鄰避事件兩個(gè)視角的理解
——以日本奈良縣葛城市垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)為例

■文/解然

鄰避事件兩個(gè)視角的理解
——以日本奈良縣葛城市垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)為例

Understand events caused by NIMBY from two perspectives

■文/解然

當(dāng)前，鄰避問題已成為我國城市化進(jìn)程中一個(gè)突出問題。垃圾焚燒廠屬于典型的鄰避設(shè)施。本文考察了日本奈良縣葛城市垃圾焚燒設(shè)施鄰避案例，并從“受益者”與“受害者”、“機(jī)會公平”與“結(jié)果公平”兩個(gè)視角對鄰避事件的發(fā)生機(jī)理及預(yù)防、解決措施進(jìn)行了分析。

一、案例概況

日本奈良縣葛城市人口約3.6萬，位于奈良縣中西部，與大阪接壤，由原有的當(dāng)麻町和新莊町于2004年10月合并而成。2004年合并以前，各町均設(shè)有垃圾焚燒處理設(shè)施，當(dāng)麻町的垃圾由位于現(xiàn)在葛城市當(dāng)麻區(qū)的當(dāng)麻清潔中心負(fù)責(zé)處理。

合并當(dāng)時(shí)，作為合并協(xié)議一部分的《新市建設(shè)計(jì)劃》指出，“將根據(jù)未來產(chǎn)生垃圾的數(shù)量及組成成分設(shè)置垃圾處理設(shè)施，在進(jìn)一步減少二噁英的同時(shí)努力提升垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營效率”。2006年10月，當(dāng)?shù)卣贫恕陡鸪鞘芯C合計(jì)劃》，進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)內(nèi)容，表示未來將“整合新莊地區(qū)、當(dāng)麻地區(qū)現(xiàn)有各廢棄物處理設(shè)施，提高廢棄物處理效率，縮小現(xiàn)有垃圾焚燒爐規(guī)?！?。

2006年10月，政府制定了另一份地區(qū)開發(fā)計(jì)劃《葛城市·廣陵町地域循環(huán)型社會形成推進(jìn)地域計(jì)劃》，提出從2013年4月開始，計(jì)劃將與葛城市鄰近的廣陵町垃圾焚燒處理設(shè)施產(chǎn)生的垃圾衍生燃料（即通過對可燃性垃圾進(jìn)行破碎、分選、干燥、添加藥劑、壓縮成型等處理而制成的燃料）碳化物作為葛城市新垃圾處理設(shè)施的助燃劑使用。相比《葛城市綜合計(jì)劃》中的相關(guān)內(nèi)容，這一開發(fā)計(jì)劃更為具體細(xì)化，也將廣陵町這一葛城市行政范圍之外的地區(qū)牽涉到新設(shè)施建設(shè)中來。但直至此時(shí)出臺的各項(xiàng)計(jì)劃均未觸及新垃圾處理設(shè)施的選址問題。2008年5月，葛城市與當(dāng)麻區(qū)簽訂協(xié)議，商定當(dāng)麻清潔中心的運(yùn)營持續(xù)至2014年3月為止，意味著當(dāng)時(shí)現(xiàn)有清潔中心僅還有6年運(yùn)營時(shí)間，但協(xié)議同樣并未明確新的清潔中心是否建在當(dāng)麻區(qū)。

直至2009年9月，圍繞新垃圾處理設(shè)施建設(shè)的矛盾才逐漸浮出水面。為推進(jìn)新清潔中心建設(shè)相關(guān)工作，葛城市向當(dāng)麻區(qū)提出需開展測量和地質(zhì)調(diào)查，當(dāng)麻區(qū)表示同意。2010年4月，葛城市提出請當(dāng)麻區(qū)長與市役員等就新設(shè)施建設(shè)開展協(xié)商，葛城市隨后在5月舉行了說明會。9月，當(dāng)麻區(qū)長向葛城市報(bào)告稱“當(dāng)麻地區(qū)654戶居民中有43戶反對”。12月，當(dāng)麻區(qū)向葛城市提交請求書，提出包括提高“協(xié)力金”在內(nèi)的13項(xiàng)具體要求，意味著當(dāng)麻區(qū)同意在其行政區(qū)劃內(nèi)建設(shè)新設(shè)施并加速推動(dòng)這一進(jìn)程。

這些舉動(dòng)激起了當(dāng)麻區(qū)居民的反對聲音。2011年1月，當(dāng)麻區(qū)居民成立的“新垃圾焚燒廠建設(shè)反對同盟”向葛城市市長提交署名請?jiān)笗?，反對新設(shè)施在區(qū)內(nèi)建設(shè)。但當(dāng)月末，當(dāng)麻區(qū)即與葛城市達(dá)成協(xié)議，并在協(xié)議中納入了提供設(shè)施處理協(xié)力金、補(bǔ)貼當(dāng)麻區(qū)公民館等內(nèi)容。協(xié)議達(dá)成當(dāng)時(shí)，代表舊當(dāng)麻地區(qū)的12名協(xié)議委員中有3名委員表示反對，拒絕在該協(xié)議上署名。

2011年7月，反對建設(shè)焚燒設(shè)施的70名居民向葛城市提起訴訟，主張新協(xié)議無效。2012年4月，政府召開關(guān)于都市建設(shè)計(jì)劃的聽證會，會上8名居民代表公開陳述了相關(guān)意見。2013年，當(dāng)麻區(qū)居民進(jìn)一步要求取消新設(shè)施的建設(shè)許可。

二、反對理由

當(dāng)麻區(qū)居民對垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)的反對意見主要集中于以下幾點(diǎn)：

一是擔(dān)心設(shè)施的環(huán)境與健康影響。聽證會上，有居民提出，現(xiàn)有當(dāng)麻清潔中心的所在地三面環(huán)山，鄰近國家公園，排煙不易消散，不適合作為焚燒廠的廠址。該設(shè)施建設(shè)前，當(dāng)?shù)丨h(huán)境良好，位于選址地下游的池塘是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)灌溉水源，魚蝦成群。而清潔中心建成并投入運(yùn)營后，池水逐漸變黑并散發(fā)惡臭。此外，居民們在請?jiān)笗羞€指出設(shè)施可能會對健康產(chǎn)生其他看不到的影響，設(shè)施所在地下游的灌溉水源受污染，相連的河川、土壤、動(dòng)植物及農(nóng)作物中有害物質(zhì)長期不斷累積，這些環(huán)境影響的危害程度難以估算。當(dāng)?shù)鼐用癖硎?，本地患有心臟、血管等循環(huán)系統(tǒng)疾病的人數(shù)在不斷增多，希望能就設(shè)施的環(huán)境及健康影響進(jìn)行徹底調(diào)查。

二是擔(dān)心焚燒設(shè)施選址固化。居民們認(rèn)為“原有設(shè)施已在此地運(yùn)營超過30年，此次新建設(shè)施另選新址，由葛城市全體居民一同分擔(dān)難道不是民主的做法嗎？”“新設(shè)施運(yùn)營年限并未確定，令人感到不安”。

三是質(zhì)疑決策過程不透明。居民們提出，2011年1月簽訂的協(xié)議書看上去已經(jīng)取得了當(dāng)?shù)鼐用竦耐?，但?shí)際上這份協(xié)議只是當(dāng)麻區(qū)長和一部分委員擅自達(dá)成的。當(dāng)?shù)鼐用癖磉_(dá)意見的機(jī)會并未得到保障。

四是不滿政府未履行說明義務(wù)。居民們表示“事先并不知道葛城市會處理來自廣陵町的垃圾”，并提出“希望政府說明在選址方面當(dāng)麻地區(qū)和其他地區(qū)有何差異，以曖昧的理由做出選址決定令當(dāng)麻居民無法認(rèn)同”。

五是考慮對附近文化遺產(chǎn)的影響。由于選址距日本文化遺產(chǎn)當(dāng)麻寺僅380米，居民們表示，在國寶附近建設(shè)大規(guī)模垃圾焚燒廠是對日本歷史的褻瀆與冒犯，焚燒廠排出的污染氣體對國寶的損害是金錢無法彌補(bǔ)的。

三、案例啟示——認(rèn)識鄰避事件的兩個(gè)視角

1.“受益者”與“受害者”視角——出臺配套政策減輕相關(guān)方的“受害感”是解決鄰避事件的有效手段

鄰避問題的相關(guān)人群一般可劃分為“受益者”或“受害者”。以垃圾焚燒廠為例，在焚燒廠處理范圍內(nèi)的所有居民都是項(xiàng)目的受益者，項(xiàng)目的建設(shè)將優(yōu)化相關(guān)社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生，為他們帶來利益。而焚燒廠臨近街區(qū)的居民則會受到設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行帶來的直接影響，可視為項(xiàng)目的受害者。在葛城市垃圾焚燒處置設(shè)施鄰避案例中，葛城市全體居民可理解為受益者，當(dāng)麻區(qū)居民則為受害者。

在本案例中，當(dāng)麻區(qū)居民們認(rèn)為舊有設(shè)施對環(huán)境的破壞顯而易見，新設(shè)施必然會帶來負(fù)面環(huán)境與健康影響，但并沒有相關(guān)方對此進(jìn)行過系統(tǒng)的調(diào)查評估。同時(shí)，新設(shè)施并未另立新址，且就接收來自廣陵町的垃圾衍生燃料一事也并未事先征求當(dāng)麻區(qū)居民同意，讓居民們感到他們被強(qiáng)制要求為葛城市全體居民“埋單”，進(jìn)一步加劇了居民們的“受害感”。從這一視角看，采取相關(guān)措施削減受害者面對政府和受益群體的對立情緒，可成為促進(jìn)事件解決的有效手段。在本案例中，有助于減輕當(dāng)?shù)鼐用瘛笆芎Ω小钡南嚓P(guān)措施可包括：主動(dòng)回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用裥枨?，對垃圾焚燒廠的環(huán)境和健康影響進(jìn)行科學(xué)評估及公眾宣傳，以科學(xué)的研究結(jié)果降低居民對設(shè)施的恐懼；發(fā)起覆蓋葛城市各個(gè)社區(qū)的垃圾減量計(jì)劃，減輕當(dāng)麻區(qū)垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營負(fù)擔(dān)，提高全體市民的自治意識；推出稅收減免、新建公共設(shè)施等其他針對當(dāng)?shù)鼐用竦呐涮赘＠哉?，照顧?dāng)?shù)鼐用竦钠渌?，以額外收益平衡新設(shè)施建設(shè)給當(dāng)?shù)鼐用駧淼某杀尽?/p>

2.“機(jī)會公平”和“結(jié)果公平”視角——保證程序公正和機(jī)會公平是解決鄰避事件的必要條件

經(jīng)過公正的程序，進(jìn)行公正的資源分配是解決鄰避問題的重要條件之一。然而鄰避事件涉及的因素往往錯(cuò)綜復(fù)雜，如何認(rèn)識、界定事件的公平性往往是一大難題。從“機(jī)會公平”和“結(jié)果公平”的視角出發(fā)，或許能夠幫助識別、厘清鄰避事件的解決要件。

機(jī)會公平一般指社會成員在資源分配全過程中獲得均等的機(jī)會，即獲得資源分配的機(jī)會并不因其地域、貧富等因素而有所差異。而結(jié)果公平一般指資源分配的結(jié)果具有公正性。在本案例中，從結(jié)果公平的角度來看，新協(xié)議中增加了向當(dāng)麻區(qū)支付協(xié)力金的數(shù)額，作為希望減輕當(dāng)麻區(qū)居民“受害感”的補(bǔ)償，在一定程度上試圖糾正對當(dāng)麻區(qū)居民造成的客觀上的“結(jié)果不公”。然而除環(huán)境、健康、文化等因素外，當(dāng)麻區(qū)居民反對項(xiàng)目建設(shè)的重要原因之一還在于認(rèn)為政府處理選址問題的程序不夠公開透明，并未履行說明義務(wù)，而是將選址的決定強(qiáng)加給當(dāng)?shù)鼐用?，即剝奪了當(dāng)麻區(qū)居民的機(jī)會公平。

許多鄰避案例已經(jīng)表明，如果前期程序公正，利益相關(guān)方往往能夠接受即使是對自己不利的結(jié)果。一般而言，結(jié)果不公造成的“受害感”可以通過后續(xù)補(bǔ)償措施加以減輕，但機(jī)會不公造成的“受害感”則極易導(dǎo)致“受害者”對政府及事件處理程序失去基本的信任，破壞各方協(xié)商對話的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上看，在鄰避事件中讓事件“受害者”感到機(jī)會公平有時(shí)比實(shí)際的結(jié)果公平更為重要。在鄰避設(shè)施項(xiàng)目全過程中，必須高度重視并堅(jiān)持程序正義，保證制度性的信息公開，在事件進(jìn)展各環(huán)節(jié)注重對公眾進(jìn)行及時(shí)和充分的告知。

作者單位：中國-東盟（上海合作組織）環(huán)境保護(hù)合作中心