農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)策

焦曉西 王娟

摘要利用文獻(xiàn)資料法、實(shí)證研究法，對(duì)甘肅省隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證研究，指出法律不完備成為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的制約因素，收入分歧已成為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的難點(diǎn)，主體不明、產(chǎn)權(quán)模糊、缺乏統(tǒng)一流轉(zhuǎn)平臺(tái)、不符合規(guī)劃用途管制等因素嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。為全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法有序流轉(zhuǎn)，必須修改完善《土地管理辦法》等相關(guān)法律，出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)管理辦法》，建立科學(xué)的流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃管控，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

關(guān)鍵詞農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市流轉(zhuǎn)；問題；對(duì)策；隴西縣

中圖分類號(hào)F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2017）17-0174-04

AbstractUsing documentation and empirical approach， the empirical research of rural collective management of construction land transfer in Longxi County of Gansu Province was carried out.Existing problems of it were as follows： the legal incompleteness became a restrictive factor in the circulation of rural construction land. The income disagreement became the difficulty of entrying market of the rural collective management construction land ，subject unclear ， the property right fuzzy， lack of a unified transfer platform， unconsistent with the planning and other factors seriously restricted the entering market of rural collective management construction land. In order to comprehensively promote the legal and orderly distribution of rural collective construction land， we must amend and improve The Land Management Approach and other relevant laws， promulgate The Rural Collective Management of Construction Land Market Management Approach， establish scientific benefits distribution mechanism of land circulation， strength the planning and control， improve the circulation mechanism， accelerate promoting the real estate registration.

Key wordsRural collective management construction land；Market circulation；Problem；Countermeasures；Longxi County

作者簡(jiǎn)介焦曉西（1981—），男，甘肅定西人，工程師，碩士，從事土地資源管理研究。

*通訊作者，副研究員，碩士，從事農(nóng)田水肥高效利用研究。

收稿日期2017-04-10

隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)條件、生態(tài)環(huán)境不斷完善，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)值日益凸顯，需求量也日益增加，各種用途的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不斷涌現(xiàn)于土地隱形市場(chǎng)，滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求。但由于受國(guó)家有關(guān)土地法律法規(guī)相對(duì)滯后等因素影響，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中呈現(xiàn)出一系列的問題。黃慶杰等[1]、黎平[2]將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)定義為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他集體建設(shè)用地使用者通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)和抵押等形式，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)濟(jì)主體使用的行為，包括初次流轉(zhuǎn)、再次流轉(zhuǎn)。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的研究主要集中在流轉(zhuǎn)的可行性[3-4]、法律問題[5]、制度問題[6]、流轉(zhuǎn)模式[7-8]、收益分配[9]等方面，該研究通過對(duì)隴西縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)現(xiàn)狀、取得的經(jīng)驗(yàn)、面臨的種種現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行實(shí)證研究，為全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法有序流轉(zhuǎn)，有針對(duì)性地提出推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議。

1隴西縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)基本情況

1.1隴西縣概況

隴西縣位于甘肅省東南部，渭河上游，縣域總面積2 408 km2，總?cè)丝?1.87萬(wàn)人，轄9鎮(zhèn)8鄉(xiāng)215個(gè)村11 個(gè)社區(qū)，1287 個(gè)村民小組，總?cè)丝?1.87 萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口43.31萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率16.5 %。耕地面積11 015 hm2，城鎮(zhèn)村及工礦用地14 052 hm2，其中居民點(diǎn)用地11 021 hm2，采礦用地147 hm2。2015年，全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值57.44億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18 840元，農(nóng)民人均純收入6 388元。

1.2隴西縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀

2015年隴西縣正式被確定為全國(guó)33個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)縣區(qū)之一。隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，既是甘肅省第1個(gè)入市試點(diǎn)縣，也是西北五省第1個(gè)入市試點(diǎn)縣。通過對(duì)全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地逐社調(diào)查，全縣共有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地5094宗346.33 hm2。按經(jīng)營(yíng)用途分類：工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地1471宗220.80 hm2，商業(yè)用地3623宗12553 hm2；按入市途徑分類：就地入市991宗128.41 hm2，異地入市210宗27.80 hm2，城中村改造和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃調(diào)整入市3893宗190.12 hm2。

1.3隴西縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地特點(diǎn)

隴西縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地涉及17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)215個(gè)村，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外均有分布。通過對(duì)隴西縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀分析，其主要有以下特點(diǎn)：一是總量小，全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地346.33 hm2，僅占城鎮(zhèn)村及工礦用地14 052 hm2的2.5%，占集體建設(shè)用地3.1%。二是從現(xiàn)狀經(jīng)營(yíng)用途宗地?cái)?shù)量來看，全縣經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以商業(yè)用地為主，占總宗數(shù)的711%；從入市類型來看，城中村改造和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃調(diào)整入市宗地?cái)?shù)量和面積上占絕對(duì)主導(dǎo)地位，分別占總量的764%和54.9%，異地入市占有量非常小，僅占總量的4.1%和80%。三是宗數(shù)較多，單宗均面積小，全縣共有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地5 094宗，數(shù)量相對(duì)較多，但單宗平均面積小，僅有007 hm2。

1.4隴西縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方法

1.4.1前期準(zhǔn)備。一是謀劃試點(diǎn)的“任務(wù)書”“路線圖”和“時(shí)間表”，制定和獲批出臺(tái)《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》及《入市推進(jìn)計(jì)劃》，增強(qiáng)試點(diǎn)工作的針對(duì)性、指導(dǎo)性和操作性。二是進(jìn)行類別劃分。按照經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市類別劃分為“3+2”基本類型，“3”就是符合規(guī)劃的工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等直接具備開發(fā)建設(shè)條件的、村莊內(nèi)零星分散的、通過對(duì)城中村整治后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；“2”就是小城鎮(zhèn)建設(shè)中因道路改造、規(guī)劃調(diào)整而形成的、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中形成的倉(cāng)儲(chǔ)加工等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。三是建立數(shù)據(jù)庫(kù)。根據(jù)經(jīng)營(yíng)用途、入市途徑、類別劃分、產(chǎn)權(quán)形式等建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。四是評(píng)估地價(jià)。組織相關(guān)專家對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)估，制定不同區(qū)域、不同片區(qū)的基準(zhǔn)地價(jià)，做到基準(zhǔn)地價(jià)全覆蓋。五是完善規(guī)劃。及時(shí)對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行中期評(píng)估，在評(píng)估的基礎(chǔ)上，全面開展土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善，確保土地利用總體規(guī)劃的可操作性和現(xiàn)勢(shì)性。

1.4.2構(gòu)建制度模型。在消化政策、傾聽民意、摸清家底、學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善規(guī)劃體系，健全規(guī)則制度，細(xì)化年度計(jì)劃，完善改革措施，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，研究制定和出臺(tái)了“1+7+10”制度模型。“1”就是一個(gè)方案，即《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》；“7”就是七項(xiàng)辦法，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有償使用、入市管理、批后監(jiān)管、處置審批、抵押融資、增值收益、稅收管理等辦法；“10”就是十項(xiàng)管理制度，即集體決策、內(nèi)部會(huì)審、信息發(fā)布、地價(jià)管理、出讓監(jiān)督、項(xiàng)目審查、民主協(xié)商、收入管理、出讓程序、工作流程等制度。

1.4.3嚴(yán)格入市程序。按照頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合縣情實(shí)際，尊重群眾意愿，確定了“4123”工作方法和規(guī)程?！?”就是“四定”：“定途徑”即主推“就地入市和城中村、小城鎮(zhèn)改造規(guī)劃調(diào)整入市”2種途徑；“定方式”，以交易雙方愿意接受的方式“出讓”土地；“定形式”，主推“公開為主、協(xié)議為輔”的2種出讓形式；“定用途”限定“工礦倉(cāng)儲(chǔ)和商服”2種用途。“1”就是“一議”，即入市由誰(shuí)來決定，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由經(jīng)2/3以上村民代表或者由兩委委員、村民代表參加的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委擴(kuò)大會(huì)議研究同意；對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，區(qū)別土地使用情況，經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表或者村兩委班子研究同意?！?”就是“二示”，即讓群眾知情，對(duì)集體決定入市的事項(xiàng)和入市成交的結(jié)果在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)公示，接受群眾監(jiān)督?！?”就是“三審”，經(jīng)過“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、國(guó)土局審查、縣政府審批”三道流程“細(xì)審”。

1.4.4

發(fā)揮主體權(quán)能，保障群眾利益。按照土地權(quán)屬分類指導(dǎo)，因地制宜，分別明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合全面推進(jìn)依法治縣活動(dòng)，多形式多途徑開展法制教育活動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的法治意識(shí)，提高法治素質(zhì)，引導(dǎo)其充分發(fā)揮管理集體經(jīng)濟(jì)的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，進(jìn)一步完善村集體重大事項(xiàng)決策、民主協(xié)商、議事、財(cái)務(wù)管理等制度，為農(nóng)民群眾充分發(fā)揮管理集體經(jīng)濟(jì)的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)及利益分配創(chuàng)造更好的條件。

1.4.5

隴西縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市情況。隴西縣圍繞“完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)”工作目標(biāo)，克服重重困難，于2015年11月27日，將一塊2 667 m2的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過競(jìng)拍，從120萬(wàn)元起拍，最終以214萬(wàn)元的價(jià)格成交，敲響了隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“第一槌”。截至目前，已成功交易34宗16.92 hm2集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，總成交價(jià)款4 592.8萬(wàn)元，其中：商業(yè)用地27宗14.17 hm2，均價(jià)304.8萬(wàn)元/hm2；工業(yè)用地7宗1.55 hm2，均價(jià)175.95萬(wàn)元/hm2。入市使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)了資源到資產(chǎn)再到資本的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與同區(qū)域、同條件、同用途的國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格基本一致。

1.4.6

隴西縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)。隴西縣著眼于“可復(fù)制、可推廣、利修法”的要求，突出“試制度、試規(guī)矩”，在方法上不斷改進(jìn)，在制度上不斷創(chuàng)新，在程序上不斷完善，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作中取得了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。一是土地市場(chǎng)體系的突破。在建立規(guī)章制度、交易規(guī)則的基礎(chǔ)上，打破了城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，建立了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同場(chǎng)交易的交易平臺(tái)。二是城鎮(zhèn)改造用地的突破。進(jìn)一步加強(qiáng)了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善了城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整為商服用途的集體建設(shè)用地，在尊重群眾意愿的前提下，通過入市，完善產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)能，推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)，增強(qiáng)綜合服務(wù)功能。三是金融配套服務(wù)的突破。為實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押、擔(dān)保權(quán)能，在國(guó)家沒有出臺(tái)具體管理辦法的情況下，及時(shí)制定了《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資管理辦法》，并與金融機(jī)構(gòu)簽訂了《金融服務(wù)合作框架協(xié)議》，推動(dòng)解決了入市土地的融資渠道。四是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，即建設(shè)用地配置方式由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，土地市場(chǎng)由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，土地使用由增量為主向增量和存量并重轉(zhuǎn)變，土地權(quán)能由缺失向完整轉(zhuǎn)變。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年

2農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問題

通過隴西縣農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)入市試點(diǎn)及對(duì)周邊地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)問題，不僅包括與其他農(nóng)村建設(shè)用地一樣的政策法規(guī)依據(jù)問題[10-11]，也有其自身的特定困難，主要包括以下幾個(gè)方面。

2.1法律不完備成為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的制約因素

盡管隴西縣制定了《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》，并通過國(guó)土資源部的批準(zhǔn)，但入市現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)出缺少明確的法律支撐的問題。一是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地至今沒有法律法規(guī)進(jìn)行明確，只能從字面上理解，只要是集體性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就認(rèn)為是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；二是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的實(shí)際價(jià)值缺少明確法律條文進(jìn)行保護(hù)，各類企業(yè)存在懷疑態(tài)度，交易的積極性普遍不高，仍然傾向于購(gòu)買有法律依據(jù)的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；三是銀行對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資存在著極大的偏見，企業(yè)在實(shí)際抵押融資過程中，銀行通常不愿意給農(nóng)村集體建設(shè)用地企業(yè)發(fā)放貸款，對(duì)其市場(chǎng)價(jià)值和流轉(zhuǎn)的合法地位持有懷疑態(tài)度。

2.2農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主體不夠明確，產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜

根據(jù)隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利主體有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組。但在2012年農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證過程中，并沒有對(duì)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、村間合并、村民小組重組等所有權(quán)變化情況重新進(jìn)行確權(quán)登記，只是確權(quán)給村民委員會(huì)，并沒有確權(quán)到村民小組；還有部分有歷史遺留問題并經(jīng)過歷史延續(xù)暗箱流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地，在確權(quán)登記發(fā)證時(shí)因主體不明暫且擱置，這就使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民小組等都想爭(zhēng)做產(chǎn)權(quán)主體，都想利益最大化，導(dǎo)致主體不明，產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

2.3收入分歧已成為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的難點(diǎn)

由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還處于試點(diǎn)階段，收入分配沒有明確的法律界定和成熟的經(jīng)驗(yàn)可鑒，因而收益分配缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)收益分配的內(nèi)涵、分配主體、分配方式仍然處在探索階段，雖然現(xiàn)有試點(diǎn)的收益分配比例由地方政府、集體、農(nóng)民代表參與制定，但由于缺乏統(tǒng)一完整的收益分配體系，集體組織和農(nóng)民代表參與流于形式，仍以政府收益為主，難以做到政府、集體、農(nóng)民個(gè)人三者利益的平衡；在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，嫁娶、出生、死亡造成集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人口數(shù)量的變化，導(dǎo)致在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)利益的分配上分歧嚴(yán)重，利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致各主體之間矛盾重重。

2.4缺乏統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)平臺(tái)，“隱形交易”擾亂入市市場(chǎng)

在目前時(shí)代背景和法律的條件下，全國(guó)只有國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的交易有統(tǒng)一的交易平臺(tái)，固定的交易場(chǎng)所，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)條件不斷完善，建設(shè)用地的需求量日益增加，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)值日益凸顯，但目前全國(guó)仍沒有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)一的交易平臺(tái)，促使了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的“隱形交易”。一是權(quán)源合法、界址清楚、主題明確的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地因經(jīng)營(yíng)不善、破產(chǎn)、合并、重組等原因確需流轉(zhuǎn)，但沒有統(tǒng)一的交易平臺(tái)導(dǎo)致私下交易。二是巨大的增值空間驅(qū)使著集體建設(shè)用地使用權(quán)被頻繁地引入“黑市”流轉(zhuǎn)[12]，一方面，一些農(nóng)民個(gè)體隨著子女進(jìn)城落戶或進(jìn)城務(wù)工定居城市，將自己原有的宅基地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓；另一方面，為謀取巨大經(jīng)濟(jì)利益，一些農(nóng)民個(gè)體違法建設(shè)一些建筑物專門進(jìn)行私下倒賣，還有一些農(nóng)戶在小城鎮(zhèn)建設(shè)的道路兩旁修建的一樓用于商鋪經(jīng)營(yíng)、二三樓用于居住的農(nóng)村住宅，一樓商鋪私下流轉(zhuǎn)較為普遍，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。

2.5大部分不符合規(guī)劃用途管制

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)應(yīng)滿足4個(gè)條件，一是依法取得，二是主體合法，三是產(chǎn)權(quán)明晰，四是符合規(guī)劃。現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃大部分是在2005—2010年修編的，而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作是2015年在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)開始的，故規(guī)劃修編時(shí)對(duì)集體建設(shè)用地性質(zhì)在土地利用總體規(guī)劃的用途管制中沒有區(qū)分，甚至與城鄉(xiāng)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃銜接不夠緊密，導(dǎo)致大量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在用途上不符合規(guī)劃，流轉(zhuǎn)受到規(guī)劃用途管制的限制。

3農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市建議與對(duì)策

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)將成為我國(guó)農(nóng)村土地改革的必然，盡管在流轉(zhuǎn)過程中矛盾凸顯、困難重重，但應(yīng)從多個(gè)試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，修改相應(yīng)法律法規(guī)給予支持，全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法有序流轉(zhuǎn)，為當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

3.1修改完善《土地管理辦法》等相關(guān)法律，出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)管理辦法》

國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，刪除不合理的限制性條款，以國(guó)家法律的形式明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市流轉(zhuǎn)，并規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)交易。一方面，修改《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)，從法律上確立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的合法地位，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同地、同權(quán)、同價(jià)，全面推行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。另一方面，要出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)管理辦法》，從法律上明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系和收入分配機(jī)制等，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)做好法律保障。

3.2加強(qiáng)規(guī)劃管控，規(guī)范入市流轉(zhuǎn)行為

全面落實(shí)土地利用總體規(guī)劃用途管制制度，保證土地利用總體規(guī)劃嚴(yán)肅性、剛性和管控性，一是建議地方政府必須推進(jìn)“多規(guī)合一”，即把社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃結(jié)合在一起，進(jìn)行新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編。二是積極開展村級(jí)土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地和加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，明確區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，確保土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施。三是要加大執(zhí)法巡查監(jiān)管力度，防止個(gè)別集體或農(nóng)戶為謀取流轉(zhuǎn)利益而不擇手段擅自改變土地用途，修筑非法建設(shè)用地流轉(zhuǎn)于土地市場(chǎng)。

3.3建立科學(xué)的流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制

面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中利益主體的多元化，既要追求各利益主體在收益分配中的公平和公正，最大限度減少社會(huì)矛盾，又要充分考慮不同主體在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中扮演的角色，特別是組織者的工作積極性，才能提高流轉(zhuǎn)效率，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用[13]。一是要處理好土地所有者、村集體成員、基層政府、國(guó)家之間的分配比例關(guān)系，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化用地環(huán)境，提升流轉(zhuǎn)用地價(jià)值，盡量降低基層政府和國(guó)家在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中利益分配比例，制定科學(xué)的流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制。二是要加大公眾參與力度，構(gòu)建公平透明的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策機(jī)制，在具體的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策中，做到公平、公正和公開，統(tǒng)籌兼顧各方利益。三是要建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后與流轉(zhuǎn)單位利益分紅機(jī)制，確保農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主體長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

3.4完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易平臺(tái)

將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一的交易平臺(tái)，將其使用權(quán)主體與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)主體發(fā)展成為2個(gè)平等的市場(chǎng)主體，做到同等入市，納入統(tǒng)一的交易平臺(tái)，在統(tǒng)一有形市場(chǎng)上按照國(guó)有建設(shè)用地交易規(guī)則進(jìn)行交易，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)配置作用。一是建立健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的程序，建立與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一的交易平臺(tái)；二是要加大對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地隱形交易執(zhí)法查處力度，嚴(yán)懲其隱形交易行為；三是成立專門的集體土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過地價(jià)評(píng)估和基準(zhǔn)地價(jià)制度確立上市的集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值，在統(tǒng)一規(guī)范的土地交易市場(chǎng)上進(jìn)行招拍掛，實(shí)行同地同價(jià)；四是要健全和提升農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市主體內(nèi)部治理機(jī)制和能力，充分發(fā)揚(yáng)民主，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)賦予村民足夠的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。

3.5加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作

嚴(yán)格按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等法規(guī)政策規(guī)定，把農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)以及房屋所有權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的重要內(nèi)容，加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，頒發(fā)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，為農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)配上“身份證號(hào)”，確保農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)主題的明確性和權(quán)源的合法性，賦予農(nóng)民集體以完整意義上的土地所有權(quán)，保障農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中所有權(quán)主體的自主決策權(quán)和自主處置權(quán)。

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