新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題研究

摘要：推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)于建設(shè)基層服務(wù)型政府和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有十分重要的意義。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題有：“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”行政生態(tài)環(huán)境并未根本改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任不對(duì)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色功能在實(shí)踐中存在越位和缺位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有效履職和服務(wù)的動(dòng)力不足等。新的歷史條件下推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，需要進(jìn)一步理順縣鄉(xiāng)關(guān)系、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主能力、改變權(quán)責(zé)不對(duì)等狀況，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色功能進(jìn)行恰當(dāng)定位，完善激勵(lì)機(jī)制、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部轉(zhuǎn)變職能內(nèi)驅(qū)力。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；機(jī)構(gòu)改革；政府職能；職能轉(zhuǎn)變

中圖分類(lèi)號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2017）07-0008-05

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是當(dāng)代中國(guó)行政體系中層級(jí)最低的基層政府，起著上情下達(dá)、下情上傳、為農(nóng)村和農(nóng)民提供公共物品和公共服務(wù)的作用。盡管針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革存在不同聲音，但是在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府的地位仍然不可或缺。新世紀(jì)以來(lái)，特別是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)等方面均發(fā)生了比較大的變革。順應(yīng)新的形勢(shì)要求，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建設(shè)服務(wù)型政府，從而提高鄉(xiāng)、村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。本文通過(guò)對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以期發(fā)現(xiàn)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的相關(guān)因素并提出相應(yīng)策略。

一、新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，它反映著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動(dòng)的方向，受特定時(shí)期內(nèi)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響。新時(shí)期推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，需要探求影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

1.機(jī)構(gòu)改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變奠定制度基礎(chǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，為了使行政管理活動(dòng)更有效地適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，我國(guó)先后進(jìn)行了六次大的行政管理改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)的行政末梢，在改革中取得很大成效。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要有五種模式：河南省的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”改革模式；廣東、陜西、四川、安徽、陜西等省份的“三辦一所”（黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室和財(cái)政所）改革模式；湖北省的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套體制改革”模式；浙江省的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革模式；江蘇、貴州、重慶等省（市）的“大部制”改革模式。①雖然各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)間和內(nèi)容有所不同，但是大體上都是以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)，以優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高行政效能、突出服務(wù)功能為指導(dǎo)思想。

以河南省為例。為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程，與農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革相適應(yīng)，河南省于2005年開(kāi)始了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。此次改革遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，目的是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高行政效能，重點(diǎn)是確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職能、機(jī)構(gòu)和人員編制。根據(jù)一項(xiàng)針對(duì)河南東部某縣劉鄉(xiāng)的調(diào)查結(jié)果，此次改革取得了較大的成效：除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)沒(méi)有調(diào)整外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后的劉鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置具體包括鄉(xiāng)黨委書(shū)記、副書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)和3個(gè)辦公室（黨政辦公室、

收稿日期：2017-03-25

*基金項(xiàng)目：河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省政府治理創(chuàng)新研究”（2016B298）。

作者簡(jiǎn)介：馬君昭，男，平頂山學(xué)院政法學(xué)院行政管理教研室主任、講師（平頂山467002）。

社會(huì)事務(wù)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)共由17名干部組成，另配備4名工勤服務(wù)人員；原鄉(xiāng)政府所屬站所整合為7個(gè)事業(yè)單位，即財(cái)政所、民政所、國(guó)土所、計(jì)生服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中心、文化服務(wù)中心。②經(jīng)過(guò)此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)得到了大幅度精簡(jiǎn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變奠定了制度基礎(chǔ)。

2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新變化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)對(duì)象是廣大農(nóng)民群眾，主要任務(wù)是為農(nóng)民群眾辦實(shí)事、謀利益。為了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)行恰當(dāng)定位，首先需要了解當(dāng)前農(nóng)村的新?tīng)顩r。以河南省為例，新世紀(jì)以來(lái)，河南農(nóng)村出現(xiàn)了幾點(diǎn)新的變化：第一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷降低，農(nóng)業(yè)在農(nóng)林牧漁業(yè)中的比重也在不斷降低，農(nóng)村工商業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展。第二，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不斷提高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，集約經(jīng)營(yíng)的“大農(nóng)業(yè)”成為重要發(fā)展方向。第三，農(nóng)村居民收入大幅度增加，消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化。農(nóng)村居民在逐步走向富裕的同時(shí)，對(duì)交通通信、文化教育、醫(yī)療保健等基本公共服務(wù)的需求在快速增長(zhǎng)。第四，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人數(shù)大量增加，人口流動(dòng)趨勢(shì)明顯。新時(shí)期農(nóng)村出現(xiàn)的新情況，對(duì)基層一線鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和服務(wù)能力提出了新要求。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位

自20世紀(jì)80年代“撤社建鄉(xiāng)”以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能就一直處于不斷轉(zhuǎn)變和調(diào)整的過(guò)程中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能既受制于我國(guó)法律制度的規(guī)定，又與我國(guó)特定時(shí)期的農(nóng)村特征以及政府管理的實(shí)踐密切相關(guān)。2009年，中央《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)要貫徹落實(shí)好黨和國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策和法律法規(guī)，做好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作?，F(xiàn)階段，應(yīng)主要圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧四個(gè)方面全面履行職能?！备鶕?jù)相關(guān)法律規(guī)定和政策要求，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的特點(diǎn)和實(shí)際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)的職能主要有以下幾個(gè)方面。

1.法定政策執(zhí)行職能

我國(guó)憲法明確規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，需要接受本級(jí)人民代表大會(huì)和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。2015年新修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條指出，執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的命令是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定的政策執(zhí)行職能。比如，中央對(duì)農(nóng)村實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧、合作醫(yī)療、糧食直補(bǔ)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列惠農(nóng)政策，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r認(rèn)真貫徹執(zhí)行，讓農(nóng)民切實(shí)得到實(shí)惠。

2.促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，而且是增加農(nóng)民收入和解決農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)鍵。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“裁判員”而不是“運(yùn)動(dòng)員”，就需要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)放在引領(lǐng)和服務(wù)上。例如結(jié)合本地實(shí)際，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)制定發(fā)展目標(biāo)；維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境；及時(shí)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供有效的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)和市場(chǎng)信息，引導(dǎo)農(nóng)民圍繞市場(chǎng)做好種養(yǎng)殖業(yè)的合理安排；積極培育新型職業(yè)農(nóng)民，大力發(fā)展農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶，引導(dǎo)農(nóng)民走集約化、專業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路等。

3.提供農(nóng)村公共服務(wù)職能

一方面，從管理到服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的重要趨勢(shì)。隨著行政層級(jí)的降低，基層政府理應(yīng)愈來(lái)愈強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)職能。另一方面，沒(méi)有比較完善的農(nóng)村基本公共服務(wù)，沒(méi)有城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化，就不可能有發(fā)達(dá)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和真正意義上的現(xiàn)代農(nóng)民。③鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接和農(nóng)民打交道，直接為農(nóng)民服務(wù)，向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最為重要的職能。例如，針對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有意識(shí)地為農(nóng)民提供職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)信息和政策咨詢、免費(fèi)法律援助等服務(wù)；認(rèn)真貫徹國(guó)家義務(wù)教育方針政策，確保適齡兒童和少年100%能接受免費(fèi)義務(wù)教育；為農(nóng)民免費(fèi)提供計(jì)生、保健等科普宣傳和咨詢服務(wù)；為農(nóng)村低保、五保對(duì)象等困難群體提供生活保障；推進(jìn)農(nóng)村公共文化建設(shè)，完善農(nóng)村文化站、農(nóng)家書(shū)屋、文體廣場(chǎng)等設(shè)施；進(jìn)行農(nóng)村水電路網(wǎng)和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、開(kāi)展農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)害防治和畜牧防疫等。

4.加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)職能

良好的生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村的重要依托。保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要職能。近年來(lái)，一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽略環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致部分農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化。農(nóng)村環(huán)境污染主要來(lái)自工業(yè)污染、農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)污染、生活垃圾污染等。新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)環(huán)保理念，不斷強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的職能。一方面，要避免盲目招商，并加大對(duì)可能?chē)?yán)重污染農(nóng)村土壤、大氣、水體的相關(guān)企業(yè)的監(jiān)測(cè)和處罰力度。另一方面，要引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，避免農(nóng)藥、化肥、地膜等造成的面源污染。

5.維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定職能

穩(wěn)定是發(fā)展和改革前提，是人民最大的福祉。保持農(nóng)村社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域處于有序可控的狀態(tài)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)基本職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)的是農(nóng)民，處于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的前沿。當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的因素主要有社會(huì)治安、上訪和農(nóng)村突發(fā)性事件等。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，落實(shí)農(nóng)民的各項(xiàng)政治權(quán)利；開(kāi)展農(nóng)村矛盾糾紛排查，做好信訪穩(wěn)定工作；加強(qiáng)治安防范，有效防止各類(lèi)違法事件發(fā)生，增強(qiáng)群眾的安全感；維護(hù)食品安全，對(duì)農(nóng)村超市、飯店、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等進(jìn)行檢查等。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中面臨的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著基層政府自身建設(shè)的持續(xù)加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府越來(lái)越關(guān)注民生，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)職能，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管理也逐漸從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)。這是行政管理體制改革深入推進(jìn)的結(jié)果，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變遷的客觀要求。但是與城市社會(huì)管理的力度和成效相比，與廣大農(nóng)民群眾的呼喚和要求相比，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設(shè)置和執(zhí)行中還存在一些“缺位、越位和不到位”的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中仍舊存在以下突出問(wèn)題。

1.“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”行政生態(tài)環(huán)境并未根本改變

“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的主要特征是直接從事微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際職能是以完成上級(jí)布置的“招商引資、項(xiàng)目建設(shè)”等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)任務(wù)為主要目標(biāo)，而上級(jí)的工作任務(wù)是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而非以公共服務(wù)為主。④實(shí)際工作中，縣級(jí)政府通過(guò)把任務(wù)量化下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并根據(jù)完成情況進(jìn)行考核。為了完成上級(jí)交辦任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不花費(fèi)大量時(shí)間和精力，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作自主性較為缺乏，本應(yīng)履行的職能往往由于執(zhí)行上級(jí)其他任務(wù)而中斷或延遲。對(duì)河南部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問(wèn)卷調(diào)查顯示，在回答“你認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點(diǎn)是什么”時(shí)，有66.52%的干部選擇了“完成上級(jí)交辦任務(wù)”；在回答“您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的主要障礙有哪些”時(shí)，有61.9%的干部選擇了“上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)過(guò)多”；在回答“您認(rèn)為如何才能有效順利地轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能”時(shí)，有78.33%的干部選擇了“理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，明確責(zé)任權(quán)限”。⑤這些情況表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)過(guò)多的上級(jí)任務(wù)和考核要求，限制了自身職能的履行，進(jìn)而影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的成效。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等

責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合是管理學(xué)的一項(xiàng)基本原則，既不能有責(zé)無(wú)權(quán)也不能有權(quán)無(wú)責(zé)，擁有多大權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)多大責(zé)任。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任不對(duì)等。從體制現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)整體權(quán)力構(gòu)造殘缺但是內(nèi)部集權(quán)程度很高的政府實(shí)體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部單位的人事管理缺乏自主，垂直單位的存在則基本上掏空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。⑥根據(jù)我國(guó)地方政府組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理范圍是非常廣的，但是實(shí)際的管理權(quán)限卻達(dá)不到。例如，2005年河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，派出所、財(cái)政所、國(guó)土所、工商所、稅務(wù)所、獸醫(yī)站等部門(mén)均實(shí)行垂直管理。由此導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力被收回了，但責(zé)任卻沒(méi)有完全收回，環(huán)保、土地、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育、綜治維穩(wěn)等都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)去落實(shí)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，但是在實(shí)際執(zhí)行上級(jí)分配工作任務(wù)的時(shí)候，又經(jīng)常遇到需要執(zhí)法的情況，于是只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行口頭勸阻，由此造成不少工作開(kāi)展起來(lái)比較困難，完成不了又面臨被上級(jí)追責(zé)的問(wèn)題?？h里的執(zhí)法部門(mén)變成了監(jiān)管和追責(zé)部門(mén)，無(wú)執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)反而成了“執(zhí)法部門(mén)”。這種情況在秸稈禁燒、違建拆除、大氣污染防治、上訪等方面均不同程度地存在。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，財(cái)力的大小決定和制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的范圍和發(fā)揮的程度。自2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了一項(xiàng)固定稅源，財(cái)政收入大幅減少，但是承擔(dān)的事務(wù)卻在不斷增加。維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、信訪穩(wěn)定等許多方面都需要財(cái)政開(kāi)支，而許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)還是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，工商企業(yè)較少，稅收來(lái)源有限。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出大部分來(lái)自上級(jí)撥款，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接上級(jí)——縣政府也經(jīng)常面臨財(cái)政困境，而其擺脫財(cái)政困境的重要途徑之一，便是憑借行政強(qiáng)勢(shì)地位擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政空間，這種情況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本就十分有限的財(cái)力進(jìn)一步被削弱。⑦

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色功能在實(shí)踐中錯(cuò)位

中央已經(jīng)明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的角色和職能，但在實(shí)際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色功能往往錯(cuò)位，突出表現(xiàn)為越位和缺位。一是職能越位。所謂“越位”，就是承擔(dān)了不屬于政府的職能而花費(fèi)了大量的人力和物力。當(dāng)前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是“經(jīng)濟(jì)偏好型”政府，往往習(xí)慣于通過(guò)“圈地招商”等方式，以政府決策代替市場(chǎng)選擇，以項(xiàng)目建設(shè)和吸引投資的多少論成敗，甚至以政府直接投資帶動(dòng)企業(yè)項(xiàng)目和資金落戶本地。⑧第二，職能缺位。所謂“缺位”，就是本來(lái)應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的職能結(jié)果沒(méi)有或很少提供。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等方面仍然存在諸多不到位的地方。例如，針對(duì)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力開(kāi)展的信息咨詢、技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)仍然較少；農(nóng)技推廣、畜牧養(yǎng)殖、疫病防控、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套方面仍然不足等。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想觀念和專業(yè)素養(yǎng)，關(guān)系著政府職能的履行成效。管理學(xué)中的雙因素理論告訴我們，影響人們行為的因素主要有兩類(lèi)：一是保健因素，如工作環(huán)境、工資水平、個(gè)人生活、社會(huì)福利和地位等；二是激勵(lì)因素，如成就感、得到認(rèn)可與獎(jiǎng)勵(lì)、個(gè)人能夠得到成長(zhǎng)和發(fā)展等。保健因素處理不好，員工容易產(chǎn)生不滿、消極怠工等行為。激勵(lì)因素處理得不好，不能激發(fā)員工的潛能，員工干事創(chuàng)業(yè)沒(méi)有主動(dòng)性。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公務(wù)人員管理中保健因素和激勵(lì)因素都處理得不太好，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作動(dòng)力不足。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作環(huán)境較差，收入待遇較低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員月全部收入（包括基本工資、績(jī)效工資、津補(bǔ)貼等）才2500元左右，工作將近二十年的副科級(jí)干部才將近3000元。除去日?；ㄙM(fèi)、人情開(kāi)支、贍養(yǎng)父母和子女教育等支出外，幾乎所剩無(wú)幾，僅能維持基本的生活。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成長(zhǎng)空間有限，工作成就感不強(qiáng)。調(diào)研中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提出，針對(duì)崗位的職業(yè)技能培訓(xùn)太少，不能滿足成長(zhǎng)需要；有的干部認(rèn)為晉升通道狹窄，看不到走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的希望。這些都導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在履職過(guò)程中缺乏相應(yīng)的動(dòng)力。

四、推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的問(wèn)題，是多種因素共同作用的結(jié)果。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，也需要從多方面入手。

1.理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境

“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”現(xiàn)象反映的問(wèn)題實(shí)質(zhì)是縣鄉(xiāng)關(guān)系的不合理。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)，首先要理順縣鄉(xiāng)關(guān)系。第一，要以推進(jìn)權(quán)力清單制度改革為契機(jī)，明確縣級(jí)政府的權(quán)力邊界。把縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的職權(quán)名稱、依據(jù)、流程等方面進(jìn)行詳細(xì)梳理，以列舉的方式形成清單，然后向社會(huì)公布?？h級(jí)政府要貫徹“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，避免對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意分配任務(wù)和施加壓力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府心無(wú)旁騖地履行固有職能。第二，改進(jìn)縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效考核機(jī)制?？?jī)效考核關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政權(quán)益分配和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的政治前途，是引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的指揮棒。適當(dāng)?shù)目?jī)效考核可以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力，但這種考核不能太多太濫，更不能“一刀切”或者動(dòng)輒“一票否決”。改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)績(jī)效考核機(jī)制，需要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實(shí)際，分類(lèi)分情況考核。一方面可以引入政府、群眾和社會(huì)多元參與機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和基層群眾參與度；另一方面，可以改革考核指標(biāo)權(quán)重系數(shù)，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資的指標(biāo)權(quán)重，提高環(huán)境保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)、公共服務(wù)等事項(xiàng)的指標(biāo)權(quán)重，發(fā)揮好考核的導(dǎo)向作用。

2.提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主能力，改變權(quán)責(zé)不等狀況

改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限與責(zé)任不對(duì)等狀況，可以從四個(gè)方面入手。第一，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與垂直部門(mén)的職權(quán)和事權(quán)。按照“誰(shuí)擁有權(quán)力誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任”的原則，處理好“條塊關(guān)系”，避免出現(xiàn)“權(quán)力上面一把抓，責(zé)任對(duì)下搞批發(fā)”的現(xiàn)象。第二，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)派駐垂直單位的人事管理權(quán)?？h級(jí)政府派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直管理單位（財(cái)政所、司法所、土地所、民政所等），由于人事權(quán)仍舊掌握在上級(jí)職能部門(mén)手中，導(dǎo)致垂直單位人員只對(duì)上級(jí)職能部門(mén)負(fù)責(zé)，在涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和垂直單位共同承擔(dān)的事項(xiàng)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往難以對(duì)其進(jìn)行有效溝通和協(xié)調(diào)，由此導(dǎo)致的推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。建議在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐單位人員進(jìn)行考核特別是干部任命時(shí)，賦予所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一定的人事任免建議權(quán)和考核權(quán)，由此提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)能力。第三，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收來(lái)源較少，收入有限，其正常運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。因此，縣級(jí)政府應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)范圍，因地制宜地提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的額度，使其財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致。第四，適度增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)。對(duì)于那些必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)，諸如民政、計(jì)劃生育、農(nóng)田水利建設(shè)等事項(xiàng)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)限重心下移，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這些領(lǐng)域的管理權(quán)威。對(duì)于一些專業(yè)性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，例如工商、稅務(wù)、城建、環(huán)保等，應(yīng)由上級(jí)職能部門(mén)管理并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

3.對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色功能進(jìn)行恰當(dāng)定位

恰當(dāng)定位好自身角色功能，才能有效避免職能錯(cuò)位。第一，要轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由管理到服務(wù)轉(zhuǎn)變。要按照中央《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》要求，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部宗旨意識(shí)為關(guān)鍵，以強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，以為農(nóng)民群眾提供公共服務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設(shè)置的重點(diǎn)。第二，要按照有所為、有所不為的原則來(lái)對(duì)政府角色功能進(jìn)行定位。在工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變經(jīng)濟(jì)管理方式，正確處理好計(jì)劃和市場(chǎng)的關(guān)系。要從直接抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中解脫出來(lái)，把工作重點(diǎn)放在政策引導(dǎo)、環(huán)境營(yíng)造、加強(qiáng)社會(huì)管理和提供公共服務(wù)上來(lái)。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不該管也管不好的職能剝離出去，交還給市場(chǎng)和社會(huì)，扮演好“裁判員”“監(jiān)管員”和“服務(wù)員”的角色。

4.完善激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)?nèi)在履職動(dòng)力

增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在驅(qū)力，需要做好兩個(gè)方面工作。第一，要重視保健因素，穩(wěn)步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資收入，滿足基本的物質(zhì)需求。古人云：“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱?！编l(xiāng)鎮(zhèn)干部長(zhǎng)期處于低收入狀態(tài)，敬業(yè)精神、干事創(chuàng)業(yè)激情勢(shì)必很難得到充分發(fā)揮。因此，需要不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本工資、福利補(bǔ)貼、生活保障等待遇，改善他們的工作條件，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有更多的獲得感。第二，要抓好激勵(lì)因素，豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成長(zhǎng)通道，滿足他們的成長(zhǎng)需要。要挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的潛力，根據(jù)干部特點(diǎn)安排富有挑戰(zhàn)性的工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的成就感?？梢酝ㄟ^(guò)人才交流、崗位輪換等方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作能力。還可以借助有針對(duì)性的內(nèi)部培訓(xùn)或外部參觀學(xué)習(xí)來(lái)幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開(kāi)闊眼界視野、更新知識(shí)體系，開(kāi)發(fā)他們自身的潛力。

注釋

①李水金：《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的五種模式及其評(píng)析》，《理論與改革》2010年第6期。②任寶玉：《服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的體制性障礙分析——以河南劉鄉(xiāng)為個(gè)案》，《社會(huì)主義研究》2014年第1期。③鄭子青：《強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月29日。④參見(jiàn)曾文：《“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變的困境及出路》，《海峽科學(xué)》2016年第5期。⑤“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部問(wèn)卷調(diào)查”系作者及其團(tuán)隊(duì)于2017年1月份對(duì)豫東某縣近百名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開(kāi)展的實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查。此次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷100份，收回有效問(wèn)卷92份。數(shù)據(jù)來(lái)源根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)整理而得。⑥國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《從十省（區(qū)）二十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查看殘缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力體系（中）》，《科學(xué)決策》2005年第2期。⑦姚銳敏：《全面推進(jìn)依法行政視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革研究》，《中州學(xué)刊》2013年第5期。⑧參見(jiàn)劉兆鑫：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變》，《中州學(xué)刊》2013年第10期。

責(zé)任編輯：浩淼文刀

Studies on the Transformation of Township Government Functions

in the New Period of Time

Ma Junzhao

Abstract：The function transformation is of great significance for the construction of service-oriented government in villages and towns and for the modernization of township governance. The current "task oriented-township" administrative ecological environment has not changed fundamentally； the power of township government is not equivalent to its responsibility； its role is dislocated； the motivation of promoting the transformation of government function is not strong enough. All of that are dilemmas existing in the transformation of township government function. Therefore， we need to straighten out the relationship between county and township， optimize the township administrative ecological environment， improve the autonomy of township government， change the status of inequalities between its power and responsibility， locate the role of township government properly， and enhance the inner drive of township government function transformation.

Key words：township government； institutional reform； government function； function transformation中州學(xué)刊2017年第7期圈子腐敗現(xiàn)象及其治理路徑透析2017年7月中 州 學(xué) 刊July，2017

第7期（總第247期）Academic Journal of ZhongzhouNo.7