對礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度的幾點(diǎn)思考

■ 曲俊利/孟 剛/周緒晨/姜 航/陳 敏/王天元

（1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034；2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京100081）

對礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度的幾點(diǎn)思考

■ 曲俊利1/孟 剛1/周緒晨2/姜 航1/陳 敏1/王天元1

（1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034；2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京100081）

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度主要內(nèi)容包括礦業(yè)權(quán)人應(yīng)定期填報年度勘查開采信息并公示、礦業(yè)權(quán)人公示信息將隨機(jī)搖號抽查、礦業(yè)權(quán)人未如期公示信息或信息不實(shí)將入“黑名單”等。在實(shí)際調(diào)查研究基礎(chǔ)上，結(jié)合2016年黑龍江、浙江、湖北三省試點(diǎn)經(jīng)驗及實(shí)踐中存在的問題，對公示制度的完善與實(shí)施提出以下幾點(diǎn)思考：(1)在規(guī)定的5%抽取比例基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大抽查比例，增強(qiáng)責(zé)任落實(shí)到人，保證數(shù)據(jù)真實(shí)有效；(2)管理機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動推進(jìn)，強(qiáng)化信用約束，創(chuàng)建社會共治的信用監(jiān)管環(huán)境；(3)加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管，規(guī)范實(shí)地核查程序和行為。

礦業(yè)權(quán)人；勘查開采；信用監(jiān)管

0 引言

2015年國土資源部出臺了《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法（試行）》（以下簡稱《公示辦法》），其最核心的內(nèi)容就是建立了礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度，研發(fā)了礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)（以下簡稱公示系統(tǒng)），督促礦業(yè)權(quán)人誠信自律，營造公開透明的市場競爭環(huán)境。

2016年國土資源部選擇黑龍江、浙江、湖北等3個省份開展礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示試點(diǎn)工作。試點(diǎn)省份結(jié)合實(shí)際，周密部署，積極創(chuàng)新，全面完成了試點(diǎn)任務(wù)，取得了積極成效，為下一步開展此項工作提供了經(jīng)驗。

2017年1月1日起，礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示工作全面開展，現(xiàn)正處于礦業(yè)權(quán)人主動填報并公示階段，根據(jù)公示系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示各?。▍^(qū)、市）工作推動有力，完成率不斷提高。

1 勘查開采信息公示制度的出臺背景及主要內(nèi)容

近年來，黨中央、國務(wù)院對“深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變”作出一系列決定，明確要創(chuàng)新行政管理方式、簡政放權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)管、提高效能。2014年8月7日，國務(wù)院公布《企業(yè)信息公示條例》（以下簡稱《條例》），要求通過公示企業(yè)信息，促進(jìn)企業(yè)誠信自律，強(qiáng)化企業(yè)信用約束，提高政府監(jiān)管水平，體現(xiàn)了政府注重運(yùn)用信用監(jiān)管手段，創(chuàng)新監(jiān)管方式，減少對企業(yè)直接干預(yù)。

為規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理，提高監(jiān)管效能和監(jiān)管水平，更好地開發(fā)與合理利用礦產(chǎn)資源，改變以往拉網(wǎng)式排查、逐個審查的年檢制度，《公示辦法》建立了一套完整的礦業(yè)權(quán)人信息公示及監(jiān)管制度，這是對以往礦產(chǎn)資源領(lǐng)域管理方式的一次重大變革，其主要內(nèi)容可以概括為以下幾個方面。

1.1 礦業(yè)權(quán)人應(yīng)定期填報年度勘查開采信息并公示

根據(jù)《公示辦法》，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)每年按規(guī)定日期通過公示系統(tǒng)填報上年度勘查開采信息，并向社會公示。上一年度新設(shè)立礦業(yè)權(quán)至當(dāng)年年底不滿6個月的，參加下一年度信息填報和公示[1]。

礦產(chǎn)資源勘查年度信息包括探礦權(quán)基本信息、探礦權(quán)人履行義務(wù)信息、當(dāng)年勘查投資和主要實(shí)物工作量、礦產(chǎn)勘查項目合作情況和國土資源主管部門要求報告的其它事項，其中當(dāng)年完成主要實(shí)物工作量及投入技術(shù)力量這一類信息是否向社會公示由礦業(yè)權(quán)人決定。礦產(chǎn)資源開采年度信息包括采礦權(quán)基本信息、采礦權(quán)人履行義務(wù)信息、礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用指標(biāo)和國土資源主管部門要求報告的其它事項，其中礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用指標(biāo)這一類信息是否向社會公示由礦業(yè)權(quán)人決定。

1.2 礦業(yè)權(quán)人公示信息將隨機(jī)搖號抽查

為了保證礦業(yè)權(quán)人信息的真實(shí)、可靠，《公示辦法》規(guī)定省級國土資源主管部門可依據(jù)勘查許可證或采礦許可證編號等隨機(jī)搖號確定抽查名單，對公示信息的基本情況進(jìn)行實(shí)地核查，并將抽查名單和實(shí)地核查結(jié)果通過公示系統(tǒng)向社會公示。此外，還可以增加對重點(diǎn)勘查項目和礦山的抽查以及根據(jù)礦業(yè)秩序等情況開展專項抽查。

社會公眾如果發(fā)現(xiàn)虛假信息，可通過公示系統(tǒng)舉報該礦業(yè)權(quán)人，國土資源主管部門接到舉報后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行核查處理，并將處理情況書面告知舉報人[1]。現(xiàn)階段要求對于實(shí)名舉報的，國土資源主管部門都要受理并書面反饋舉報人，對于匿名舉報的要酌情處理。

1.3 礦業(yè)權(quán)人未如期公示年度信息或信息不實(shí)將入“黑名單”

礦業(yè)權(quán)人未按規(guī)定公示信息，隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假，未履行法定義務(wù)或履行法定義務(wù)不到位的[2]，許可證登記機(jī)關(guān)可將其列入異常名錄，并向社會公示。國土資源主管部門對被列入異常名錄滿3年仍未按規(guī)定公示信息的礦業(yè)權(quán)人列入嚴(yán)重違法名單。

1.4 國土資源領(lǐng)域相關(guān)工作將對“黑名單”礦業(yè)權(quán)人限制或禁入

《公示辦法》明確，在國土資源專項資金審批、國土資源領(lǐng)域工程招投標(biāo)、國有土地出讓、礦業(yè)權(quán)申請審批、授予榮譽(yù)稱號等工作中，對被列入異常名錄的礦業(yè)權(quán)人將依法予以限制，對被列入嚴(yán)重違法名單的礦業(yè)權(quán)人應(yīng)依法予以禁入[2]。針對國土資源主管部門履職情況，《公示辦法》規(guī)定，國土資源主管部門未依照本辦法的有關(guān)規(guī)定履行職責(zé)的，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[1]。

2 建立勘查開采信息公示制度的重要意義

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度是新形勢下礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)管方式的一次重大改革，對提高行政監(jiān)管效率，促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)與高效利用，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的意義。

首先，廢除年檢制度，建立了勘查開采信息公示制度，推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)。黨中央、國務(wù)院高度重視社會信用體系建設(shè)，提出構(gòu)建以信用為核心的監(jiān)管體系，市場主體作為社會誠信體系建設(shè)的重要組成部分，接受全社會的監(jiān)督，改變以往只對管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的方式。國土資源主管部門不再需要每年對全部礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行年檢，只需對抽查名單上的礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行實(shí)地核查，客觀上解決了管理機(jī)關(guān)人員不足的問題。

其次，體現(xiàn)了政府監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，減輕了礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān)。信息公示制度實(shí)施后，國土資源主管部門不再對礦業(yè)權(quán)人的年度勘查開采情況進(jìn)行檢查，礦業(yè)權(quán)人只需通過公示系統(tǒng)填報年度信息，并向社會進(jìn)行公示。實(shí)行異常名錄和嚴(yán)重違法名單管理，并將結(jié)果向社會公示，通過信息約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)“一處失信，處處受限”，在辦理礦業(yè)權(quán)審批時，不再要求礦業(yè)權(quán)人提交年檢合格的年度報告，實(shí)現(xiàn)了國土資源主管部門對礦業(yè)權(quán)人的的事中事后監(jiān)管。

國土資源主管部門公示礦業(yè)權(quán)人信息也是建設(shè)服務(wù)型政府的要求。公示礦業(yè)權(quán)人年度信息，一方面發(fā)揮了社會公眾的監(jiān)督作用，形成合力；另一方面，可以讓社會公眾充分了解和利用這些信息資源，有利于維護(hù)交易安全，維護(hù)礦業(yè)權(quán)市場交易秩序，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理配置。

最后，解決了礦業(yè)權(quán)交易信息不對稱問題，消除“信息孤島”現(xiàn)象。礦業(yè)權(quán)交易存在的各類問題有很大一部分是由于信息不對稱造成的。不對稱信息可以概括為兩類：其一是外生的不對稱信息，這類信息不是當(dāng)事人行為造成的；還有一類不對稱信息是內(nèi)生的，取決于當(dāng)事人行為本身。在信用機(jī)制不完善的情況下，礦業(yè)權(quán)交易市場上充斥著信息不對稱現(xiàn)象，一方面造成礦業(yè)權(quán)人無法做出準(zhǔn)確的投資經(jīng)營決策、市場秩序混亂、礦業(yè)權(quán)人失信等一系列市場失靈的情況；另一方面信息的不對稱增加了管理機(jī)關(guān)的責(zé)任和風(fēng)險，無法對礦業(yè)權(quán)人信息進(jìn)行有效的監(jiān)管和約束，容易造成監(jiān)管失位。實(shí)施勘查開采信息公示制度以后，管理機(jī)關(guān)和社會公眾能夠掌握和了解礦業(yè)權(quán)人相關(guān)信息，并且礦業(yè)權(quán)人對公示信息的真實(shí)性、有效性負(fù)責(zé)，有利于形成公開透明的礦業(yè)權(quán)交易市場[3]。此外由國家發(fā)展改革委和最高人民法院牽頭，人民銀行、中央組織部、中央宣傳部、中央編辦、中央文明辦、最高人民檢察院、國土資源部等44家單位于2016年1月20日聯(lián)合簽署了《關(guān)于對失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》[4]。一旦礦業(yè)權(quán)人發(fā)生失信行為，在各個領(lǐng)域?qū)⑹艿较拗啤Ｍㄟ^這些措施，消除了以往信息不對稱造成的困擾。

3 存在的主要問題

為了更好地保障公示工作的順利開展，了解各地對公示工作的理解和準(zhǔn)備情況，筆者在研究過程中先后赴云南、四川、陜西、河北、江西、安徽等省份開展基層調(diào)研?？偨Y(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗和調(diào)研情況，發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題：一是市、縣兩級國土資源管理人員對公示制度的關(guān)注不夠，不能準(zhǔn)確理解《公示辦法》規(guī)定的內(nèi)容，部分礦業(yè)權(quán)人對于信息公示和抽查核查底氣不足，害怕公示過程會查出問題；二是開展公示工作容易暴露出其他礦政管理問題，比如過期礦業(yè)權(quán)、礦區(qū)范圍與國家劃定的各類保護(hù)區(qū)、禁采區(qū)重疊等；三是對實(shí)地核查工作持有疑慮，擔(dān)心核查結(jié)果不準(zhǔn)確，事后出問題。

4 幾點(diǎn)思考

結(jié)合實(shí)踐調(diào)研及總結(jié)2016年黑龍江、浙江和湖北等三省的試點(diǎn)經(jīng)驗，為了促進(jìn)公示制度的不斷完善與順利實(shí)施，提出以下幾點(diǎn)思考。

4.1 擴(kuò)大對礦業(yè)權(quán)人抽查比例，懲處力度嚴(yán)格到人

《公示辦法》中未規(guī)定管理機(jī)關(guān)對礦業(yè)權(quán)人公示的信息進(jìn)行審核，而是規(guī)定“通過隨機(jī)搖號確定抽查名單，對礦業(yè)權(quán)人公示的信息進(jìn)行實(shí)地核實(shí)，抽取的比例不低于各類勘查項目或礦山總數(shù)的5%”。實(shí)際工作中，如果將實(shí)地核查任務(wù)交由縣級國土資源主管部門承擔(dān)，工作量相對較少，建議擴(kuò)大抽取比例，加大對于礦業(yè)權(quán)人的威懾力。

此外，針對失信礦業(yè)權(quán)人“黑名單”管理只到礦業(yè)權(quán)人的規(guī)定，建議應(yīng)當(dāng)將未公示或公示不實(shí)的礦業(yè)權(quán)人的懲罰力度嚴(yán)格至法人代表和主要負(fù)責(zé)人。《公示辦法》規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人如果被列入異常名錄名單或嚴(yán)重違法名單，在相關(guān)領(lǐng)域予以限制和禁入，這樣的規(guī)定明顯單薄，可以考慮將失信礦業(yè)權(quán)人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人的信息同步錄入公示系統(tǒng)并予以公示，并與其他管理機(jī)關(guān)形成信息共享[3]。

4.2 管理機(jī)關(guān)要積極推進(jìn)礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示，創(chuàng)建社會共治的信用監(jiān)管環(huán)境

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度是礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理方式的重大變革，也是國土資源主管部門開展的一項新工作，各級國土資源主管部門要嚴(yán)格按照《公示辦法》規(guī)定的內(nèi)容和時限，及時、真實(shí)地公示履職過程中產(chǎn)生的信息。對社會公眾和管理相對人提出的舉報信息，應(yīng)依法受理并如期答復(fù)。通過管理機(jī)關(guān)積極推動礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示，規(guī)范礦業(yè)權(quán)人行為，間接地影響礦業(yè)權(quán)人的誠信觀念[5]。

廣泛借助電視、廣播、LED顯示屏、報紙等傳統(tǒng)媒體平臺和政府官方網(wǎng)站、政務(wù)微博和微信公眾號等信息渠道，向社會統(tǒng)一發(fā)布礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息年報情況，大力宣傳勘查開采信息公示制度的意義、信息抽查制度和“黑名單”管理制度的核心內(nèi)容。同時要對礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行正面宣傳引導(dǎo)和負(fù)面警示教育。

4.3 加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，明確相關(guān)責(zé)任

《公示辦法》第十六條規(guī)定：“實(shí)地核查可以委托有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作?！贝隧椧?guī)定明確了管理機(jī)關(guān)可以借助社會專業(yè)力量對礦業(yè)權(quán)人公示的信息進(jìn)行核實(shí)。一方面彌補(bǔ)了管理機(jī)關(guān)人員不足、技術(shù)力量薄弱的劣勢，保證實(shí)地核實(shí)結(jié)果真實(shí)、有效，提高了可信度；另一方面增加了追索責(zé)任主體的有效性。但從實(shí)踐來看，中介機(jī)構(gòu)普遍存在協(xié)同造假的問題，主要原因是對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不夠，處罰力度不足[3]。

管理機(jī)關(guān)如果通過政府采購確定中介機(jī)構(gòu)從事勘查開采信息的實(shí)地核查工作，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該對其做出的核實(shí)結(jié)論負(fù)責(zé)，對于礦業(yè)權(quán)人信息公示造假，中介機(jī)構(gòu)在核實(shí)過程中未予以查實(shí)，給第三人造成損失的，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

5 結(jié)語

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度是開展礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理工作的創(chuàng)新，礦業(yè)權(quán)人通過主動填報并公示年度勘查開采信息，接受管理機(jī)關(guān)和社會公眾的監(jiān)督，更好地履行法定義務(wù)，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理勘查與開發(fā)利用。管理機(jī)關(guān)通過實(shí)地核查、異常名錄和嚴(yán)重違法名單的管理，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化信用約束。由于此項工作2017年首次在全國開展，相關(guān)的制度建設(shè)還會將根據(jù)管理實(shí)踐進(jìn)展而不斷完善。

[1]國土資源部.國土資源部關(guān)于印發(fā)《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法(試行)》的通知[EB/OL].(2016-03-31)[2017-02-25].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/ zytz/201603/t20160331_1400821.htm.

[2]國土資源部.礦業(yè)權(quán)人須主動公示勘查開采信息接受監(jiān)督[EB/OL].(2015-10-18)[2017-02-25].http://www. mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201510/t20151018_1384340.htm.

[3]吳韜.淺析我國企業(yè)信息公示制度的不足與完善[J].赤峰學(xué)院學(xué)報，2015,36(12):38-41.

[4]國家發(fā)展改革委員會.關(guān)于對失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄[EB/OL].(2016-06-09)[2017-02-25].http://www.bjsubway.com/news/qyxw/ygzj/2016-09-30/126918.html.

[5]宋芳明.論企業(yè)信息公示制度與社會信用體系建設(shè)[J].經(jīng)營管理,2015(32):90-92.

Ref l ections on the Information Disclosure System of mining rights holders' Exploration and Mining

QU Junli1, MENG Gang1, ZHOU Xuchen2, JIANG Hang1, CHEN Min1, WANG Tianyuan1
(1. Strategic Research Center of Oil and Gas Resources, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China; 2.Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081)

The information disclosure system of mining rights holders’ exploration and mining mainly include that they should regularly fi ll the annual survey, open the information and accept random spot checks. Besides, the mining rights holders will be blacklisted if they do not open the information as scheduled or the information is not real. Based on the actual investigation, combined with the pilot experience and problems of Heilongjiang, Zhejiang and Hubei provinces in 2016, the following points are put forward to perfect and implement the publicity system. Firstly, on the basis of the prescribed 5% extraction ratio, expand appropriately the proportion of sampling and enhance the responsibility of executors to ensure the authenticity and eff i ciency of the data. Secondly, the administrative organization should actively promote the publicity system, strengthen the credit constraints and create a credit regulatory environment for social co-governance. Thirdly, strengthen the supervision of intermediaries, and regulate the procedures and behavior of fi eld verif i cation

mining rights holder; exploration and mining; credit supervision

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）08-0060-04

2017-02-22；

2017-02-27

礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理研究（2016YQKYQ09）

曲俊利 (1988—)，男，山東省東營市人，國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心研究實(shí)習(xí)員，理學(xué)碩士，主要從事礦產(chǎn)資源儲量管理、礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理等方面研究工作。