原則、明確了什么目標(biāo)、強(qiáng)調(diào)了哪些任務(wù)？如何通過(guò)貫徹落實(shí)好意見(jiàn)，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為廣大人民群眾安居樂(lè)業(yè)的幸福家園？本刊編輯部綜合整理了民政部副部長(zhǎng)顧朝曦、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)陳越良的深入解讀。

新中國(guó)首個(gè)國(guó)家層面的城鄉(xiāng)社區(qū)治理綱領(lǐng)性文件

“《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）是新中國(guó)歷史上第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件?！泵裾扛辈块L(zhǎng)顧朝曦說(shuō)，“《意見(jiàn)》提出了加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的戰(zhàn)略重點(diǎn)、主攻方向和推進(jìn)策略，為開(kāi)創(chuàng)新形勢(shì)下城鄉(xiāng)社區(qū)治理新局面提供了根本遵循。”

他表示，總體而言，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理目前仍然存在社區(qū)自治和服務(wù)功能不強(qiáng)，基層群眾自治活動(dòng)的內(nèi)容和載體相對(duì)單一，社區(qū)治理參與機(jī)制還不健全，政府部門(mén)包辦過(guò)多，社會(huì)力量、市場(chǎng)主體的參與缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，社區(qū)居民的參與缺乏組織化渠道等瓶頸問(wèn)題。意見(jiàn)正是為解決這些問(wèn)題，在深入調(diào)研、廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上形成的。

顧朝曦介紹，《意見(jiàn)》起草遵循了四個(gè)原則：一是堅(jiān)持黨對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)。把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線，對(duì)如何充分發(fā)揮基層黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)；二是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念；三是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的總體思路；四是注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的整體設(shè)計(jì)。

城鄉(xiāng)社區(qū)治理“兩步走”

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層群眾自治深入發(fā)展，社會(huì)力量的協(xié)同作用日益顯現(xiàn)，社區(qū)服務(wù)水平和居民群眾福祉不斷提升。但總體而言，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理目前仍然存在諸多問(wèn)題。

對(duì)此，意見(jiàn)提出了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的基本目標(biāo)，即努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園。

民政部副部長(zhǎng)顧朝曦在接受《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)，為實(shí)現(xiàn)這一基本目標(biāo)，意見(jiàn)對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作提出“兩步走”的總體目標(biāo)。

第一步，到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全得到有效保障。第二步，再過(guò)5到10年，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加成熟定型，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力更為精準(zhǔn)全面，為夯實(shí)黨的執(zhí)政根基、鞏固基層政權(quán)提供有力支撐，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

重新形成居民社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化進(jìn)程深化推進(jìn)，人口流動(dòng)性加劇，基于居住地選擇的社區(qū)鄰里關(guān)系逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位制”熟人社會(huì)，陌生人社區(qū)已經(jīng)成為城市社區(qū)的主要形態(tài)，傳統(tǒng)意義的認(rèn)同感和歸屬感的形成基礎(chǔ)正在逐步瓦解。

陳越良說(shuō)，重新形成居民群眾的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，必須建立三個(gè)機(jī)制：一是建立主體權(quán)利行使機(jī)制。樹(shù)立“居民是社區(qū)建設(shè)的主體”“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的理念，完善居民在社區(qū)公共事務(wù)中當(dāng)家做主的權(quán)利行使機(jī)制，提升居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。二是建立訴求回應(yīng)機(jī)制，提升居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。三是建立文化感召凝聚機(jī)制，增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬意識(shí)。

陳越良表示，《意見(jiàn)》以逐步建立和完善上述機(jī)制為目標(biāo)，進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)：一是強(qiáng)化居民參與。將“增強(qiáng)社區(qū)居民參與能力”列為社區(qū)治理“六大能力建設(shè)”中的第一位，強(qiáng)調(diào)凡涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共利益的重大決策事項(xiàng)、關(guān)乎居民群眾切身利益的實(shí)際困難問(wèn)題和矛盾糾紛，原則上由社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協(xié)商解決。二是強(qiáng)化居民訴求回應(yīng)。完善居民群眾利益表達(dá)機(jī)制，建立黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系社區(qū)制度，完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度，引導(dǎo)群眾理性合法表達(dá)利益訴求。三是強(qiáng)化社區(qū)精神培育。強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社區(qū)的道德教化作用，建立健全社區(qū)道德評(píng)議機(jī)制，通過(guò)發(fā)現(xiàn)和宣傳社區(qū)道德模范、好人好事，開(kāi)展文明家庭創(chuàng)建活動(dòng)，發(fā)展社區(qū)志愿服務(wù)，搭建社區(qū)居民互助互動(dòng)平臺(tái)，引導(dǎo)居民崇德向善，培育心口相傳的城鄉(xiāng)社區(qū)精神，形成與鄰為善、守望相助的良好氛圍。

預(yù)防和懲治“村霸”和宗族惡勢(shì)力

“村霸”和宗族惡勢(shì)力與人民民主專(zhuān)政的國(guó)家性質(zhì)是不相容的。解決“村霸”和宗族惡勢(shì)力問(wèn)題，需要各級(jí)各部門(mén)各司其職、齊抓共管、形成合力。

顧朝曦表示，民政部將認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》精神，堅(jiān)持部門(mén)協(xié)同、多方協(xié)作和標(biāo)本兼治、打防并舉的工作思路，一手抓村委會(huì)班子建設(shè)，一手抓村民參與能力建設(shè)；一手抓村莊黑惡勢(shì)力治理，一手抓農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，在加強(qiáng)和完善農(nóng)村社區(qū)治理中有效預(yù)防和懲治“村霸”和宗族惡勢(shì)力。

具體措施，一是進(jìn)一步加強(qiáng)村委會(huì)換屆選舉指導(dǎo)監(jiān)督。指導(dǎo)各地完善村委會(huì)成員候選人資格條件，引導(dǎo)農(nóng)民群眾堅(jiān)決抵制并將“村霸”和宗族惡勢(shì)力排除在候選人之外。對(duì)黑惡勢(shì)力通過(guò)沖擊會(huì)場(chǎng)、恐嚇選民、拉票賄選等方式操縱、干擾、妨害、破壞選舉，假借選舉活動(dòng)從事刑事犯罪活動(dòng)的，將會(huì)同有關(guān)部門(mén)依法堅(jiān)決予以打擊。對(duì)村委會(huì)班子成員中有涉黑涉惡行為的，將啟動(dòng)相應(yīng)程序，堅(jiān)決予以清理。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)村委會(huì)規(guī)范化建設(shè)。繼續(xù)指導(dǎo)各地健全村委會(huì)組織體系，充分發(fā)揮人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等下屬委員會(huì)在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、構(gòu)建農(nóng)村秩序、保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定中充分發(fā)揮中堅(jiān)力量的作用。進(jìn)一步深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，引導(dǎo)群眾依法表達(dá)意見(jiàn)，鼓勵(lì)村民堅(jiān)決同“村霸”和宗族惡勢(shì)力欺壓百姓、橫行鄉(xiāng)里的行為做斗爭(zhēng)。指導(dǎo)各地充分發(fā)揮村民自治章程、村規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范的積極作用，不斷提高村級(jí)組織法治化建設(shè)水平，堅(jiān)決掃除“村霸”和宗族惡勢(shì)力滋生蔓延的土壤。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)村財(cái)產(chǎn)管理。指導(dǎo)各地建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，明確工作職責(zé)和監(jiān)督權(quán)限，規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容和工作程序，健全完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制。深化村務(wù)公開(kāi)民主管理，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)房屋拆遷、土地征收、村集體資源和資產(chǎn)開(kāi)發(fā)、國(guó)家惠農(nóng)工程項(xiàng)目以及村級(jí)組織選舉與村務(wù)財(cái)務(wù)管理等的監(jiān)督，防止“村霸”和宗族惡勢(shì)力干預(yù)、操縱村級(jí)事務(wù)，侵犯村民權(quán)益。

四是創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制。貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》“弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，堅(jiān)持運(yùn)用法制思維和法治方式推進(jìn)改革，建立懲惡揚(yáng)善長(zhǎng)效機(jī)制，破解城鄉(xiāng)社區(qū)治理難題”的基本原則和“防范打擊黑惡勢(shì)力擾亂基層治理”的工作要求，構(gòu)建多方參與、開(kāi)放包容的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制。

推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對(duì)共建

《意見(jiàn)》將“堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展”作為基本原則，目前我國(guó)城市社區(qū)治理和農(nóng)村社區(qū)治理存在起點(diǎn)不同、階段不同等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如何協(xié)調(diào)二者之間的發(fā)展？

“雖然城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)起點(diǎn)不同、發(fā)展階段不同，但構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的社區(qū)治理體系的努力目標(biāo)是相同的，增強(qiáng)居民參與能力、加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)供給能力、強(qiáng)化文化引領(lǐng)能力、增強(qiáng)依法辦事能力、提升矛盾預(yù)防化解能力、增強(qiáng)信息化應(yīng)用能力等提升社區(qū)治理水平的發(fā)展要求是一致的。”民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)陳越良說(shuō)。社區(qū)治理工作的主要任務(wù)是要在鞏固已有基礎(chǔ)、提檔升級(jí)上下功夫，農(nóng)村社區(qū)治理工作則要從試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)向全面推進(jìn)過(guò)渡，通過(guò)創(chuàng)新引路、典型示范，逐步探索符合城鄉(xiāng)社區(qū)治理一般規(guī)律、農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際特點(diǎn)和農(nóng)村居民現(xiàn)實(shí)需要的農(nóng)村社區(qū)治理路徑。

他介紹說(shuō)，針對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理工作，意見(jiàn)提出了三項(xiàng)新要求：一是加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)；二是健全農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制；三是完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機(jī)制。

加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理，必須統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，《意見(jiàn)》要求各地積極推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對(duì)共建，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)組織聯(lián)建、資源共享、人才互動(dòng)和信息互通，不斷擴(kuò)大城鄉(xiāng)社區(qū)治理受益面。

在陳越良看來(lái)，城市和農(nóng)村社區(qū)治理工作，既有共性要求也有個(gè)性要求。“當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)治理工作的主要任務(wù)是要在鞏固已有基礎(chǔ)、提檔升級(jí)上下功夫，重點(diǎn)破解社區(qū)居民參與不足、社區(qū)工作負(fù)擔(dān)過(guò)重、社會(huì)力量協(xié)同作用發(fā)揮不夠、社區(qū)服務(wù)總量不足和結(jié)構(gòu)性矛盾并存、社區(qū)物業(yè)服務(wù)水平不高等問(wèn)題。農(nóng)村社區(qū)治理的工作重點(diǎn)，則是從試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)向全面推進(jìn)過(guò)渡，通過(guò)創(chuàng)新引路、典型示范，逐步探索符合城鄉(xiāng)社區(qū)治理一般規(guī)律、農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際特點(diǎn)和農(nóng)村居民現(xiàn)實(shí)需要的農(nóng)村社區(qū)治理路徑?！标愒搅颊f(shuō)。

要堅(jiān)持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌推進(jìn)

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)陳越良介紹說(shuō)，意見(jiàn)將“堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展”作為基本原則，雖然城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)起點(diǎn)不同、發(fā)展階段不同，但努力目標(biāo)是相同的，提升“六大能力建設(shè)”的要求是一致的。

“必須統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，堅(jiān)持城市社區(qū)治理和農(nóng)村社區(qū)治理一起研究、一起部署、一起落實(shí)，注重以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同提高，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)發(fā)展?！标愒搅颊f(shuō)。

不過(guò)，陳越良同時(shí)表示，城市社區(qū)治理和農(nóng)村社區(qū)治理既有共性要求也有個(gè)性要求。當(dāng)前，城市

減負(fù)增效，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力

針對(duì)基層政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，社會(huì)力量參與仍不充分，社區(qū)組織行政負(fù)擔(dān)日益加重等問(wèn)題，陳越良稱(chēng)，2015年7月，民政部、中央組織部在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，提出了“減負(fù)七條”：即依法確定社區(qū)工作事項(xiàng)，規(guī)范社區(qū)考核評(píng)比活動(dòng)，清理社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和牌子，精簡(jiǎn)社區(qū)會(huì)議和臺(tái)賬，嚴(yán)格社區(qū)印章管理使用，整合社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力。

陳越良表示，《意見(jiàn)》回應(yīng)工作實(shí)際，將“社區(qū)減負(fù)增效”列為亟待補(bǔ)齊的城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板，明確了社區(qū)減負(fù)增效工作的四個(gè)原則和五項(xiàng)措施。

四個(gè)原則包括：一是應(yīng)當(dāng)由基層政府履行的法定職責(zé)，不得要求基層群眾性自治組織承擔(dān)；二是不得將基層群眾性自治組織作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項(xiàng)的責(zé)任主體；三是依法需要基層群眾性自治組織協(xié)助的工作事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)為其提供經(jīng)費(fèi)和必要工作條件；四是基層政府各職能部門(mén)不再單獨(dú)組織考核評(píng)比活動(dòng)，取消對(duì)社區(qū)工作的“一票否決”事項(xiàng)。

五項(xiàng)措施包括：一是依據(jù)社區(qū)工作事項(xiàng)清單建立社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度；二是進(jìn)一步清理規(guī)范基層政府各職能部門(mén)在社區(qū)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)和加掛的各種牌子；三是精簡(jiǎn)社區(qū)會(huì)議和工作臺(tái)賬；四是全面清理基層政府各職能部門(mén)要求基層群眾性自治組織出具的各類(lèi)證明；五是實(shí)行基層政府統(tǒng)一對(duì)社區(qū)工作綜合考核評(píng)比。

陳越良表示，下一步，民政部將切實(shí)貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》要求，與中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各有關(guān)部門(mén)共同研究社區(qū)減負(fù)增效工作中的“梗阻”問(wèn)題，有效打通聯(lián)系服務(wù)居民群眾“最后一公里”。（編輯：王駿杰）