美國參與式治理框架下的社區(qū)民主協(xié)商

汪金龍++李曉彬

[摘 要]

民主協(xié)商作為社區(qū)治理創(chuàng)新的重要方法和協(xié)調(diào)社區(qū)各方利益的有效手段一直受到政府、市場和社會的高度關(guān)注。在反思自由代議制民主弊端的基礎(chǔ)上，美國經(jīng)歷了從參與民主到協(xié)商民主再到參與式協(xié)商民主的理論發(fā)展，在實(shí)際的社區(qū)民主協(xié)商操作中形成了參與式治理框架下社區(qū)民主協(xié)商的實(shí)踐形式，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，通過對這些經(jīng)驗(yàn)的分析和總結(jié)，可以為我國的社區(qū)民主協(xié)商建設(shè)與發(fā)展提供一些可借鑒的方法和路徑。

[關(guān)鍵詞]

美國參與式治理；社區(qū)民主協(xié)商；經(jīng)驗(yàn)；啟示

[中圖分類號] D73/77 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）08-0058-03

一直以來，民主協(xié)商作為社區(qū)治理創(chuàng)新的重要方法和協(xié)調(diào)社區(qū)各方利益的有效手段而受到了政府、市場和社會的高度關(guān)注。在反思自由代議制民主弊端的基礎(chǔ)上，美國經(jīng)歷了從參與民主到協(xié)商民主再到參與式協(xié)商民主的理論發(fā)展。從“參與民主”與“協(xié)商民主”兩個概念的關(guān)系來看，由于兩者既有理論上的關(guān)聯(lián)和繼承，又在實(shí)踐上有很多共通之處，所以在代議制民主的主導(dǎo)地位難以撼動的情況下，參與民主和協(xié)商民主兩個理論體系逐步走向融合。在實(shí)踐過程中學(xué)者們提出兩種策略：一是協(xié)商性參與（Deliberative Participation），即為制度外的大規(guī)模社會參與運(yùn)動注入?yún)f(xié)商的因素；二是參與性協(xié)商（Participatory Deliberation），即通過當(dāng)代技術(shù)手段擴(kuò)大制度內(nèi)部協(xié)商的參與范圍。[1]這兩種融合模式作為居民參與協(xié)商廣度和深度的代表，在基層的社區(qū)治理中都有涉及，結(jié)合來看，“參與”可以作為一種前提條件，在廣泛參與的背景框架下來具體開展社區(qū)民主協(xié)商的工作。得益于成熟的理論體系和優(yōu)良的自治傳統(tǒng)，美國這種參與式治理框架下的社區(qū)民主協(xié)商在實(shí)際操作中產(chǎn)生了良好的效果，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，這也為我國的社區(qū)民主協(xié)商建設(shè)與發(fā)展提供了可借鑒的方法和路徑。

一、參與式社區(qū)民主協(xié)商的模式化運(yùn)作

長期的發(fā)展使美國形成了許多參與式社區(qū)民主協(xié)商的經(jīng)典模式，并實(shí)現(xiàn)了理論的科學(xué)化與體系化、應(yīng)用的規(guī)范化與常態(tài)化，同時不斷促進(jìn)自身的改革和發(fā)展以適應(yīng)新的社區(qū)治理需要。

美國擁有良好的自治基礎(chǔ)，不僅公民具有較強(qiáng)的民主意識，社區(qū)也有比較成熟的參與機(jī)制，參與式社區(qū)治理完全可以作為一種背景模式的角色，將協(xié)商嵌入其中，關(guān)系到社區(qū)公民切身利益的社區(qū)治理和公共決策方面的問題大都可以用參與性協(xié)商的方式來解決。在過去的幾十年里，歐美各國有幾十種形式的參與式社區(qū)民主協(xié)商活動在地方政府或是社區(qū)等不同的行政層級舉辦或進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，其中很大一部分經(jīng)典模式誕生于美國，例如：公民會議（Citizens Conference）、公民陪審團(tuán)（Citizens Jury）、協(xié)商式民意調(diào)查（Deliberative Polls）、21世紀(jì)市鎮(zhèn)會議（The 21st Century Town Meeting）以及學(xué)習(xí)圈（Study Circles）等[2]，這些不同的模式，根據(jù)政策議題的性質(zhì)、參與對象的背景、參與者的遴選方式、結(jié)論的形式等不同而有所差異。雖然各有特色，但這些模式的背后都有一個整體的參與式治理框架，這個框架為政府、組織和個人參與到社區(qū)的民主協(xié)商提供了接口，使參與協(xié)商的各方都能在既定的制度、流程和規(guī)則下順利開展工作，也使各種保障方式迅速體系化。

無論是哪種社區(qū)協(xié)商模式，只有經(jīng)常應(yīng)用到社區(qū)日常的事務(wù)處理中去，才能得到鞏固與完善。上述幾種模式雖然誕生的時間都不長，但是都已在美國甚至更多的歐亞國家的社區(qū)民主協(xié)商中被應(yīng)用，其中不乏很多實(shí)際操作中的經(jīng)典案例。只有通過常態(tài)化的應(yīng)用，才能使參與者得到流程化的訓(xùn)練，保證參與各方能有序地參與到社區(qū)協(xié)商之中，當(dāng)然這其中更需要專業(yè)的指導(dǎo)來協(xié)調(diào)各方，使他們做到心中有數(shù)，將更多的精力放在解決社區(qū)治理的問題上。同時這樣的實(shí)際演練也能使操作團(tuán)隊發(fā)現(xiàn)模式自身的不足并及時加以修正。要保證協(xié)商過程順利進(jìn)行，首先要有一個良好的制度設(shè)計來使協(xié)商流程規(guī)范化和程序化。公民陪審團(tuán)創(chuàng)始人內(nèi)德·克羅斯比在自己的博士論文中提出公民陪審團(tuán)制度，后來專門設(shè)立杰斐遜中心來研究和實(shí)踐這一新的民主形式；21世紀(jì)市鎮(zhèn)會議以技術(shù)和方法見長，正是這些要素對流程進(jìn)行了有效的規(guī)劃，才能保證幾千人同一天聚在一起討論復(fù)雜的問題而不至混亂。開會之前，先定規(guī)則，這是美國人開會的特色，比如“羅伯特議事規(guī)則”作為一個科學(xué)有效的定律就在美國的各類會議中被廣泛應(yīng)用。相比之下，我國的社區(qū)民主協(xié)商還處于初步發(fā)展的階段，在制度建設(shè)、程序規(guī)范和規(guī)則應(yīng)用方面還有一些問題需要解決。

二、社區(qū)民主協(xié)商的多元化參與

各類非政府組織在美國的社區(qū)協(xié)商中扮演著十分重要的角色，數(shù)以百萬計的非政府組織遍布美國的各個社區(qū)，為社區(qū)提供各個層次的服務(wù)，有效彌補(bǔ)了政府工作的不足。學(xué)習(xí)圈[3]是由美國的學(xué)習(xí)圈資源中心（Study Circles Resource Center， SCRC）推動的一種參與式社區(qū)治理下民主協(xié)商的討論模式，此中心于1989年在保羅·艾歇爾（Paul J. Aicher）基金會的支持下成立，學(xué)習(xí)圈的目的在于通過集合不同階層、種族、教育程度、年齡和政治觀點(diǎn)的民眾進(jìn)行對話協(xié)商，培養(yǎng)社區(qū)解決自身問題的能力，以協(xié)助社區(qū)的發(fā)展。這一模式廣泛地運(yùn)作在鄰里、城鎮(zhèn)等地方政府的層級，并且提供了各社區(qū)在操作此討論模式的協(xié)助和訓(xùn)練。學(xué)習(xí)圈的運(yùn)作與一般談話及聆聽的會談形式不同，它是由來自各種背景與理念的小區(qū)民眾（通常為8-12人），聚在一起討論小區(qū)成員共同關(guān)切的議題，通過公正的主持人帶領(lǐng)討論，由參與成員自身的生活經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，討論過程中尊重不同的觀點(diǎn)并提供每個人發(fā)言的空間，強(qiáng)調(diào)聆聽與尋找共同理解。通過學(xué)習(xí)圈的過程，參與者超越自己原先對某項議題的了解，擴(kuò)大了自身的觀點(diǎn)，這個過程有助于解決社區(qū)沖突以及促進(jìn)參與者批判性的思考，不但培養(yǎng)了各種參與者之間關(guān)系，也建立了參與者之間溝通的橋梁，使得參與者與自身生活以外更廣大的世界有所連結(jié)。自1989年成立以來，學(xué)習(xí)圈資源中心已經(jīng)協(xié)助超過400個美國社區(qū)運(yùn)用學(xué)習(xí)圈的協(xié)商模式來解決社區(qū)面對的問題，這些議題包括種族、教育、貧窮、移民、青年發(fā)展、鄰里關(guān)系、社區(qū)安全、警民關(guān)系和社區(qū)發(fā)展等。該中心在歷經(jīng)多年推動的經(jīng)驗(yàn)顯示，學(xué)習(xí)圈的確是想要改善社區(qū)生活并尋求組織社區(qū)對話的人士可以運(yùn)用的一種創(chuàng)新且有效的參與性協(xié)商模式。

諸如此類的非政府組織通過向社區(qū)提供人力資源和物質(zhì)資源，為社區(qū)居民參與協(xié)商搭建了一個很好的平臺，也營造了一個良好的氛圍，不僅能有效地實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的目標(biāo)，更加強(qiáng)了居民之間的交流，增強(qiáng)了居民之間的信任，培育了社會資本，使這種參與式治理框架下的社區(qū)民主協(xié)商走向良性發(fā)展的軌道。在這一過程中，政府要明確自己的定位，例如我國在社會治理新格局中給政府的定位是“政府負(fù)責(zé)”，但負(fù)責(zé)的程度、范圍要有深度和廣度上的邊界，不能大包大攬，要更多地發(fā)揮引導(dǎo)的作用，同時給社會組織和居民提供雙向的參與渠道，這樣才能使社區(qū)協(xié)商更有活力，更有效果。

三、參與式治理框架為社區(qū)民主協(xié)商提供系統(tǒng)化的保障

社區(qū)中參與式的治理框架為協(xié)商建立了完備的保障體系，包括制度、組織政策上的保障以及財力、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和智力等方面的保障。

社區(qū)協(xié)商不僅需要廣泛的參與，更需要充分的人財物資源來保障整個活動的順利開展。參與式社區(qū)治理框架在制度設(shè)計上為社區(qū)民主協(xié)商提供了突破口，即以自下而上的參與式治理為主要原則來建立和完善相關(guān)模式的運(yùn)作機(jī)制。美國政府制定了諸如《住宅和社區(qū)發(fā)展法》、《國家和社區(qū)服務(wù)合作條例》等關(guān)于社區(qū)的法律制度，地方政府也結(jié)合自身區(qū)域特點(diǎn)給社區(qū)協(xié)商提供更加細(xì)致的法律制度和政策的支持。在財力和物力上，學(xué)習(xí)圈資源中心由保羅·艾歇爾基金會提供穩(wěn)定的資金保障，全國性非營利組織21世紀(jì)市鎮(zhèn)會議所需要的設(shè)備支持也得到政府和居民的贊助[4]，這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對一些貧困的社區(qū)來說意義更加重大。有了這些基礎(chǔ)性的保障，社區(qū)協(xié)商過程中的組織力量就可以發(fā)揮作用，組織者引導(dǎo)協(xié)商的各方代表有序參與其中，在幾個模式中，主持人、社區(qū)志愿者等都貢獻(xiàn)出了自己的力量與智慧，這些主持人和志愿者都是經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)而掌握了相關(guān)知識，他們連同這些模式的設(shè)計者以及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者等為參與式社區(qū)協(xié)商提供了強(qiáng)有力的智力保障，這也是這些經(jīng)典模式長盛不衰的一個關(guān)鍵點(diǎn)。隨著時代的發(fā)展，計算機(jī)、手機(jī)等終端的普及率迅速上升，更多人選擇獨(dú)自行動，網(wǎng)絡(luò)、多媒體等新技術(shù)的應(yīng)用使社區(qū)協(xié)商的參與程度極大提高，在21世紀(jì)市鎮(zhèn)會議案例中，通過這些新的技術(shù)和方法，該模式將一個個單獨(dú)的個體融入到一個龐大的協(xié)商會議中，實(shí)現(xiàn)了幾千人的線上融合，這樣的方式正是改變我國社區(qū)協(xié)商中議事成員結(jié)構(gòu)單一化的一劑良方。我國的社區(qū)協(xié)商正處在初步發(fā)展階段，迫于社區(qū)管理的壓力，建設(shè)社區(qū)協(xié)商載體的投入還不能達(dá)到充分的水平，這就需要更多的區(qū)域內(nèi)商業(yè)機(jī)構(gòu)、社會組織甚至個人自主參與到社區(qū)民主協(xié)商的建設(shè)中來，貢獻(xiàn)自己的力量和智慧。

四、民眾的協(xié)商精神使社區(qū)協(xié)商的運(yùn)用大眾化

美國在社區(qū)民主協(xié)商的建設(shè)與推廣過程中，利用了社區(qū)良好的自治基礎(chǔ)，充分發(fā)揚(yáng)了居民的協(xié)商精神，促進(jìn)了社區(qū)民主協(xié)商活動的開展。

從“五月花”號登陸北美大陸以來，早期居民約定俗成的傳統(tǒng)就成為美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的源頭和基礎(chǔ)。美國社區(qū)居民良好的自治精神已成為其民情的一大特點(diǎn)。無論是21世紀(jì)市鎮(zhèn)會議，還是學(xué)習(xí)圈資源中心，這些模式在美國大大小小的社區(qū)發(fā)揮作用時，政府部門的干預(yù)是極少的，連主辦方也只是提供基礎(chǔ)性的指導(dǎo)工作，活躍在整個過程中的是社區(qū)各類居民，從議題的提出到方案的執(zhí)行，參與協(xié)商的社區(qū)居民都當(dāng)做是自己的事情去認(rèn)真對待，他們知道如何定位自己的角色、責(zé)任以及與政府的關(guān)系，有著強(qiáng)有力的公民身份意識。參與式社區(qū)民主協(xié)商充分利用了美國社區(qū)居民的這些優(yōu)點(diǎn)，在設(shè)立制度、制定規(guī)則、安排流程時將這種精神層面的元素融入其中，使參與式社區(qū)治理的框架更加富有彈性，這樣就更有利于社區(qū)民主協(xié)商的嵌入。社區(qū)居民這種積極的反饋同樣有利于協(xié)商會議主辦方的工作，這種良性的互動使居民的利益表達(dá)更加自如、參與渠道更加通暢、協(xié)商結(jié)果更加有效。自治傳統(tǒng)和協(xié)商精神就像是潤滑劑一樣使這種參與式社區(qū)治理框架下的社區(qū)民主協(xié)商開展得毫無阻力。這些要素使美國參與式治理框架下的社區(qū)民主協(xié)商形成一個良性循環(huán)和互動的過程。經(jīng)過長期的運(yùn)作，大量政府機(jī)構(gòu)、社會組織和志愿者積極主動地參與到其中，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代化手段的應(yīng)用，這些載體在基層社區(qū)治理中發(fā)揮的作用越來越重要。在這一過程中，公民不僅是治理的對象，也是達(dá)成良善基層治理的理論構(gòu)建者與政策伙伴。通過有效的公民參與，公民的民主素養(yǎng)得以提升，政策的質(zhì)量得以加強(qiáng)，民主政治也得以深化。

美國這種參與式治理下社區(qū)民主協(xié)商的優(yōu)良模式有其特殊的產(chǎn)生背景：良好的社區(qū)居民自治傳統(tǒng)、完善的公民社會體系、成熟的社區(qū)商業(yè)化運(yùn)作模式、民眾積極參與的志愿精神等?；罱j(luò)的民主政治需要透過較低的行政層級并廣納草根性的公民參與來促成[5]，社區(qū)協(xié)商就是通過基層公民的參與來解決城市社區(qū)管理和建設(shè)的一個有效方式，但這在我國卻面臨著各種問題的考驗(yàn)，譬如法制化、制度化、規(guī)范化程度不夠，專業(yè)人員、協(xié)商技術(shù)的缺乏，與其他社區(qū)組織關(guān)系的模糊等等，針對這些方面的問題，結(jié)合美國參與式治理框架下社區(qū)民主協(xié)商模式的一些經(jīng)驗(yàn)，我國在基層社區(qū)民主協(xié)商建設(shè)和完善過程中至少要做到以下幾點(diǎn)：一是要結(jié)合社區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，培育適合本社區(qū)協(xié)商議事的平臺，完善相關(guān)制度，最終形成科學(xué)、規(guī)范、有序的穩(wěn)定模式；二是鼓勵各類社會組織、非政府組織（諸如非營利組織、志愿者組織、社區(qū)公民組織、基金會等）參與到社區(qū)民主協(xié)商中來，政府與組織之間建立合作關(guān)系，共同推進(jìn)社區(qū)民主協(xié)商活動的展開；三是明確社區(qū)各組織職權(quán)邊界，協(xié)同服務(wù)社區(qū)的民主協(xié)商建設(shè)，為協(xié)商工作的順利有序開展建立有效的保障體系；四是加強(qiáng)對相關(guān)成員的專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)工作，同時積極動員各類社區(qū)居民參與社區(qū)協(xié)商，培育居民的協(xié)商精神，鼓勵居民以協(xié)商的方式來自我管理、自我服務(wù)，使民主協(xié)商作為解決基層問題的一種手段更加大眾化。我們在借鑒美國經(jīng)驗(yàn)的時候要注意地域差異，結(jié)合自己的實(shí)際情況建構(gòu)參與式社區(qū)治理的框架，根據(jù)不同社區(qū)的特點(diǎn)嵌入民主協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，加快“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”社會治理體系的完善。

參考文獻(xiàn)

[1]鄭慧.參與民主與協(xié)商民主之辨[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2012.11（6）：24.

[2][4]馬奔.協(xié)商民主的方法[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015（1）.307-325.

[3]林子倫.審議民主在社區(qū)：臺灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)[C].“海峽兩岸參與式地方治理”學(xué)術(shù)研討會資料，2008.9.22-23.

[5]Ian Shapiro.The State of Democratic Theory[M]. Princeton University Press， 2003.

作者汪金龍系中共上海市委黨校黨史黨建教研部碩士研究生，李曉彬系中共上海市委黨校社會學(xué)教研部碩士研究生；指導(dǎo)教師：周敬青

責(zé)任編輯：趙 菲