業(yè)務(wù)協(xié)同視角下基于GIS的“五規(guī)融合”平臺(tái)

陳 真，王 萌，張棟梁

(1. 珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃編審與信息中心，廣東 珠海 519000； 2. 武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

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業(yè)務(wù)協(xié)同視角下基于GIS的“五規(guī)融合”平臺(tái)

陳 真1,2，王 萌1，張棟梁1

(1. 珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃編審與信息中心，廣東 珠海 519000； 2. 武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

以建立統(tǒng)一空間規(guī)劃體系為目標(biāo)，近年來(lái)全國(guó)各地相繼開展了多規(guī)融合探索。要從根本上解決多規(guī)融合問(wèn)題，核心是要解決多規(guī)涉及部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同。本文基于業(yè)務(wù)協(xié)同研究，結(jié)合珠海市實(shí)際，探索提出了“五規(guī)融合”數(shù)據(jù)共享、規(guī)劃編制協(xié)同、項(xiàng)目策劃生成等業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，并以GIS技術(shù)為基礎(chǔ)，對(duì)“五規(guī)融合”平臺(tái)建設(shè)的設(shè)計(jì)思路與功能實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了探討。

GIS；五規(guī)融合；業(yè)務(wù)協(xié)同；數(shù)據(jù)共享；規(guī)劃編制協(xié)同；項(xiàng)目策劃生成

隨著過(guò)去30年全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，資源約束和環(huán)境約束正“倒逼”經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，土地資源供給更加注重存量盤活和增量?jī)?yōu)化，各種規(guī)劃不斷出臺(tái)，規(guī)劃趕不上發(fā)展的矛盾卻愈演愈烈，特別是各規(guī)劃中涉及空間資源利用的矛盾尤為突出，甚至出現(xiàn)規(guī)劃“打架”的現(xiàn)象。

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要建立能夠指導(dǎo)城鎮(zhèn)或區(qū)域發(fā)展的 “統(tǒng)一空間規(guī)劃體系”，通過(guò)統(tǒng)一多規(guī)銜接的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)作機(jī)制，發(fā)現(xiàn)和解決多規(guī)之間的差異和沖突，“一張藍(lán)圖干到底”[1]。在此背景下，全國(guó)各地相繼開展多規(guī)融合探索，通過(guò)行政、技術(shù)、信息和協(xié)作等手段推進(jìn)多規(guī)融合工作實(shí)施。河源市在技術(shù)層面通過(guò)“三統(tǒng)一、二協(xié)調(diào)、一平臺(tái)”，形成“三規(guī)”對(duì)接與協(xié)調(diào)的技術(shù)路線，明確了技術(shù)上“三規(guī)”矛盾處理的基本思路；云浮市通過(guò)“規(guī)編委”的建立，以規(guī)劃編制權(quán)、審批權(quán)與信息平臺(tái)的“合一”統(tǒng)籌落實(shí)“三規(guī)”協(xié)調(diào)機(jī)制；廣州市、廈門市從規(guī)劃及項(xiàng)目審批過(guò)程的協(xié)作聯(lián)動(dòng)方面探索三規(guī)合一[2-10]；珠海市則提出推行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃“五規(guī)融合”，從規(guī)劃內(nèi)容、信息平臺(tái)、協(xié)調(diào)機(jī)制和行政管理等方面理順“五規(guī)”關(guān)系，實(shí)現(xiàn)用地邊界一致、功能銜接、政策協(xié)調(diào)及專業(yè)規(guī)劃的求同存異。

雖然各地在推進(jìn)多規(guī)融合的方法上各有側(cè)重，但綜合來(lái)看，要從源頭上消除規(guī)劃矛盾的隱患，必須解決數(shù)據(jù)資源共享、規(guī)劃協(xié)同編制及建設(shè)項(xiàng)目協(xié)同策劃生成等問(wèn)題，以GIS為支撐的空間信息管理平臺(tái)建設(shè)也成為多規(guī)融合工作開展的必然要求。本文即是基于對(duì)業(yè)務(wù)協(xié)同理論的研究，以珠海市為例，探索提出業(yè)務(wù)協(xié)同視角下“五規(guī)融合”數(shù)據(jù)共享、規(guī)劃編制協(xié)同及項(xiàng)目策劃生成機(jī)制，并基于GIS技術(shù)，對(duì)“五規(guī)融合”平臺(tái)設(shè)計(jì)思路與功能實(shí)現(xiàn)進(jìn)行探討。

1 業(yè)務(wù)協(xié)同理論研究

1971年，德國(guó)物理學(xué)家哈肯提出協(xié)同理論，其后逐步發(fā)展成為自組織理論的一個(gè)重要分支學(xué)科，并被廣泛應(yīng)用于自然科學(xué)及社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。該理論研究系統(tǒng)中各組成部分是如何合作以產(chǎn)生宏觀的空間結(jié)構(gòu)、時(shí)間結(jié)構(gòu)或功能結(jié)構(gòu)，認(rèn)為子系統(tǒng)之間的協(xié)同可以形成優(yōu)于各部分運(yùn)動(dòng)之和的整體宏觀運(yùn)動(dòng)形式，從而發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)[11]。

從協(xié)同學(xué)的角度看，“五規(guī)融合”工作包含了多部門、多業(yè)務(wù)之間的動(dòng)態(tài)聯(lián)系，彼此之間既相互影響又相互合作，從而表現(xiàn)出多系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)的整體關(guān)系，其目的是為發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等部門提供統(tǒng)一的GIS空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，既實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接及協(xié)同編制，又實(shí)現(xiàn)多部門重大項(xiàng)目計(jì)劃編制溝通協(xié)調(diào)，即是要研究建立數(shù)據(jù)共享、規(guī)劃編制協(xié)同、項(xiàng)目策劃生成等機(jī)制，解決多部門間業(yè)務(wù)協(xié)同的問(wèn)題。

1.1 基于GIS的數(shù)據(jù)共享機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)“五規(guī)”空間信息和非空間信息的共享與交換，“五規(guī)融合”平臺(tái)應(yīng)研究建立科學(xué)的五規(guī)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)維護(hù)制度，明確各部門職責(zé)，在數(shù)據(jù)建庫(kù)、整合階段，為各類專題數(shù)據(jù)明確其所有單位，實(shí)行“一數(shù)一源”的管理原則，數(shù)據(jù)所有單位自行管理、更新、維護(hù)、設(shè)置訪問(wèn)權(quán)限，通過(guò)發(fā)布空間服務(wù)供“五規(guī)融合”平臺(tái)調(diào)用或及時(shí)上傳更新成果資料到“五規(guī)融合”平臺(tái)的形式，實(shí)現(xiàn)GIS“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)和項(xiàng)目立項(xiàng)成果的現(xiàn)勢(shì)更新，如圖1所示。

1.2 規(guī)劃編制協(xié)同機(jī)制

規(guī)劃協(xié)同編制和協(xié)調(diào)銜接是統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃、形成統(tǒng)一空間規(guī)劃體系、保障“一張藍(lán)圖干到底”的重要手段。各部門涉及空間的專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)與“五規(guī)融合”規(guī)劃相協(xié)調(diào)，落實(shí)各類控制線發(fā)展指引與管治要求?！拔逡?guī)融合”平臺(tái)應(yīng)以GIS“一張圖”為基礎(chǔ)，協(xié)同各個(gè)空間規(guī)劃編制過(guò)程，實(shí)現(xiàn)：①規(guī)劃編制階段，設(shè)計(jì)單位通過(guò)平臺(tái)獲取統(tǒng)一的基礎(chǔ)底圖；②審查階段，規(guī)劃管理部門通過(guò)平臺(tái)建立空間規(guī)劃差異檢測(cè)規(guī)則，利用GIS空間分析手段，實(shí)現(xiàn)中間成果與“五規(guī)融合”控制線及相關(guān)規(guī)劃的差異比對(duì)，形成差異評(píng)估報(bào)告，協(xié)調(diào)差異圖斑；③編制完成后將規(guī)劃成果納入五規(guī)平臺(tái)集中共享管理。如圖2所示。

圖2 空間規(guī)劃協(xié)同編制流程設(shè)計(jì)

1.3 項(xiàng)目策劃生成機(jī)制

“五規(guī)融合”平臺(tái)應(yīng)支持各部門在統(tǒng)一的GIS信息平臺(tái)上根據(jù)職能劃分進(jìn)行規(guī)劃沖突的協(xié)調(diào)和銜接，并依據(jù)GIS“一張圖”為項(xiàng)目策劃生成提供技術(shù)支撐。項(xiàng)目策劃生成流程(如圖3所示)可以概括如下：

(1) 項(xiàng)目啟動(dòng)。由項(xiàng)目主管部門牽頭，提出項(xiàng)目空間選址位置、初步建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、總投資估算等，提交至規(guī)劃部門。由規(guī)劃部門上傳至“五規(guī)融合”平臺(tái)，滾動(dòng)啟動(dòng)項(xiàng)目空間協(xié)調(diào)工作。

圖3 項(xiàng)目策劃生成流程

(2) 規(guī)劃預(yù)選址。規(guī)劃部門利用GIS分析技術(shù)核實(shí)項(xiàng)目是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否符合“五規(guī)融合”規(guī)劃控制線管控體系，并確定項(xiàng)目預(yù)選址意見。

(3) 建設(shè)條件核實(shí)。項(xiàng)目主管部門將項(xiàng)目信息及空間選址意見分別發(fā)送至財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、海洋、市政林業(yè)、水務(wù)等部門，相關(guān)部門在平臺(tái)上進(jìn)行“規(guī)劃控制線”檢測(cè)，核實(shí)用地空間等建設(shè)條件。

(4) 列入項(xiàng)目庫(kù)。經(jīng)核實(shí)符合建設(shè)條件的項(xiàng)目，項(xiàng)目主管部門將其列入“五規(guī)融合”策劃項(xiàng)目庫(kù)。

2 五規(guī)融合平臺(tái)總體設(shè)計(jì)

業(yè)務(wù)協(xié)同視角下“五規(guī)融合”平臺(tái)的研究與建設(shè)[8]，核心目標(biāo)即是設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)集成標(biāo)準(zhǔn)，基于數(shù)據(jù)庫(kù)、MIS及GIS技術(shù)，支持不同規(guī)劃部門成果的集中存儲(chǔ)管理和動(dòng)態(tài)更新，支持各部門基于“一張圖”統(tǒng)一應(yīng)用進(jìn)行規(guī)劃沖突的協(xié)調(diào)和銜接，支持多部門在保障重大項(xiàng)目落地過(guò)程中的溝通和協(xié)作。

2.1 建設(shè)內(nèi)容

“五規(guī)融合”平臺(tái)建設(shè)內(nèi)容可以概括為：①一套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及協(xié)調(diào)機(jī)制：包括平臺(tái)運(yùn)行管理辦法、規(guī)劃成果GIS建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、地理信息發(fā)布服務(wù)接口標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、交換與共享管理規(guī)定、跨部門的信息平臺(tái)協(xié)調(diào)保障機(jī)制等；②一張圖：構(gòu)建基于GIS的核心空間數(shù)據(jù)庫(kù)；③一個(gè)平臺(tái)：搭建“五規(guī)融合”服務(wù)管理平臺(tái)。

2.2 系統(tǒng)設(shè)計(jì)框架

“五規(guī)融合”平臺(tái)采用面向服務(wù)的SOA架構(gòu)，基于GIS二次開發(fā)，總體框架由運(yùn)行支撐層、數(shù)據(jù)層、組件層、服務(wù)層、應(yīng)用層5層架構(gòu)而成。運(yùn)行支撐層保障平臺(tái)的安全和規(guī)范及平臺(tái)的穩(wěn)定性、可用性、可擴(kuò)展性。數(shù)據(jù)層負(fù)責(zé)對(duì)收集到的數(shù)據(jù)按照標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行分類、整理、入庫(kù)。組件層提供基礎(chǔ)應(yīng)用軟件功能支撐。服務(wù)層通過(guò)組合和封裝服務(wù)層提供的各類服務(wù)接口資源，實(shí)現(xiàn)資源的分布式交換共享服務(wù)。應(yīng)用層針對(duì)“五規(guī)”業(yè)務(wù)應(yīng)用，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)6個(gè)專題應(yīng)用子系統(tǒng)[12,13]。如圖4所示。

3 業(yè)務(wù)協(xié)同視角下的“五規(guī)融合”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)

3.1 規(guī)劃成果數(shù)據(jù)共享平臺(tái)

3.1.1 GIS“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)

制定《珠海市“五規(guī)融合”服務(wù)管理平臺(tái)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》，明確數(shù)據(jù)和功能服務(wù)接口規(guī)范，匯集各類規(guī)劃數(shù)據(jù)共4大類，20小類，約800個(gè)圖層，構(gòu)建GIS“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)，如圖5所示。

3.1.2 共享交換方式

基于OGC標(biāo)準(zhǔn)的GIS服務(wù)技術(shù)和Web Service技術(shù)，建立Service GIS信息共享架構(gòu)，通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享與交換[14]:①基于文件方式的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，用于數(shù)據(jù)下載；②通過(guò)API直接訪問(wèn)空間數(shù)據(jù)庫(kù)，用于平臺(tái)內(nèi)部的數(shù)據(jù)管理維護(hù)；③Web服務(wù)封裝對(duì)平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)的直接訪問(wèn)，用于異構(gòu)平臺(tái)數(shù)據(jù)交換和互操作等方式。

圖4 “五規(guī)融合”服務(wù)管理平臺(tái)建設(shè)框架

圖5 “五規(guī)融合”一張圖

3.1.3 角色訪問(wèn)控制

通過(guò)角色控制用戶的功能權(quán)限和地圖權(quán)限。

3.2 規(guī)劃編制協(xié)同平臺(tái)

3.2.1 “五規(guī)”協(xié)調(diào)銜接

“五規(guī)融合”平臺(tái)根據(jù)沖突檢測(cè)模型，應(yīng)用地理信息的空間拓?fù)浞治龇椒?，利用GIS空間分析技術(shù)對(duì)給定區(qū)域進(jìn)行“五規(guī)融合”兩兩沖突檢測(cè)，對(duì)各規(guī)劃有沖突的地方提供分析與警示，協(xié)調(diào)城規(guī)和土規(guī)的用地性質(zhì)沖突等。

3.2.2 空間規(guī)劃?rùn)z測(cè)

“五規(guī)融合”平臺(tái)提供對(duì)各類空間規(guī)劃及與“五規(guī)融合”成果對(duì)比檢測(cè)規(guī)則的配置，生成檢測(cè)報(bào)告。

(1) 采用模式識(shí)別技術(shù)，將規(guī)劃語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)語(yǔ)言，形成規(guī)劃?rùn)z測(cè)規(guī)則庫(kù)。

(2) 按照專項(xiàng)規(guī)劃?rùn)z測(cè)機(jī)制在系統(tǒng)后臺(tái)進(jìn)行檢測(cè)工作流程配置。

(3) 規(guī)劃?rùn)z測(cè)時(shí)， 根據(jù)用戶需求啟動(dòng)相應(yīng)的檢測(cè)程序和檢測(cè)規(guī)則。

(4) 平臺(tái)生成專項(xiàng)規(guī)劃?rùn)z測(cè)報(bào)告，客觀呈現(xiàn)規(guī)劃差異及沖突等檢測(cè)數(shù)據(jù)信息。

3.3 項(xiàng)目策劃生成平臺(tái)

各部門通過(guò)“五規(guī)融合”服務(wù)管理平臺(tái)查看其他相關(guān)部門的前置審批信息，在完成審批環(huán)節(jié)之后上傳服務(wù)至該平臺(tái)，并在其他部門通過(guò)平臺(tái)發(fā)送請(qǐng)求時(shí)實(shí)時(shí)更新上傳各自的審批數(shù)據(jù)、相關(guān)空間信息及附件內(nèi)容。同時(shí)，平臺(tái)可為重大項(xiàng)目和民生設(shè)施落地提供數(shù)據(jù)支撐和各種功能服務(wù)，輔助完成項(xiàng)目選址與各類規(guī)劃間的沖突檢測(cè)。

3.3.1 建設(shè)項(xiàng)目控制性合規(guī)性檢測(cè)

提供新增建設(shè)項(xiàng)目與基本生態(tài)控制線、基本農(nóng)田保護(hù)控制線、城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍控制線(簡(jiǎn)稱“四線”)的分析檢測(cè)，檢測(cè)建設(shè)規(guī)模與指標(biāo)是否符合“四線”管控規(guī)定，提供符合和不符合的面積統(tǒng)計(jì)功能。如圖6所示。

圖6 控制線合規(guī)性檢測(cè)

3.3.2 規(guī)劃選址輔助決策

建立輔助選址數(shù)學(xué)模型，在滿足各規(guī)劃要素空間要求的基礎(chǔ)上，以項(xiàng)目落地為準(zhǔn)則，綜合考慮影響建設(shè)項(xiàng)目的各種因素，建立評(píng)估因素模塊庫(kù)，疊加和集成專題地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)及各類空間規(guī)劃，科學(xué)確立評(píng)估因子，生成選址的多個(gè)方案，再根據(jù)周邊各種自然和社會(huì)環(huán)境條件、制約或有利因素，綜合分析確定最佳方案，生成選址報(bào)告。如圖7所示。

圖7 輔助項(xiàng)目選址

4 結(jié) 語(yǔ)

作為“五規(guī)融合”成果的信息化載體，珠海市“五規(guī)融合”平臺(tái)從業(yè)務(wù)協(xié)同的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃數(shù)據(jù)的聯(lián)動(dòng)共享、空間規(guī)劃的協(xié)同編制及項(xiàng)目立項(xiàng)審批的業(yè)務(wù)協(xié)同，為落實(shí)空間管控、實(shí)現(xiàn)“五規(guī)融合”成果動(dòng)態(tài)更新提供了技術(shù)保障。

隨著云平臺(tái)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的應(yīng)用[15]，“五規(guī)融合”服務(wù)管理平臺(tái)將不斷完善，在功能整合的基礎(chǔ)上推動(dòng)實(shí)現(xiàn)智慧規(guī)劃。

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[15] 張書成．基于“大數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略的信息化與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展[J]．中國(guó)建設(shè)信息，2013(23)：49-51．

Research on the Five Planning Integration Platform Based on GIS from the Perspective of Business Collaboration

CHEN Zhen1,2，WANG Meng1，ZHANG Dongliang1

(1. Zhuhai Urban Planning Verifying & Information Center, Zhuhai 519000, China; 2. Economics and Management School of Wuhan University, Wuhan 430079, China)

In recent years, many cities in China has explored multiple planning integration as a method to establish an integrated spatial planning system. The key for resolving the problem is to improve business collaboration between relative departments. This paper, in combination with Zhuhai’s practices, explores business collaboration mechanism including data sharing, collaborative planning, project planning and establishment mechanism based on the research of business collaboration. Based on GIS, this paper also explores the design and realization in building a platform of five planning integration.

GIS; five planning integration; business collaboration; data sharing; collaborative planning; project planning and establishment

陳真，王萌，張棟梁.業(yè)務(wù)協(xié)同視角下基于GIS的“五規(guī)融合”平臺(tái)[J].測(cè)繪通報(bào)，2017(7)：124-128.

10.13474/j.cnki.11-2246.2017.0238.

2017-05-04

陳 真(1982—)，男，博士生，高級(jí)工程師，主要從事GIS在城市規(guī)劃中的應(yīng)用研究。E-mail：45623940@qq.com 通信作者： 王 萌。E-mail：176841463@qq.com

P208

A

0494-0911(2017)07-0124-05