輪作休耕對我國糧食安全的影響及對策

尋舸，宋彥科，程星月

（中南林業(yè)科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410007）

輪作休耕對我國糧食安全的影響及對策

尋舸，宋彥科，程星月

（中南林業(yè)科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410007）

為保障耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，我國在六大區(qū)域內(nèi)的地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)開展耕地輪作休耕制度試點工作。輪作休耕作為一種合理的耕地利用方式，對我國耕地的利用質(zhì)量和糧食安全將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。本文通過分析輪作休耕對我國糧食總產(chǎn)量、質(zhì)量、供給結(jié)構(gòu)、農(nóng)民復(fù)耕與轉(zhuǎn)移就業(yè)等作用機理，探討其對我國糧食安全的影響。研究認(rèn)為輪作休耕短期內(nèi)對我國糧食總產(chǎn)量影響不大，但對糧食質(zhì)量的提高、糧食供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整、耕地復(fù)耕和農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)會產(chǎn)生較大影響。因此，提出明確輪作休耕的規(guī)模和試點區(qū)域；建立輪作休耕與糧食安全結(jié)合的宏觀調(diào)節(jié)機制；實施新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工程；輪作休耕需與耕地流轉(zhuǎn)有效結(jié)合，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營；加大輪作休耕土地生態(tài)恢復(fù)和綜合治理技術(shù)的研發(fā)與推廣等對策建議。

輪作休耕；耕地質(zhì)量；糧食安全；農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移；職業(yè)農(nóng)民

Abstract：To protect arable land and to maintain a sustainable development of agriculture in China, the land fallow and crop rotation practice will be adopted in the underground water funnel zones, the heavy metal pollution zones, and the serious ecological degradation zones. As a reasonable way of cultivate arable land, the land fallow and crop rotation practice will have profound impacts on the quality of China’s arable land and grain security. This paper analyzed the infuencing mechanism of the land fallow and crop rotation practice on grain output and quality, grain supply structure, and rural labor transfer and evaluated the impacts of the land fallow and crop rotation practice on China’s grain security. Results indicate that the land fallow and crop rotation practice has great influences on the improvement of grain quality, the adjustment of grain supply structure, the re-cultivation of arable land and the transfer of rural labor force, but with little impact on China’s total grain output. Based on the above analysis, this paper provides the following policy suggestions: defning the scales and pilot areas for land fallow and crop rotation clearly, establishing macroregulation mechanism, implementing professional farmer training projects, combining the land fallow and crop rotation practice and land transfer effectively to realize scale economy, and promoting the research and extension services on the comprehensive treatment and the sustainable cultivation of the fallowed land.

Key words：land fallow and crop rotation; arable land quality; grain security; transfer of agricultural labor force; professional farmers

基于我國糧食生產(chǎn)“十二連增”，相對高庫存，國內(nèi)外供求整體寬裕的現(xiàn)狀，在保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入的前提下，我國提出《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，2016年在六大區(qū)域內(nèi)的地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)進(jìn)行耕地輪作休耕制度試點工作，其中耕地輪作33.33萬hm2，休耕試點7.73萬hm2。2017年又分別增加輪作耕地66.67萬hm2和休耕耕地13.33萬hm2，未來3-5年還要擴大試點。這是我國農(nóng)村耕地制度的一次戰(zhàn)略性改革，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力[1]。

輪作休耕制度是解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，水資源相對短缺，糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性失衡等問題的國際通行做法，美國、日本和歐盟等地已經(jīng)實行多年輪作休耕政策和計劃，探索出適合本土的模式，如美國的市場競標(biāo)機制。我國臺灣省“小地主大佃農(nóng)”政策，在“藏糧于地”和保護(hù)耕地資源方面取得較好成效[2]。但是，我國此前沒有大規(guī)模輪作休耕實踐和制度設(shè)計，同時各地區(qū)耕地利用情況復(fù)雜，快速城市化進(jìn)程與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐不同步[3]，休耕實施對我國糧食安全會產(chǎn)生哪些影響，如何確保復(fù)耕土地和農(nóng)民能恢復(fù)原有的綜合生產(chǎn)能力，如何確保輪作休耕試點工作的順利開展和國家糧食安全不受威脅等重大問題需要慎重謀劃，因此研究輪作休耕對我國糧食安全的影響及對策具有重要的現(xiàn)實意義。

1 耕地利用方式與糧食安全

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，人們對耕地的利用方式已經(jīng)發(fā)生巨大改變，耕地的非農(nóng)利用和耕地后備資源開發(fā)對糧食安全產(chǎn)生了一定挑戰(zhàn)。大量研究表明，耕地利用方式的變化對糧食產(chǎn)能和安全會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。首先，耕地面積的變化對糧食產(chǎn)量產(chǎn)生較大影響。封志明等[4]從全國和分省兩個不同尺度，定量分析了2003-2013年中國糧食產(chǎn)量“十連增”的主要因素，得出播種面積擴大和單產(chǎn)提高是糧食增產(chǎn)主要貢獻(xiàn)因素。就全國和分省角度而言，單產(chǎn)提高對糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)大于播種面積擴大；就三大糧食作物來看，稻谷和玉米主要依靠播種面積擴大，小麥則主要依靠單產(chǎn)水平提升。其次，耕地質(zhì)量與糧食產(chǎn)量存在關(guān)聯(lián)性。朱傳民等[5]對江西省耕地質(zhì)量與糧食生產(chǎn)水平的相關(guān)性分析基礎(chǔ)上，構(gòu)建了“耕地質(zhì)量—生產(chǎn)水平”綜合區(qū)，并根據(jù)不同類型綜合區(qū)提出促進(jìn)耕地綜合質(zhì)量與糧食生產(chǎn)能力水平提升的途徑與建議。最后，耕地種植結(jié)構(gòu)對糧食產(chǎn)量調(diào)節(jié)具有一定影響。苗珊珊[6]對2003-2013年河南省糧食產(chǎn)量“十連增”的貢獻(xiàn)因素進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，2006年后種植面積的貢獻(xiàn)超過單產(chǎn)提升的貢獻(xiàn)主要在于小麥和玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，耕地種植結(jié)構(gòu)對糧食增產(chǎn)具有持續(xù)的正向作用?？傊?，糧食產(chǎn)量與質(zhì)量的提高與耕地的數(shù)量和質(zhì)量密切相關(guān)，就現(xiàn)有的耕地利用看，主要有輪作休耕、滿負(fù)荷耕作、兼職式耕作等方式，這些耕地利用方式的變化又與耕地利用效率存在一定關(guān)聯(lián)性，不同的耕地利用方式對耕地數(shù)量與質(zhì)量會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，進(jìn)而對糧食安全形成較大影響。

1.1 輪作休耕與糧食安全

輪作休耕作為一種合理的耕地利用方式，我國古已有之，如西周之前實施的“撂荒制”。近年來，我國少部分規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)項目采取了輪作休耕，取得積極成效。休耕是指一定時期內(nèi)土地休養(yǎng)生息不耕種，以保護(hù)、養(yǎng)育、恢復(fù)地力的一種措施。根據(jù)休耕時間長短分為季休、年輪休和長休[7]。土地休耕后可以提高耕種效益，增加糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力。輪作是在同一耕地上，在多個種植季輪換種植不同的農(nóng)作物以提高復(fù)種指數(shù)的一種耕種方式，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)形成了北方以豆谷輪作為主，南方以糧肥輪作為主的基本模式?？煞譃橐荒暌皇燧喿髦疲荒陜墒?、一年三熟的輪作復(fù)種制和兩年三熟輪作復(fù)種制[8]。輪作休耕可以通過豆谷輪作、糧肥輪作等調(diào)節(jié)改良土壤理化性狀和生物多樣性，通過季休、年輪休和長休等用地養(yǎng)地的結(jié)合方式，持續(xù)不斷的保護(hù)和提高耕地質(zhì)量，它是一種“藏糧于地、藏糧于計”的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與策略，不是減少耕地面積，也不是棄耕、拋耕，其順利實施有利于調(diào)控糧食產(chǎn)量和市場價格，有利于保護(hù)糧食生產(chǎn)能力[9]。

1.2 滿負(fù)荷耕作與糧食安全

聯(lián)產(chǎn)承包制實施后，分田到戶的農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到極大的提高，多年來一直采取滿負(fù)荷精耕細(xì)作方式，力圖發(fā)揮耕地的最大效益，對土地進(jìn)行掠奪性的開發(fā)，不斷加大化肥、農(nóng)藥、激素類藥品的投入量，導(dǎo)致了耕地退化、水資源枯竭、農(nóng)業(yè)面源污染不斷加重等一系列問題。如今我國北方地區(qū)一年兩熟，南方大部分地區(qū)一年三熟的作物種植制度，致使土地長期高負(fù)載利用，甚至過度利用，造成耕地質(zhì)量嚴(yán)重退化，形成了高投入、高污染、高產(chǎn)出的粗放式糧食生產(chǎn)方式，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染不斷加重，不利于糧食可持續(xù)生產(chǎn)[10]。同時，糧食市場化競爭機制導(dǎo)致農(nóng)民對化肥的需求和使用量大增，目前中國化肥的總產(chǎn)量和消費量均占世界1/3以上，農(nóng)作物化肥用量是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍，消耗了全球35%的化肥，卻只生產(chǎn)全球21%的糧食。同時化肥的過量使用造成土壤的酸化，自然界土壤pH值下降一個單位需要上萬年，但我國耕地 pH值下降0.5個單位只用30年[11]，大量化肥的使用直接影響到我國糧食品質(zhì)安全及持續(xù)生產(chǎn)能力。

1.3 兼職式耕種與糧食安全

近年來隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和勞動力價格的不斷上漲，農(nóng)產(chǎn)品“天花板”現(xiàn)象更趨嚴(yán)重，加劇了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，候鳥式農(nóng)民大量涌現(xiàn)，兼職式耕種越來越多。2000-2012 年農(nóng)業(yè)勞動力工資（元/天）年均增長率為20.1%，農(nóng)業(yè)用工成本占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的比重從35.5%提高到39.7%[12]。大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不再進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，而是把耕地作為社會保障基礎(chǔ)，對耕地進(jìn)行粗放式或拋荒式的兼職耕種方式，造成耕地資源未得到有效合理的利用，留守耕種和拋荒造成耕地質(zhì)量嚴(yán)重下降，對糧食安全形成極大隱患。

因此，耕地利用方式是糧食安全生產(chǎn)的重要決定因素?？茖W(xué)合理的輪作休耕方式有助于土地的修養(yǎng)生息，可防止耕地的無序拋荒，是一種具有正外部性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式[13]，在確保糧食安全方面具有積極作用。

2 輪作休耕對我國糧食安全的影響

2.1 輪作休耕對我國糧食總產(chǎn)量的影響

目前，我國首輪輪作休耕制度試點集中在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)等，其大多屬于低產(chǎn)田。根據(jù)相關(guān)研究，我國高、中、低產(chǎn)耕地糧食產(chǎn)量分別為7 680 kg/hm2、5 445 kg/hm2和2 085 kg/hm2[14]，而目前輪作休耕土地面積不足我國1.2億hm2耕地規(guī)模的5%，對我國糧食自給率95%的要求而言影響不大。從近5年來看，我國糧食耕種面積持續(xù)穩(wěn)定在1.1億hm2以上，糧食總產(chǎn)量連續(xù)穩(wěn)定在6億t以上，人均糧食占有量達(dá)到450 kg（表1），高于世界平均水平，處于國家糧食產(chǎn)量安全線以上。

表1 我國近5年糧食耕種面積、總產(chǎn)量及人均糧食情況表Table 1 China’s grain cultivation area, total output and per capita consumption in the past fve years

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）的糧食展望數(shù)據(jù)，2015-2016 年度年末全球谷物庫存量為 6.38 億t，年末庫存消費比為 24.8%，而全球谷物一半左右的庫存在中國[15]。趙愛棟等[16]對甘肅景泰縣的實證研究表明，不穩(wěn)定耕地退耕會造成地區(qū)糧食總產(chǎn)量下降1.29%，對地區(qū)糧食總產(chǎn)量的影響不大。由此可見，首輪輪作休耕試點規(guī)模短期內(nèi)對我國糧食總產(chǎn)量的影響不大，但隨著輪作休耕規(guī)模的擴大，不可忽視其對糧食總產(chǎn)量的影響。

2.2 輪作休耕對我國糧食質(zhì)量的影響

輪作休耕對我國糧食質(zhì)量的影響主要表現(xiàn)在恢復(fù)土壤肥力，改良土壤種植效果，從而提高糧食的品質(zhì)和生態(tài)安全。中國科學(xué)院紅壤生態(tài)站（江西鷹潭）的秸稈還田和休耕試驗 （2008-2011年）結(jié)果表明，添加秸稈和休耕能顯著提高土壤養(yǎng)分和地力，提高糧食單產(chǎn)和改善糧食品質(zhì)[17]，真正實現(xiàn)“藏糧于地”。長期以來我國糧食生產(chǎn)片面追求數(shù)量的增長，而忽視質(zhì)量問題。化肥、農(nóng)藥、激素的大量使用，各類重金屬、亞硝酸鹽、有機物等入侵土壤，致使土壤板結(jié)，耕地有效土層變??；土壤酸化、鹽漬化、退化現(xiàn)象嚴(yán)重，土壤的理化性狀和生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞；大量農(nóng)作物采取漫灌，造成地下水超采；化肥農(nóng)藥的大量使用不僅增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，而且?guī)砑Z食質(zhì)量問題。土壤遭到污染后，重金屬不斷在植物體內(nèi)累積，不但降低農(nóng)作物產(chǎn)量，而且影響糧食的質(zhì)量。

早在1996年聯(lián)合國糧農(nóng)組織就將“安全、富有營養(yǎng)”等質(zhì)量上的需求滿足列入糧食安全的定義中，并一直致力于提高全球糧食質(zhì)量水平。我國近年來日益重視糧食質(zhì)量安全問題，圍繞糧食生產(chǎn)、加工、流通等領(lǐng)域開展了大量卓有成效的工作，糧食的營養(yǎng)性和安全水平有所提高，但是由耕地質(zhì)量帶來的糧食質(zhì)量問題仍令人堪憂。2013年5月廣東食藥監(jiān)局對18批次米及米制品抽檢中發(fā)現(xiàn)8批次鎘超標(biāo)，產(chǎn)地主要來自湖南、江西等地[18]。究其根由，這些“鎘”大米主要源自耕地的污染。中國水稻研究所與農(nóng)業(yè)部稻米及制品質(zhì)量監(jiān)督檢驗測試中心（2010）研究認(rèn)為，我國1/5的耕地受到了重金屬污染，嚴(yán)重影響到稻米的質(zhì)量[19]。目前，湖南全省受重金屬污染的土地面積達(dá)2.8萬hm2，占全省總面積的13%，相關(guān)研究表明[20]，這些耕地都需要通過逐步休耕和土壤修復(fù)才能有效保障糧食的質(zhì)量安全。

大量實踐表明，地力恢復(fù)和生態(tài)改良后的耕地能大大提高糧食作物的品質(zhì)。通過實施合理輪作和間作套種等耕作技術(shù)，不僅減少對耕地有效土壤層的破壞，而且通過谷草輪作等方式，使得土壤肥力得到有效的補充，化肥、農(nóng)藥的使用量自然而然也得到控制；同時休耕期間，對休耕的土地采取保護(hù)性措施，通過采取土壤改良措施種植綠肥、增施有機肥等提高土壤有機質(zhì)含量，種植植物吸收土壤中超標(biāo)重金屬。因此，輪作休耕可以從糧食生產(chǎn)的根源性要素方面確保糧食質(zhì)量的安全，杜絕類似“鎘”大米事件發(fā)生。

2.3 輪作休耕對我國糧食供給結(jié)構(gòu)的影響

輪作休耕制度對解決我國糧食階段性供給過剩與區(qū)域間供需不平衡問題，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)具有積極意義。2003-2015年我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)十二連增，但糧食產(chǎn)業(yè)深層次的矛盾也由總量供給不足轉(zhuǎn)變糧食階段性供給過剩與供給不足共存的結(jié)構(gòu)性矛盾：玉米、稻谷出現(xiàn)階段性供給過剩，大豆產(chǎn)需缺口不斷擴大，糧食產(chǎn)需區(qū)域間供過于求與供給不足并存[21]。金濤[22]研究發(fā)現(xiàn)，我國糧食生產(chǎn)空間結(jié)構(gòu)的變化對糧食的減量效應(yīng)明顯，需要建立糧食產(chǎn)區(qū)的環(huán)境成本補償及區(qū)域糧食產(chǎn)銷分工合作機制。

我國東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等地“鐮刀彎”地區(qū)開展輪作試點，實行玉米與馬鈴薯等薯類輪作、實行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作；玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作；玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作等。同時通過加大玉米品種適宜區(qū)種植改良和減少玉米非適宜區(qū)的種植面積，提高耕地資源的使用效率。日本的水稻轉(zhuǎn)作項目改變了糧食供給結(jié)構(gòu)，輪作休耕土地的非糧食作物增加了各類物種的多樣性。歐盟的休耕土地允許種植非食品植物，包括植物油、生物能源等[23]。根據(jù)國外經(jīng)驗，結(jié)合我國實踐，輪作休耕將使我國糧食供給結(jié)構(gòu)性矛盾得到一定程度的緩解。

2.4 耕地復(fù)耕和農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)對糧食安全的威脅分析

隨著耕地輪作休耕制度試點工作的開展，不可避免造成部分農(nóng)民被迫“失地”。因此，試點工作的順利進(jìn)行依賴耕地復(fù)耕能力與農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)水平。一方面確保國家糧食安全需要復(fù)耕耕地和足夠的農(nóng)業(yè)勞動力等要素能快速滿足急需之用；另一方面保障農(nóng)民收入預(yù)期的穩(wěn)定需要增強農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)能力。

輪作休耕實施后，農(nóng)民將主要通過3種方式進(jìn)行分流。首先，部分農(nóng)民對承擔(dān)輪作休耕的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)或通過極端的方式直接拋荒等形式，實現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其中部分“異地型兼業(yè)”青壯年農(nóng)民的復(fù)耕機會很小[24]。其次，部分農(nóng)民會通過土地流轉(zhuǎn)形式擴大種植規(guī)模，繼續(xù)堅守農(nóng)業(yè)。最后，剩余農(nóng)民因其部分農(nóng)地承擔(dān)輪作休耕的任務(wù)可繼續(xù)種植，承擔(dān)輪作休耕的農(nóng)地通過相應(yīng)的利益補償機制獲得收入，進(jìn)而固守土地。陳儒等[25]研究發(fā)現(xiàn)，退耕區(qū)農(nóng)戶的復(fù)耕意愿較弱，且退耕補貼和預(yù)期、退耕地收成等因素顯著影響其復(fù)耕意愿。目前，因休耕補貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于種糧收入，湖南、河北等一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了爭著休耕的情況?？梢?，輪作休耕的補貼、地力恢復(fù)投入、土地流轉(zhuǎn)等配套政策將影響耕地復(fù)耕水平。

目前，我國正處于人口結(jié)構(gòu)變革的關(guān)鍵時期，而且由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快、糧食生產(chǎn)成本的不斷上漲、糧食安全的正外部性難以得到補償，這種不可逆的人口結(jié)構(gòu)變化將加快，農(nóng)村面臨的農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)后繼乏人等趨勢將在我國不可避免。我國輪作休耕將會面臨兩難的選擇，一方面，補貼使部分競爭力弱的農(nóng)民依賴性增加，土地難以高效流轉(zhuǎn)，從日本的經(jīng)驗看，其水稻轉(zhuǎn)作政策使大部分兼業(yè)農(nóng)民獲得補貼和非農(nóng)收入增加，他們更加不退出兼業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。Yamashita[26]認(rèn)為，日本的水稻轉(zhuǎn)作政策需要調(diào)整，要提高日本糧食生產(chǎn)的競爭力，必須通過市場機制讓部分低效率的兼業(yè)農(nóng)民退出，全職農(nóng)民獲得更多的土地規(guī)模效益。另一方面，耕地的預(yù)期收益有限，有競爭力的休耕農(nóng)民一旦離開農(nóng)村將很難回來。衛(wèi)龍寶等[27]研究發(fā)現(xiàn)，高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移對黑龍江的糧食產(chǎn)量會產(chǎn)生顯著負(fù)向影響。因此，耕地復(fù)耕之后的農(nóng)田生產(chǎn)和農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)而產(chǎn)生的勞動力缺乏將對糧食安全形成一定的威脅。

3 輪作休耕制度下我國糧食安全的對策建議

3.1 明確輪作休耕的規(guī)模和試點區(qū)域

首先，休耕總面積控制在全國耕地總面積的5%以內(nèi)，輪作休耕總面積應(yīng)控制在全國耕地總面積的8%以內(nèi)。目前，美國確定休耕面積不超過耕種面積的25%，日本和歐盟大約為10%，而且它們還根據(jù)情況分出強制休耕比例和自愿休耕比例，取得較好的糧食供需調(diào)節(jié)作用。我國臺灣省休耕比例從最早的10%提高到目前的約32%，不僅降低了糧食產(chǎn)量，而且在活化休耕地、規(guī)?；酶亍⑥r(nóng)民返鄉(xiāng)復(fù)耕等問題上也未能有效解決，導(dǎo)致人地矛盾突出，對糧食安全形成較大影響[28]。鑒于我國人多地少、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的耕地細(xì)碎化，在輪作休耕比例方面要謹(jǐn)慎，建議控制在8%以內(nèi)。

其次，輪作休耕的區(qū)域范圍要以保障糧食安全為前提，盡量控制在資源環(huán)境約束緊張和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，如東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)、河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)、西南石漠化區(qū)、西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)、南方重金屬污染區(qū)等地。堅持輪作為主，休耕為輔的輪作休耕計劃，耕地優(yōu)良地區(qū)盡量不實施休耕，避免大規(guī)模、大范圍開展，確保糧食供給安全。

3.2 建立輪作休耕與糧食安全相結(jié)合的宏觀調(diào)節(jié)機制

1）建立健全輪作休耕下耕地動態(tài)變化與國內(nèi)外糧食市場供需對接的監(jiān)測預(yù)警體系。建立以農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、水利部、林業(yè)局等相關(guān)機構(gòu)合作的信息收集、分析、共享機制，及時的向全社會發(fā)布輪作休耕下耕地動態(tài)變化數(shù)據(jù)與國內(nèi)外糧食市場的供求動向，促使利益相關(guān)方及時做出布局調(diào)整，避免由于糧食短缺或糧價上漲導(dǎo)致更深層次問題。同時建立輪作休耕與糧食安全生產(chǎn)的預(yù)警指標(biāo)體系，摸清輪作休耕土地的糧食生產(chǎn)能力，儲備耕地后備資源[29]。根據(jù)糧食安全對不同警情指標(biāo)的反應(yīng)程度，科學(xué)預(yù)測可能產(chǎn)生的后果，以便合理規(guī)劃輪作休耕規(guī)模，調(diào)整糧食儲存規(guī)模和結(jié)構(gòu)，控制糧食庫存消費比率，達(dá)到降低糧食不安全因素發(fā)生概率，確保糧食安全。

2）積極利用糧食國際和國內(nèi)市場與資源調(diào)節(jié)機制應(yīng)對輪作休耕制度下對糧食產(chǎn)量可能產(chǎn)生的不利影響。一方面，低價擴大優(yōu)質(zhì)糧食的進(jìn)口規(guī)模，緩解工業(yè)用糧和飼料用糧的需求不斷上漲對口糧產(chǎn)生的不利狀況。成麗和吳迪[30]研究認(rèn)為，糧食進(jìn)口對耕地資源可持續(xù)利用起到積極的促進(jìn)作用，虛擬耕地貿(mào)易量與中國糧食主產(chǎn)區(qū)耕地壓力指數(shù)呈反向變化，利用國際市場有利于國家糧食安全。另一方面，合理開展糧食生產(chǎn)的對外直接投資，高效利用國外糧食生產(chǎn)資源要素，提高糧食生產(chǎn)的國際合作水平。

3）合理制定輪作休耕區(qū)的耕地補貼及配套政策。對漏斗區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)的休耕補償可以采取兩類方式，一是基礎(chǔ)補償，主要是直接對休耕農(nóng)戶的糧食補助；二是可持續(xù)生計補償，主要是對休耕農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移就業(yè)和創(chuàng)業(yè)項目的補償。對中重度重金屬污染區(qū)耕地可由政府回購，設(shè)立重金屬污染治理和修復(fù)專項基金，并支付中標(biāo)公司治理費用，要求優(yōu)先聘用休耕農(nóng)戶。對于休耕區(qū)復(fù)耕農(nóng)戶的補償要加強就業(yè)導(dǎo)向性，加大對糧食生產(chǎn)主體的金融與保險支持。

3.3 實施新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工程，確保復(fù)耕勞動力素質(zhì)的提高

一要加大輪作休耕區(qū)的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)力度。地方政府要設(shè)立輪作休耕農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)服務(wù)部門，摸清和明確職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)對象及具體人數(shù)，種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社農(nóng)民是新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的重點對象，農(nóng)村青年、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)機推廣人員、農(nóng)村大中專畢業(yè)生和退伍軍人等是新型職業(yè)農(nóng)民培育的重要力量。加強休耕農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)的針對性，支持其從事離土不離鄉(xiāng)的副業(yè)，鼓勵農(nóng)民實現(xiàn)“本地型兼業(yè)”。

二要建立新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)投入長效機制。提高參加職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的補貼標(biāo)準(zhǔn)，從而提高休耕農(nóng)民參加培訓(xùn)的積極性。構(gòu)建多元化的培訓(xùn)體制機制，利用政府資金的杠桿效應(yīng)，吸引更多社會資金的投入。通過制定擔(dān)保貼息、減稅，政府資金與社會資金合作，建立風(fēng)險補償基金等更多優(yōu)惠政策，鼓勵支持更多的社會各類培訓(xùn)機構(gòu)、企業(yè)、高職院校等參與新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)。

三要營造良好職業(yè)農(nóng)民培育的外部環(huán)境。盡快研究出臺與輪作休耕制度配套的休耕農(nóng)民就業(yè)法律法規(guī)，在休耕補償、轉(zhuǎn)移就業(yè)、復(fù)耕安排等方面出臺系統(tǒng)政策，保障休耕農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利與就業(yè)機會。建立和完善耕地有序流轉(zhuǎn)市場，逐步提高農(nóng)村社會養(yǎng)老與就業(yè)保障水平，解決兼業(yè)農(nóng)民將耕地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂。鼓勵農(nóng)村中老年人放棄對耕地的經(jīng)營權(quán)，通過耕地有償流轉(zhuǎn)給新型職業(yè)農(nóng)民[31]。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，改革戶籍制度，促進(jìn)休耕區(qū)農(nóng)民順利轉(zhuǎn)移就業(yè)。

3.4 輪作休耕需與耕地流轉(zhuǎn)有效結(jié)合，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營

一是鼓勵輪作休耕地區(qū)建立和完善耕地流轉(zhuǎn)制度。在確保土地有效使用率、土地規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)之上的自愿、公平、有償流轉(zhuǎn)輪作休耕耕地。

二是要嚴(yán)格保障輪作休耕耕地有序流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途，防止休耕耕地“非農(nóng)”傾向[32]。對輪作休耕土地的利用要實施監(jiān)督檢查制度，嚴(yán)禁在輪作區(qū)大量種植非糧食類經(jīng)濟(jì)作物，休耕區(qū)不得進(jìn)行工業(yè)開發(fā)。

三是保障輪作休耕土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的基本權(quán)益。承認(rèn)農(nóng)民對耕地承包經(jīng)營權(quán)長期占有、使用、流轉(zhuǎn)及再進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押、擔(dān)保的權(quán)屬；鼓勵耕地承包經(jīng)營權(quán)向種糧大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，使土地轉(zhuǎn)出者依法獲得轉(zhuǎn)出收益。轉(zhuǎn)入者依法合規(guī)經(jīng)營，利用其經(jīng)營權(quán)屬進(jìn)行再投資，擴大再生產(chǎn)，實現(xiàn)糧食規(guī)模化經(jīng)營。

3.5 加大輪作休耕土地生態(tài)恢復(fù)和綜合治理技術(shù)的研發(fā)與推廣

一是建立輪作休耕土地生態(tài)恢復(fù)和綜合治理技術(shù)的產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟研發(fā)體系，以國家自然科學(xué)基金項目、國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃、基礎(chǔ)研究重大項目前期研究專項等為依托，形成以企業(yè)為主體，科研院所、農(nóng)林類高校、企事業(yè)政府機構(gòu)協(xié)同參與輪作休耕技術(shù)創(chuàng)新平臺。

二是實施耕地生態(tài)修復(fù)工程，在輪作休耕地區(qū)分計劃、分步驟開展耕地生態(tài)修復(fù)治理試點示范，形成以物理、化學(xué)修復(fù)為主，生物修復(fù)為輔的耕地生態(tài)修復(fù)治理技術(shù)體系[33]。

三是強化耕地生態(tài)恢復(fù)和綜合治理技術(shù)的推廣服務(wù)體系，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民專業(yè)合作社為基礎(chǔ)，科研院所、農(nóng)林類高校、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等主體廣泛參與的多元化的技術(shù)推廣組織，加強對農(nóng)民輪作休耕的技術(shù)指導(dǎo)。

四是加強輪作休耕土地生態(tài)環(huán)境的動態(tài)監(jiān)測與評估技術(shù)開發(fā)與投入，為確保復(fù)耕耕地生態(tài)指標(biāo)嚴(yán)格控制休耕地經(jīng)濟(jì)作物種植種類。

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（責(zé)任編輯：童成立）

Impacts of the land fallow and crop rotation practice on grain security in China and solutions

XUN Ge, SONG Yan-ke, CHENG Xing-yue
（College of Economics, Central South University of Forestry and Technology, Changsha, Hunan 410007, China ）

F326.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-0275（2017）04-0681-07

10.13872/j.1000-0275.2017.0066

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湖南省軟科學(xué)研究計劃項目（2014ZK2052）。

尋舸（1972-），男，湖南瀏陽人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，主要從事區(qū)域財政與金融研究，E-mail: xunge6486999@163.com。

2017-05-09，接受日期：2017-07-01

Foundation item: Soft Science Research Program of Hunan Province (2014ZK2052).

Corresponding author: XUN Ge, E-mail: xunge6486999@163.com.

Received 9 May, 2017;Accepted 1 July, 2017