認(rèn)真對待公眾意見：《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第九條評析

■文/嚴(yán)厚福

認(rèn)真對待公眾意見：《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第九條評析

Take public opinion seriously: Comments on Article 9 of "Measures for Public Participation in Environmental Protection"

■文/嚴(yán)厚福

一、環(huán)境保護(hù)公眾參與立法概況

“群眾路線”是我黨的“三大法寶”之一。環(huán)保作為一項涉及全體公民切身利益的事業(yè)，無疑更需要走“群眾路線”。黨的十八大報告明確指出：“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證?！毙隆董h(huán)境保護(hù)法》在總則中明確規(guī)定了“公眾參與”原則，并專章規(guī)定了“信息公開和公眾參與”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出要“鼓勵公眾積極參與。完善公眾參與制度，及時準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開范圍，保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益?！?/p>

2002年全國人大常委會制定的《環(huán)境影響評價法》首次明確規(guī)定了環(huán)評過程中的公眾參與。2006年原國家環(huán)?？偩种贫恕董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，這是我國第一部以“公眾參與”作為標(biāo)題的規(guī)范性文件。此后，環(huán)保部還發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件，對公眾參與做出了更加明確的規(guī)定。在新《環(huán)境保護(hù)法》出臺之后，環(huán)保部制定了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，對公眾參與的適用范圍、參與原則、參與方式、各方主體的權(quán)利和義務(wù)、配套措施等作出了更為詳細(xì)的規(guī)定?？梢哉f，無論是從制度建設(shè)還是實踐來看，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與代表了我國參與式民主的最高水平。

二、對公眾意見的“慎重考慮”和“及時反饋”

盡管環(huán)保領(lǐng)域的公眾參與取得了很大的成就，但從不時發(fā)生的環(huán)境群體性事件或者環(huán)評公眾參與造假事件來看，我國的環(huán)境保護(hù)公眾參與還存在較大的缺陷，與公眾的期待和實踐的需求之間還存在較大的差距。目前，我國環(huán)保公眾參與存在的一個突出短板是：對于公眾意見的考慮和反饋不夠充分，嚴(yán)重挫傷了公眾參與的積極性。

盡管“參與”也是程序正義的一個重要體現(xiàn)，但公眾參與的目的并非“重在參與”，更重要的是公眾所提的意見應(yīng)當(dāng)被環(huán)保部門慎重考慮，從而影響最終的決策。如果公眾參與僅僅是一種“走過場”式的“參與”，那這種“公眾參與”就只是一種“公開演戲”，不但沒有意義，而且勞民傷財。設(shè)想，如果公眾滿懷期待地參與了環(huán)保部門的決策過程，并且花費了大量時間和精力提了許多自認(rèn)為比較合理的意見，結(jié)果這些意見如泥牛入海，沒有半點回音，可想而知他們對這種“參與”會有多大的失望甚至憤慨。真正富有成效的公眾參與，必須能夠體現(xiàn)決策部門對公眾意見進(jìn)行慎重的考慮和及時的反饋，合理說明采納或者不采納的理由，讓公眾真正感受到自己的意見被決策部門所尊重，從而提升對環(huán)保部門和環(huán)境決策的信任度。

《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第九條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對公民、法人和其他組織提出的意見和建議進(jìn)行歸類整理、分析研究，在作出環(huán)境決策時予以充分考慮，并以適當(dāng)?shù)姆绞椒答伖?、法人和其他組織。”從條文本身來看，已經(jīng)初步具備了保障公眾參與在環(huán)境決策過程中真正發(fā)揮作用的某些特征，但仍存在一些不足。

首先，這條規(guī)定并未說明環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)如何“充分考慮”公眾的意見，而且也沒有其他的規(guī)范性文件有明確規(guī)定；其次，也未明確應(yīng)當(dāng)如何以“適當(dāng)?shù)姆绞健睂娨庖娺M(jìn)行反饋；最后，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》并未對環(huán)保部門未能“充分考慮”公眾意見或者未能“以適當(dāng)?shù)姆绞健狈答伖娨庖姷男袨橐?guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。易言之，該條的規(guī)定只是一種“宣示性”的要求，是否遵守幾乎全憑環(huán)保部門是否自覺。

黃河風(fēng)光 丁洪安攝

美國環(huán)保局（EPA）2003年發(fā)布的《公眾參與政策》（Public Involvement Policy）明確規(guī)定：環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)證明其決策和行動已經(jīng)充分理解并考慮了公眾意見，并且應(yīng)當(dāng)告知公眾其意見如何影響了最終決策。環(huán)保部門工作人員應(yīng)當(dāng)在回應(yīng)摘要（responsiveness summaries）、規(guī)制前言（regulatory preambles）、環(huán)境影響報告書（environmental impact statements）或者其他適當(dāng)?shù)奈募?，簡要并清晰地記載其對公眾意見的考慮。除非法律另有規(guī)定，在每一個回應(yīng)摘要中，EPA應(yīng)當(dāng)描述其向公眾征求意見的事項，總結(jié)公眾的意見、重要的評論、批評和建議，解釋EPA作出最終決定的理由，指出公眾意見對于最終決定的影響。如果可行的話，EPA應(yīng)當(dāng)對每一條意見或者每一類意見作出回應(yīng)。如果做不到，就應(yīng)當(dāng)對公眾提出的意見中的重要問題進(jìn)行明確回應(yīng)。這些回應(yīng)應(yīng)當(dāng)說明公眾意見對于最終決定的作出起到何種作用，或者解釋EPA為何沒有采納公眾的意見。EPA還應(yīng)當(dāng)對提出意見的公眾進(jìn)行反饋。EPA鼓勵公眾通過在線的方式提交意見，以方便EPA及時對公眾意見作出反饋，告知公眾采納或不采納其意見的結(jié)果或理由。傳統(tǒng)上，EPA會在《聯(lián)邦公告》的前言中對采納或不采納公眾意見的情況進(jìn)行概括說明。為了確保提出意見的公眾能夠看到EPA對其意見的采納情況，EPA要求其職員開發(fā)和使用任何可行的其他反饋手段，例如在官網(wǎng)上發(fā)布對于公眾意見的回應(yīng)，或者在被廣泛閱讀的出版物上發(fā)布通知，告知公眾在哪里可以查看到EPA對其意見的回應(yīng)。只要條件允許，EPA應(yīng)當(dāng)給每位提出意見的公眾發(fā)送郵件告知其通過何種途徑可以方便地查閱EPA對其所提意見的回應(yīng)。如果提意見的人數(shù)太多，無法采取一一回復(fù)的方式進(jìn)行回應(yīng)，EPA也可以采用新聞發(fā)布會的方式或者新聞通稿的方式對公眾意見作出回應(yīng)。在召開聽證會的情形下，如果適當(dāng)?shù)脑挘梢灾苯酉蛱嵋庖姷墓娮鞒龌貞?yīng)，并記錄在聽證記錄中。采用哪種方式對提出意見的公眾進(jìn)行反饋取決于各種具體的情形，但EPA的目標(biāo)是確保那些對決策過程作出重要貢獻(xiàn)的公眾能夠知道EPA在決策過程中如何考慮和使用了他們所提供的信息或意見。

我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的內(nèi)容和形式還有待進(jìn)一步的完善，諸如環(huán)境保護(hù)公眾參與指南等更加具體的規(guī)范性文件還有待制作和研究，以便切實保障公眾的環(huán)保參與富有成效。

三、環(huán)境保護(hù)公眾參與的合理定位

近年來黨中央、國務(wù)院一再強(qiáng)調(diào)重大決策要充分聽取民意。筆者也認(rèn)為，環(huán)境決策過程中公眾意見應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁浞值目紤]。但說到底，無論中外，在環(huán)境決策過程中，公眾只是“參與”，而不是“決定”或者“說了算”。公眾不應(yīng)當(dāng)對參與的效果抱有不切實際的期待。在所有的公眾參與過程中，每一個參與者主要都是代表的自身利益，而非“公共利益”。因此就會出現(xiàn)在努力滿足眾多參與決策的私益性利益團(tuán)體要求的時候，更廣泛的公共利益卻可能被忽視的問題。公眾不能認(rèn)為，只要自己的訴求沒有得到滿足，環(huán)保部門的決策就一定違法了。因為公眾的訴求也有可能是“超越法律”（如果不是“違法”的話）的。說到底，環(huán)保公眾參與只能解決部分環(huán)境問題，不能通過環(huán)保公眾參與解決諸如征地拆遷補(bǔ)償、房價下跌等非環(huán)境問題。公眾應(yīng)當(dāng)依法有理有節(jié)地參與，而不能動輒上街游行甚至聚眾滋事。如果認(rèn)為自身權(quán)利受到侵犯，應(yīng)當(dāng)通過法定途徑尋求解決。

這些年，環(huán)保領(lǐng)域的公眾參與高歌猛進(jìn)，而其他領(lǐng)域的公眾參與卻遲遲不能跟上環(huán)保的步伐，導(dǎo)致許多不應(yīng)該在環(huán)保公眾參與中解決的問題，都偽裝成環(huán)保問題涌入環(huán)保公眾參與的過程之中，這也是環(huán)保公眾參與不能承受之重。當(dāng)務(wù)之急，是要進(jìn)一步拓寬公眾參與的渠道，不要讓環(huán)保的公眾參與孤軍奮戰(zhàn)。

環(huán)保部門必須認(rèn)識到：充分的公眾參與有助于化解“鄰避”事件，但公眾參與也并不是消除“鄰避”事件的靈丹妙藥，不能確?！八幍讲〕薄Ｒ虼?，環(huán)保部門作出環(huán)境決策時，應(yīng)當(dāng)本著勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘢谧銐蛑匾暪娨庖姷耐瑫r也不能讓部分“特別能折騰”的公眾的利益凌駕于整體的公共利益之上，把持不住基本的底線和原則，甚至觸碰到法律的邊界。只有用長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光來處理問題，才是真正對公眾負(fù)責(zé)。當(dāng)然，對于那些合法權(quán)益受到損害的公眾，相關(guān)利益方應(yīng)當(dāng)依法給予充分的補(bǔ)償。

作者單位：北京師范大學(xué)法學(xué)院