地方政府參與金融監(jiān)管的制度邏輯及構(gòu)建路徑

屈淑娟

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400000)

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地方政府參與金融監(jiān)管的制度邏輯及構(gòu)建路徑

屈淑娟

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400000)

金融業(yè)的迅速發(fā)展對(duì)監(jiān)管水平提出了更高要求，在法治的框架內(nèi)完善地方金融監(jiān)管制度是推動(dòng)我國(guó)金融體制改革、促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展的必然選擇。針對(duì)地方政府參與金融監(jiān)管的實(shí)踐問(wèn)題，文章在對(duì)地方金融監(jiān)管正當(dāng)性分析的基礎(chǔ)上，采用博弈的方法對(duì)中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方金融機(jī)構(gòu)組織的利益關(guān)系進(jìn)行了分析，進(jìn)而找出地方金融監(jiān)管制度的完善路徑，對(duì)地方金融監(jiān)管理論的完善和制度的構(gòu)建具有重要的意義。

地方金融；金融創(chuàng)新；監(jiān)管博弈

1 引言

國(guó)際經(jīng)濟(jì)整體下行、中央監(jiān)管能力有限、地方金融市場(chǎng)蓬勃發(fā)展構(gòu)成了地方政府參與金融監(jiān)管的背景。我國(guó)目前實(shí)行的金融監(jiān)管體制為分業(yè)監(jiān)管下的中央與地方雙層監(jiān)管，分業(yè)監(jiān)管屬于橫向的功能性分配，雙層監(jiān)管是縱向的結(jié)構(gòu)性分配。金融發(fā)展顯著作用于技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)創(chuàng)新顯著作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間也存在很強(qiáng)的相關(guān)性[1]。我國(guó)金融體制改革亦是沿著經(jīng)濟(jì)體制改革的路徑進(jìn)行的，農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展需求與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的迫切性促使農(nóng)村金融體制的演變，成為中央與地方雙層監(jiān)管體制產(chǎn)生的契機(jī)。在我國(guó)現(xiàn)行的制度框架下，地方政府參與金融監(jiān)管是金融體制改革的必然產(chǎn)物。

盡管地方政府對(duì)地方金融已經(jīng)有較大的支配權(quán)力，但并不能掩蓋央地金融分權(quán)的結(jié)構(gòu)性失衡、地方金融監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行不規(guī)范等問(wèn)題。昆明泛亞有色金屬交易所股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱昆明泛亞)由云南省政府批準(zhǔn)設(shè)立，在全國(guó)31個(gè)省(市區(qū))通過(guò)授權(quán)的370多家金融機(jī)構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向社會(huì)大眾銷售日金計(jì)劃、日金寶等產(chǎn)品。2015年12月，昆明市人民政府認(rèn)為泛亞公司在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中涉嫌違法犯罪問(wèn)題，故職權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其依法立案?jìng)刹?。昆明泛亞推出的委托受托業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)上是由商業(yè)銀行代銷的理財(cái)產(chǎn)品。按照《商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品銷售管理辦法》規(guī)定，商業(yè)銀行不承擔(dān)信息披露以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控責(zé)任。盡管中央以及地方金融監(jiān)管部門都曾發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，但由于監(jiān)管權(quán)責(zé)不明、缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，并未起到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作用。與此類似，2015年12月安徽鈺誠(chéng)控股集團(tuán)股份有限公司旗下主打品牌e租寶、上海申彤大大集團(tuán)的線上產(chǎn)品大大寶都涉嫌互聯(lián)網(wǎng)非法集資，相繼被調(diào)查。

地方新型金融組織迅速發(fā)展的同時(shí)，金融不穩(wěn)定性因素不斷增加。在互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展、市場(chǎng)聯(lián)系日趨緊密的后危機(jī)時(shí)代，金融風(fēng)險(xiǎn)事件的傳播及擴(kuò)散、金融泡沫破裂且市場(chǎng)崩盤等極端事件的發(fā)生對(duì)金融市場(chǎng)的生存與發(fā)展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[2]。地方金融組織的迅速發(fā)展具有兩面性：一方面，對(duì)于提高金融服務(wù)的覆蓋面、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的金融需求、擴(kuò)展融資渠道等起到重要的作用；另一方面，極易導(dǎo)致金融供需的不平衡。以不良貸款為例，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《2016年銀行業(yè)運(yùn)行情況快報(bào)》顯示，2016年末，廣東、浙江、山東、河南、江蘇五省的不良貸款規(guī)模已達(dá)7600億元，新增不良貸款亦達(dá)660億元以上。由此引發(fā)的訴訟也越來(lái)越多，最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例中就反映了這一問(wèn)題。例如：《福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長(zhǎng)樂(lè)亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案》【(2013)閩民終字第870號(hào)】、《溫州銀行股份有限公司寧波分行訴浙江創(chuàng)菱電器有限公司等金融借款合同糾紛案》【(2014)浙甬商終字第369號(hào)】等。

實(shí)踐中，地方政府參與金融監(jiān)管的弊病主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：從中央層面來(lái)講，容易造成監(jiān)管權(quán)的分散，削弱中央金融監(jiān)管的權(quán)威性，增加金融監(jiān)的管協(xié)調(diào)難度。地方金融監(jiān)管權(quán)的存在一定程度上會(huì)削弱一行三會(huì)的監(jiān)管權(quán)，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)難以形成監(jiān)管合力。地方政府多從地方利益出發(fā)，選擇性執(zhí)行甚至不執(zhí)行中央的金融政策，客觀上削弱了中央金融監(jiān)管的權(quán)威性。由于缺乏頂層制度安排，中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和溝通。從地方層面來(lái)講，容易出現(xiàn)監(jiān)管套利與監(jiān)管俘獲，導(dǎo)致監(jiān)管越位或缺位，降低監(jiān)管效率。地方政府普遍集投融資服務(wù)和監(jiān)管職能于一身，容易出現(xiàn)不同程度的采用行政手段直接或者間接干預(yù)金融活動(dòng)、轉(zhuǎn)移地方債務(wù)等問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)地方金融監(jiān)管部門存在風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任不明晰、職能定位不準(zhǔn)確、監(jiān)管目標(biāo)不明確等問(wèn)題，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)監(jiān)管空白和監(jiān)管重疊。除此之外，地方政府金融監(jiān)管能力的有限、經(jīng)驗(yàn)的不足、方法的落后等都會(huì)導(dǎo)致金融監(jiān)管效率的降低。

雖然在地方政府參與金融監(jiān)管的實(shí)踐中暴露出不少問(wèn)題，但是在社會(huì)主義金融法治建設(shè)中，充分發(fā)揮中央與地方的積極性，依法規(guī)范中央與地方的權(quán)限，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展，建立中央合理集中、地方適度分權(quán)的體制始終是我國(guó)民主政治與經(jīng)濟(jì)體制改革的重要目標(biāo)之一。監(jiān)管既要維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和金融安全，又要注重提高金融效率和促進(jìn)金融集中發(fā)展[3]，真正發(fā)揮地方政府的優(yōu)勢(shì)和作用。

2 地方政府參與金融監(jiān)管的正當(dāng)性分析

法律及政治意義上的正當(dāng)性由“Legitimacy”翻譯而來(lái)，源于拉丁語(yǔ)lex,意為合法性或者正統(tǒng)性，在法律關(guān)系中只要存在支配與被支配關(guān)系就會(huì)產(chǎn)生正當(dāng)化的訴求。地方政府參與金融監(jiān)管的正當(dāng)性即地方政府參與金融監(jiān)管合法性與合理性，是地方政府與金融組織之間博弈展開的依據(jù)，也是地方金融監(jiān)管制度邏輯。做對(duì)地方政府參與金融監(jiān)管的正當(dāng)性分析應(yīng)從理論基礎(chǔ)和權(quán)力來(lái)源兩個(gè)方面展開。

2.1 地方政府參與金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

地方政府參與金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)是地方金融監(jiān)管權(quán)存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。地方金融監(jiān)管的研究是建立在金融監(jiān)管適度分權(quán)的基礎(chǔ)之上的，具體表現(xiàn)為金融監(jiān)管權(quán)力及義務(wù)在中央與地方之間的劃分，即中央政府給予地方政府一定的金融監(jiān)管權(quán)，允許地方政府自主決定地區(qū)金融市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)模和結(jié)構(gòu)，使地方政府能夠有效地提供當(dāng)?shù)鼐用袼枰牡胤叫越鹑诋a(chǎn)品和金融服務(wù)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W茨提出 “分權(quán)定理”，認(rèn)為公共服務(wù)職責(zé)應(yīng)當(dāng)盡可能下放到能夠使成本與利益內(nèi)部化的最小地理轄區(qū)內(nèi)，如果地方政府能夠和中央政府能夠提供同樣的公共產(chǎn)品，那么地方政府相對(duì)中央政府具有優(yōu)先性。實(shí)踐中，地方政府對(duì)區(qū)域的資源了解更充分，能夠最大程度減少信息的不對(duì)稱，從而提高政府監(jiān)管的有效性并促進(jìn)制度的創(chuàng)新。政府扮演著提供金融服務(wù)的重要角色，金融機(jī)構(gòu)自治法律的有限性和金融規(guī)則的局限性，導(dǎo)致國(guó)家將金融監(jiān)管作為排除干擾的有效工具[4]。金融體制改革的關(guān)鍵不是對(duì)集權(quán)或分權(quán)的簡(jiǎn)單奉行，而是基于本國(guó)的政治制度、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融供需特征等選擇適宜的金融發(fā)展模式，并對(duì)金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行合理配置，這就涉及到中央與地方金融監(jiān)管權(quán)力的劃分。從法律層面來(lái)講，中央與地方的關(guān)系即職權(quán)的劃分通過(guò)中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方政府之間的權(quán)力配置體現(xiàn)出來(lái)。金融監(jiān)管權(quán)的綜合性與可分性決定了其在不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間可以進(jìn)行劃分，對(duì)金融監(jiān)管分權(quán)是政府職能化與層次化的需要。

從權(quán)力配置的角度講，金融監(jiān)管存在三種模式：第一種是中央金融監(jiān)管的集權(quán)，第二種是地方金融監(jiān)管自治，第三種是中央與地方金融監(jiān)管的適度分權(quán)。在集權(quán)下，地方?jīng)]有話語(yǔ)權(quán)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管權(quán)的正當(dāng)性。在地方自治下，地方享有獨(dú)立的權(quán)力，這種權(quán)力與地方政府的執(zhí)行權(quán)具有本質(zhì)的區(qū)別，無(wú)法實(shí)現(xiàn)中央與地方金融監(jiān)管職權(quán)的縱向配置，也與我國(guó)的政治體制相悖。中央政府參與金融監(jiān)督的程度,應(yīng)考慮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及參與監(jiān)督的責(zé)任。任何監(jiān)管制度的制定都應(yīng)充分考慮與中央銀行之間的聯(lián)系,考慮潛在的貨幣穩(wěn)定與金融穩(wěn)定之間的關(guān)系。中央銀行加強(qiáng)參與金融監(jiān)督的程度并不意味著管理水平的提高，反而會(huì)刺激金融政策制定者改變監(jiān)督策略,根據(jù)反比關(guān)系:結(jié)果可能是中央銀行監(jiān)管職權(quán)的分散[5]。中央集權(quán)與地方分權(quán)矛盾的癥結(jié)其實(shí)在于不合理的權(quán)力配置所導(dǎo)致的地方政府的不利狀態(tài)，地方政府在一定范圍具有謀求正當(dāng)利益的訴求，但在傳統(tǒng)中央高度集權(quán)的金融監(jiān)管體制下，缺乏對(duì)地方政府的利益表達(dá)與平衡機(jī)制，因此，中央與地方進(jìn)行合理分權(quán)成為地方政府參與金融監(jiān)管的提前條件。中央與地方金融監(jiān)管的適度分權(quán)是一個(gè)博弈的過(guò)程，既要重視市場(chǎng)的導(dǎo)向性作用，又要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用；既要考慮金融穩(wěn)定發(fā)展的大前提，又要考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

將中央政府和地方政府兩者人格化，建立博弈模型，在該博弈中，博弈方1為中央政府，博弈方2為地方政府。首先是中央政府進(jìn)行選擇，選擇是否進(jìn)行授權(quán)或者委托，如果不授權(quán)或者委托，中央政府將得不到地方政府的幫助，用X(0)表示不進(jìn)行授權(quán)或者委托時(shí)中央政府的收益，這種收益具有不確定性，可能是正值，可能是負(fù)值，也可能為0。相應(yīng)的，地方政府也沒(méi)有金融監(jiān)管權(quán)，其收益在正常情況下為0。如果中央政府授權(quán)或者委托地方政府參與金融監(jiān)管，假設(shè)變量F表示中央政府轉(zhuǎn)移給地方政府的金融監(jiān)管權(quán)益。隨著權(quán)益F的轉(zhuǎn)移，中央政府形成了基于F的轉(zhuǎn)移收入X(F)和轉(zhuǎn)移支出Y(F)。中央政府的轉(zhuǎn)移支出Y(F)即地方政府的收入，地方政府基于金融監(jiān)管權(quán)益產(chǎn)生的成本G(包括金融監(jiān)管責(zé)任的增加、融資渠道的縮小、設(shè)計(jì)配套制度的成本等)。則中央政府在授權(quán)或委托過(guò)程中的收益為X(F)-Y(F)，地方政府的收益為Y(F)-G。

地方政府只有在Y(F)-G≥0，即收入至少不低于能補(bǔ)償其金融監(jiān)管成本增加額時(shí)，才可能參與金融監(jiān)管。隨著中央政府轉(zhuǎn)移給地方政府的金融監(jiān)管權(quán)益的增加，地方政府的收益增加，地方政府參與金融監(jiān)管的積極性也就越高，中央與地方的監(jiān)管收益才能實(shí)現(xiàn)最大化。當(dāng)Y(F)-G≤0時(shí)，地方政府獲得的監(jiān)管權(quán)益越小，成本越高，地方政府參與金融監(jiān)管的積極性越低，消極監(jiān)管可能會(huì)引起金融風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在維護(hù)中央政府權(quán)威、堅(jiān)持中央監(jiān)管為主的前提下，應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與監(jiān)管能力進(jìn)行權(quán)力配置，將對(duì)地方政府的嚴(yán)格限權(quán)轉(zhuǎn)化為適度放權(quán)，保持地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，增加地方的“話語(yǔ)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)利益結(jié)構(gòu)的均衡。

2.2 地方政府參與金融監(jiān)管的權(quán)力來(lái)源

權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性關(guān)注的是權(quán)力的取得是否合法，是權(quán)力運(yùn)行正當(dāng)性的邏輯起點(diǎn)。對(duì)地方政府參與金融監(jiān)管的權(quán)力來(lái)源的考察所要解決的是地方金融監(jiān)管職權(quán)從何而來(lái)，是合法性與公信力的依據(jù)。

2.2.1 地方政府參與金融監(jiān)管的政策保證

地方金融監(jiān)管權(quán)的確立是通過(guò)中央政府、中央監(jiān)管部門、國(guó)家各部委頒布規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)的，具有一定的合法性基礎(chǔ)。2003年國(guó)務(wù)院制定《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，將農(nóng)村信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)，此后開始根據(jù)地方政府財(cái)力與金融監(jiān)管能力將部門金融監(jiān)管權(quán)審慎下放。通過(guò)中央授權(quán)，地方政府逐步取得了對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的證券公司、信托公司、權(quán)益類交易場(chǎng)所等金融機(jī)構(gòu)，典當(dāng)行、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。國(guó)務(wù)院從2009年開始以政策文件的形式對(duì)上海市、溫州市等部分地方政府以及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的金融監(jiān)管職權(quán)做出規(guī)定。2010年十七屆五次全會(huì)通過(guò)《第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確提出完善地方政府金融管理體制，強(qiáng)化地方政府對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。2013年十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見(jiàn)》明確界定了中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。實(shí)踐中，中央監(jiān)管機(jī)關(guān)的分支及派出機(jī)構(gòu)逐步開始與地方政府合作，通過(guò)簽訂備忘錄等形式將部分監(jiān)管職權(quán)委托給地方政府。以此為據(jù)，地方政府開始依職權(quán)進(jìn)行金融監(jiān)管的制度探索。

2.2.2 地方政府參與金融監(jiān)管的法律保障

任何無(wú)法律依據(jù)的權(quán)力都是“無(wú)權(quán)者的權(quán)力”，不是真正的權(quán)力，不具有法律效力。《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》雖然為地方政府參與金融監(jiān)管提供了合憲性依據(jù)，但是從現(xiàn)行的國(guó)家金融法律法規(guī)來(lái)看，并沒(méi)有關(guān)于地方金融監(jiān)管的具體授權(quán)及相關(guān)規(guī)定。

相對(duì)中央規(guī)范性文件直接授權(quán)的缺失，地方政府不斷探索并頒布了地方性法規(guī)、政府規(guī)章，為地方政府參與金融監(jiān)管提供明確的法律依據(jù)。2009年8月1日起實(shí)施的《上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》是我國(guó)地方金融監(jiān)管逐步走向法治化的標(biāo)志。青島市、廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)、溫州市、大連市陸續(xù)出臺(tái)了地方性金融建設(shè)和發(fā)展條例，加強(qiáng)對(duì)地方金融的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)工作。2016年3月30日頒布的《山東省地方金融條例》是地方金融監(jiān)管方面我國(guó)出臺(tái)的第一部省級(jí)地方性法規(guī)，明確劃分了地方金融監(jiān)管的范疇，并授權(quán)縣級(jí)以上人民政府依照屬地原則對(duì)地方金融組織及相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。

從權(quán)力來(lái)源上來(lái)看，雖然地方政府參與金融監(jiān)管是基于政府利益與公共利益的要求，但是法律在制度設(shè)計(jì)的初始階段出現(xiàn)了一定的缺失，盡管各地政府也有著不同程度的立法探索，但是因?yàn)槿狈Ω呶浑A的法律保障，使得無(wú)法從根本上解決立法沖突與空白。因此，從制度設(shè)計(jì)來(lái)講，完善地方監(jiān)管制度的首要任務(wù)是立法的明確化和具體化。

3 地方政府參與金融監(jiān)管的博弈分析

地方政府參與金融監(jiān)管的博弈反映了地方金融監(jiān)管的有效性，即地方政府在雙重身份下對(duì)監(jiān)管度的把握，實(shí)際是地方政府監(jiān)管利益與地方金融組織金融利益的博弈。一個(gè)合適的調(diào)整和管理結(jié)構(gòu)是構(gòu)建金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)[6]。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架下，金融監(jiān)管存在的本質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)政府及公共利益的最大化。地方政府除了擔(dān)負(fù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和控制金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任外，還擔(dān)負(fù)著促進(jìn)地方金融組織蓬勃發(fā)展的責(zé)任。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為社會(huì)大眾的委托人，是社會(huì)公共利益及地方政府利益的代表人。地方政府監(jiān)管者的身份矛盾導(dǎo)致了金融監(jiān)管權(quán)責(zé)的矛盾。地方政府具有法理上的“政治人”和現(xiàn)實(shí)中的“經(jīng)濟(jì)人”雙重身份，理論中按照公共性的要求以社會(huì)公共利益為本位；實(shí)踐中無(wú)法避開“經(jīng)濟(jì)人”理性的支配。當(dāng)外部監(jiān)督約束機(jī)制缺失或無(wú)法有效發(fā)揮時(shí)，地方政府就會(huì)從地方利益出發(fā)，出現(xiàn)監(jiān)管失靈。地方金融組織既是民商事法律關(guān)系的主體，又是金融監(jiān)管的相對(duì)人，以追求自身利益最大化為己任。金融消費(fèi)者通過(guò)契約方式與金融組織達(dá)成利益的妥協(xié)，雖然兩者在地位上尤其是信息的獲取方面存在不對(duì)稱現(xiàn)象，但是兩者之間的利益需求具有某種程度的重合。因此，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方金融組織和金融消費(fèi)者之間的利益關(guān)系既有矛盾對(duì)立的一面也有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的一面。

3.1 地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方金融組織的靜態(tài)博弈

以地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方金融組織為局中人建模。博弈的參與者包括地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方金融組織。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可供選擇的行動(dòng)策略有(監(jiān)管、不監(jiān)管)，地方金融組織可供選擇的行動(dòng)策略有(合規(guī)經(jīng)營(yíng)、違規(guī)經(jīng)營(yíng))。地方金融組織和地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的收益分別為L(zhǎng)、Y。

假設(shè)地方金融組織的合規(guī)經(jīng)營(yíng)收入為R，合規(guī)經(jīng)營(yíng)成本為w。違規(guī)經(jīng)營(yíng)時(shí)，在正常合規(guī)收益的基礎(chǔ)上產(chǎn)生額外的違規(guī)收益a。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次現(xiàn)場(chǎng)檢查的成本為C。如果地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)地方金融組織有違法違規(guī)行為，則對(duì)其進(jìn)行處罰，每次處罰金額為k。地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)造成的各類地方金融風(fēng)險(xiǎn)損失為B，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理一次地方金融風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)用為A。

當(dāng)?shù)胤浇鹑诮M織合規(guī)經(jīng)營(yíng)時(shí)，其利潤(rùn)為：L=R-w。地方金融組織金融監(jiān)管收益為：Y=-C，不監(jiān)管的收益Y=0；當(dāng)?shù)胤浇鹑诮M織違規(guī)經(jīng)營(yíng)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，地方金融組織的利潤(rùn)為L(zhǎng)=a+R-w，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管收益Y=-B。當(dāng)?shù)胤浇鹑诮M織違規(guī)經(jīng)營(yíng)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，地方金融組織的利潤(rùn)為L(zhǎng)=a+R-w-k，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管收益為Y=k-C-A。地方金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)雙方的收益矩陣表示如下：

地方金融 監(jiān)管機(jī)構(gòu)地方金融組織 監(jiān)管不監(jiān)管合規(guī)經(jīng)營(yíng)R-w,-CR-w,0違規(guī)經(jīng)營(yíng)R-w+a-k,k-C-AR-w+a,-B

對(duì)地方金融組織而言，如果地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不監(jiān)管，地方金融組織會(huì)選擇違規(guī)經(jīng)營(yíng)；如果地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，在R-w≤R-w+a-k時(shí)，即違規(guī)經(jīng)營(yíng)增加的違規(guī)收益a≥違規(guī)處罰金額k，地方金融組織會(huì)選擇違規(guī)經(jīng)營(yíng)。對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，如果地方金融組織選擇合規(guī)經(jīng)營(yíng)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)選擇不監(jiān)管；如果地方金融組織選擇違規(guī)經(jīng)營(yíng)，在k-C-A≤-B時(shí)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)則會(huì)選擇不監(jiān)管，此時(shí)地方金融組織的利潤(rùn)為最大化，地方金融風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)最大化。

地方金融組織和地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)策略取決于各自的期望收益。若地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的概率為p，不監(jiān)管的概率為1-p,若地方金融組織進(jìn)行違規(guī)經(jīng)營(yíng)的概率為q,合規(guī)經(jīng)營(yíng)的概率為1-q,預(yù)期監(jiān)管期望收益為E。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的期望收益函數(shù)為：

E=-p(1-q)C+(1-p)(1-q)0+pq(k-C-A)+(1-p)q(-B)

一階微分為0時(shí)，期望收益最大。由此求出最優(yōu)解：

預(yù)期期望收益為F，則地方金融組織的期望收益函數(shù)為：

F=p(1-q)(R-w)+(1-p)(1-q)(R-w)+pq(R-w+a-k)+(1-p)q(R-w+a)

一階微分為0時(shí)，期望收益最大。由此求出最優(yōu)解：

將p*、q*帶入期望收益函數(shù)，靜態(tài)博弈下雙方期望收益的最大值為：

F*=R-w

由此得出，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的概率、預(yù)期監(jiān)管收益和地方金融組織進(jìn)行違規(guī)經(jīng)營(yíng)的概率、預(yù)期收益與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的懲罰力度、金融監(jiān)管成本有關(guān)。懲罰力度越大、違規(guī)概率越小，監(jiān)管成本越低，地方金融組織合規(guī)經(jīng)營(yíng)的可能性越大。懲罰力度越小，監(jiān)管成本越高，地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)的可能性越大。因此，地方金融組織的最優(yōu)選擇是合規(guī)經(jīng)營(yíng)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最優(yōu)選擇是進(jìn)行金融監(jiān)管。

3.2 地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方金融機(jī)構(gòu)組織的動(dòng)態(tài)博弈

地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方金融組織是反復(fù)博弈的過(guò)程，二者動(dòng)態(tài)博弈的時(shí)間順序從兩個(gè)階段分析。第一階段：(1)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)從可行集(監(jiān)管、不監(jiān)管)中選擇一個(gè)行動(dòng)；(2)地方金融組織預(yù)測(cè)到地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)之后，從可行集(合規(guī)經(jīng)營(yíng)、違規(guī)經(jīng)營(yíng))中選擇一個(gè)行動(dòng)；(3)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方金融組織的期望收益為(Ug1，Ue1)。第二階段：(1)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)到地方金融組織的行動(dòng)之后，從可行集(依法監(jiān)管、濫用職權(quán))中選擇一個(gè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)行動(dòng)；(2)地方金融組織預(yù)測(cè)到地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)之后，從可行集(尋租、不尋租)中選擇一個(gè)行動(dòng)；(3)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方金融組織的期望收益為(Ug2，Ue2)。下面采用逆向歸納方法求解動(dòng)態(tài)博弈的納什均衡[7]。

假設(shè)參與者1是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，參與者2是地方金融組織，在博弈第二階段，對(duì)于地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言：對(duì)方地方金融組織的行動(dòng)包括違規(guī)經(jīng)營(yíng)并監(jiān)管尋租和違規(guī)經(jīng)營(yíng)不進(jìn)行監(jiān)管尋租兩種。假設(shè)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本為C，地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)若被地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)查處,受到的處罰為F。如果地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng),但為避免處罰向地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)尋租，尋租概率λ2,尋租成本為K,地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)監(jiān)管的概率為ζ2,如果地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)接受尋租，則其聲譽(yù)損失為L(zhǎng)g，那么地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際收益為K-C-Lg。如果地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)又不尋租, 聲譽(yù)損失為L(zhǎng)e，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)，收取的處罰金額為βF(β≥1)，那么，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際收益為βF-C-Lg。如果地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)并尋租,地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管,并將罰金和地方金融組織的尋租金額上繳地方政府或者上級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),那么地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際收益為γ(K+F)-C。如果地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)又不尋租,地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管，那么，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際收益為γF-C。對(duì)于地方金融組織而言：如果地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)并向地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)尋租，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)接受尋租，地方金融組織實(shí)際收益為A-K-Le；如果地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)又不尋租, 地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)，地方金融組織實(shí)際收益為A-βF-Le；如果地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)并尋租, 地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)盡職盡責(zé),地方金融組織實(shí)際收益為A-k-F-Le。如果地方金融違規(guī)經(jīng)營(yíng)又不尋租,地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管，那么，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際收益為A-K-F-Le。

在博弈的第一階段，假設(shè)地方金融組織合規(guī)經(jīng)營(yíng)的概率為λ1，地方金融組織合規(guī)經(jīng)營(yíng)的成本為T，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管概率為ζ1。如果地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不進(jìn)行監(jiān)管, 地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)，從而帶來(lái)組織聲譽(yù)損失L。如果地方金融組織因合規(guī)經(jīng)營(yíng)獲得的聲譽(yù)收益為Re，那么地方金融組織實(shí)際收益為Re-T，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際收益為-C(如果地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不進(jìn)行監(jiān)管，該值為0)；如果地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)，聲譽(yù)損失為L(zhǎng)e，因違規(guī)經(jīng)營(yíng)增加的違規(guī)收益A，那么地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際收益為-L，地方金融組織實(shí)際收益為A-Le。如果地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)，則雙方的收益取決于第二階段博弈后雙方的最優(yōu)期望收益(Ug2*、Ue2*)。

在博弈的第二階段，雙方的期望收益函數(shù)為：

地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)：

Ug2=ξ2(1-λ2)(βF-C-Lg)+ξ2λ2(K-C-Lg)+(1-ξ2)λ2(γ(K+F)-C)+(1-ξ2)(1-λ2)(γF-C)

對(duì)ζ2求微分：

當(dāng)其一階微分值為零時(shí)，可求得行動(dòng)策略的最優(yōu)解：

對(duì)地方金融組織的每一個(gè)行動(dòng)策略，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最優(yōu)化問(wèn)題只有唯一最優(yōu)解。

由于地方金融組織也能像地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一樣解出地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最優(yōu)解，地方金融組織就會(huì)預(yù)測(cè)到地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)他的每一個(gè)行動(dòng)做出的反應(yīng)。那么，地方金融組織的期望收益函數(shù)可以表示為：

Ue2=ξ2(1-λ2)(A-βF-Le)+ξ2λ2(A-K-Le)+λ2(1-ξ2)(A-K-F-Le)+(1-ξ2)(1-λ2)(A-F-Le)

對(duì)λ2求微分：

當(dāng)其一階微分值為零時(shí)可求得行動(dòng)策略的最優(yōu)解：

將第一階段的分析結(jié)果ζ2*、λ2*帶入期望收益函數(shù)，動(dòng)態(tài)博弈下第二階段雙方期望收益的最大值為：

在博弈的第一階段，參與者選擇行動(dòng)策略時(shí)，首先應(yīng)考慮第二階段博弈后雙方的最優(yōu)行動(dòng)策略(ζ2*、λ2*)對(duì)各自的收益影響。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的期望效用函數(shù)為：

對(duì)ζ1求微分：

其值為0時(shí)可得最優(yōu)解:

地方金融組織的期望效用函數(shù)為：

對(duì)λ1求微分：

其值0時(shí)可得最優(yōu)解：

通過(guò)以上動(dòng)態(tài)博弈分析可知，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇依法監(jiān)管的概率與地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)獲得的額外收益、金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)所需花費(fèi)的成本、地方金融組織被查處的聲譽(yù)損失、地方金融組織合規(guī)經(jīng)營(yíng)獲得的額外收益有關(guān)。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇依法監(jiān)管的概率越大，地方金融組織違法經(jīng)營(yíng)獲得的額外收益越小、地方金融組織被查處的聲譽(yù)損失越小、地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)所需花費(fèi)的成本越高、地方金融組織合規(guī)經(jīng)營(yíng)獲得的額外收益越多。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)玩忽職守的概率與獲得的尋租收益、對(duì)地方金融組織的處罰數(shù)額有關(guān)。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)的概率越大，所獲得尋租收益越高，對(duì)地方金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)的處罰越小。因此，在地方金融監(jiān)管制度建設(shè)中，一方面要加強(qiáng)對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)的控制，防止權(quán)力權(quán)力濫用；另一方面要對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，加大處罰力度，防止因權(quán)力尋租造成的金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方金融組織合規(guī)經(jīng)營(yíng)的概率與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融檢查成本、地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)損失和社會(huì)成本有關(guān)。地方金融組織選擇合規(guī)經(jīng)營(yíng)的概率越大，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融檢查成本越低、地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)損失和引起的社會(huì)成本越小。因此，在地方金融監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)建立完善的內(nèi)部控制制度，加大地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查的力度，提高地方金融組織自身抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.3 地方政府參與金融監(jiān)管的有效機(jī)制設(shè)計(jì)

金融市場(chǎng)的日趨復(fù)雜促使新的金融監(jiān)管策略和機(jī)制的產(chǎn)生。[8]地方政府有效監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)有三個(gè)條件：一是中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行了金融監(jiān)管授權(quán)和委托；二是地方政府可以選擇能夠?qū)崿F(xiàn)期望值最大的機(jī)制，中央政府無(wú)法及時(shí)獲悉地方政府的監(jiān)管是否到位并且未設(shè)定特定的機(jī)制對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督；三是中央政府與地方政府存在信息的不對(duì)稱，地方政府對(duì)地方金融發(fā)展情況掌握較多的信息?？梢赃m用隱藏行為的道德風(fēng)險(xiǎn)模型[9]研究中央政府對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行激勵(lì)和約束的條件和影響因素，以防止地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的濫用、督促具體監(jiān)管人員廉潔奉公，最大限度的實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

假設(shè)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的固定成本為m，監(jiān)管的成本系數(shù)為b，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的努力程度為k，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)每增加一個(gè)單位的努力，監(jiān)管總收益增加x，θ為正態(tài)分布隨機(jī)變量，θ～N( 0，σ2)。

那么，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本為：

假設(shè)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管收益為φ：

φ=kx+θ

只要地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極監(jiān)管，中央政府就給予其固定獎(jiǎng)勵(lì)α，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的努力程度k產(chǎn)生的超額獎(jiǎng)勵(lì)(或懲罰)為ωφ，其中ω是地方政府對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)系數(shù)，0≤ω≤1，ω=0時(shí)，地方政府不承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)，ω=1時(shí)，地方政府承擔(dān)全部金融風(fēng)險(xiǎn)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)每付出一單位監(jiān)管努力所獲得的溢出收益為y。

中央政府是風(fēng)險(xiǎn)中性的，對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的激勵(lì)函數(shù)為：

s(φ)=α+ωφ=α+ω(kx+θ)

中央政府的期望收益為:

Ev(φ-s(φ))=E(kx+θ-α-ω(kx+θ))=(1-ω)kx-α

假設(shè)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在具體監(jiān)管中追求利益最大化，具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避傾向，γ是風(fēng)險(xiǎn)厭惡度，Γ為地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際收益，其效用函數(shù)為嚴(yán)格凹函數(shù)，U=-e-γΓ。

地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的收益函數(shù)為:

z=α+ω(kx+θ)+ky

假設(shè)Γ1為地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的保留收益，則地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的期望收益為:

這個(gè)隱藏行為的道德風(fēng)險(xiǎn)模型可以表示為其中Ev表示中央政府的期望收益：

maxEv=(1-ω)kx-α

s．t．

(IC)maxV(z-c(k))

(IR)V(z-c(k))≥Γ1

maxEv=(1-ω)kx-α

s．t．

要實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最優(yōu)激勵(lì)的關(guān)鍵在于確定合適地方政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)系數(shù)，其大小與地方政府監(jiān)管成本系數(shù)、風(fēng)險(xiǎn)厭惡度、隨機(jī)變量以及監(jiān)管收益的增加等因素有關(guān)。確定合適地方政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)系數(shù)是中央政府決策中需要慎重考慮的問(wèn)題，若風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)系數(shù)過(guò)小，則起不到對(duì)地方政府的激勵(lì)作用，地方政府就會(huì)消極監(jiān)管，濫用職權(quán)。若風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)系數(shù)過(guò)大，雖然能夠調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，但金融監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)上升。在制度建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)地方政府金融監(jiān)管的有效性面臨多種問(wèn)題，最直接的困境就是中央與地方在金融監(jiān)管權(quán)力劃分上存在不平衡，中央與地方監(jiān)管權(quán)力與風(fēng)險(xiǎn)防范處置職責(zé)不一致。地方政府參與金融監(jiān)管要處理好限權(quán)與越權(quán)的關(guān)系，要按照權(quán)責(zé)一致的要求，調(diào)整法律的實(shí)際保護(hù)之力，在賦予地方政府監(jiān)管權(quán)力的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管行為的監(jiān)督和制約。

4 地方金融監(jiān)管機(jī)制的完善路徑

目前，我國(guó)金融監(jiān)管面臨三個(gè)挑戰(zhàn)：一是金融監(jiān)管法律框架的完善，二是金融監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變，三是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建[10]。如何防止地區(qū)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，如何在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)把控之間找到平衡點(diǎn)，對(duì)地方政府的監(jiān)管能力提出了更高要求。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)中央與地方監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行科學(xué)界定，既要考慮金融穩(wěn)定發(fā)展的大前提，又要考慮地方經(jīng)濟(jì)的差異性與利益性，將中央監(jiān)管與地方監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

4.1 科學(xué)劃分金融監(jiān)管權(quán)邊界，明確中央和地方政府的監(jiān)管職責(zé)

合理劃分中央與地方監(jiān)管權(quán)力是構(gòu)建地方監(jiān)管機(jī)制的前提條件。在金融監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)堅(jiān)持屬地原則授予地方政府較大的決策權(quán)。凡是涉及國(guó)家金融穩(wěn)定的全國(guó)性事務(wù)應(yīng)由中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)保留監(jiān)管權(quán)?？鐓^(qū)域、交叉業(yè)務(wù)以及中央與地方共享的事務(wù)按照風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等方法確定中央與地方的監(jiān)管權(quán)范圍。對(duì)于主管不明確、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高、涉及范圍廣泛的領(lǐng)域基于國(guó)家金融業(yè)的整體效率、秩序和安全的考慮，原則上應(yīng)交由中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。其他領(lǐng)域可由地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行綜合監(jiān)管，運(yùn)用定向抽查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信息交流等綜合手段進(jìn)行聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。要充分發(fā)揮地方政府組織、協(xié)調(diào)、管理的作用，允許地方政府以某種途徑參與或配合中央政府的金融監(jiān)管。一旦風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散超出地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)管控能力，應(yīng)及時(shí)交由中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理。應(yīng)當(dāng)尊重地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自治權(quán)力，但是當(dāng)中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為違法時(shí)，可以采取主動(dòng)監(jiān)管[11]。

對(duì)地方政府的授權(quán)應(yīng)在法治的框架下進(jìn)行，明確地方金融監(jiān)管權(quán)的邊界，立法規(guī)范中央與地方監(jiān)管機(jī)制?；诜ㄖ位暯翘幚碇醒胝c地方政府的關(guān)系, 其好處在于可以在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)責(zé)關(guān)系, 以法律規(guī)范固化改革所形成的中央政府與地方政府各自的職權(quán)范圍、運(yùn)作方式、利益配置結(jié)構(gòu)等, 形成中央政府與地方政府之間法定的職權(quán)利益關(guān)系[12]。地方政府應(yīng)根據(jù)地區(qū)差異，在維護(hù)法治統(tǒng)一的前提下制定地方性法規(guī)。

4.2 設(shè)置統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立地方金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度

建立高效、統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是構(gòu)建中央與地方監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的重要基礎(chǔ)。合理的金融服務(wù)業(yè)的監(jiān)管框架,要以立法的方式,保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性要求排除政府的干涉、保證足夠的金融許可范圍和定期對(duì)金融服務(wù)提供者進(jìn)行監(jiān)督[13]。金融監(jiān)管的獨(dú)立性、專業(yè)性決定了地方金融監(jiān)管權(quán)配置時(shí)不應(yīng)集地方金融資產(chǎn)所有權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)于一身。具體機(jī)構(gòu)設(shè)置上，地方政府可將分散于金融辦、發(fā)改委、財(cái)政廳、商務(wù)廳等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能集中，設(shè)立金融監(jiān)督管理局，也可根據(jù)實(shí)際情況，將金融監(jiān)管職能集中于金融辦，為其監(jiān)管權(quán)力的行使確立正當(dāng)性基礎(chǔ)。對(duì)地方金融監(jiān)管主體的定位應(yīng)包括兩個(gè)維度: 第一是還原行政機(jī)關(guān)的屬性, 主要是基于對(duì)其合法擁有職權(quán)的現(xiàn)實(shí)考量。第二是在前者的基礎(chǔ)上確保其享有一定的獨(dú)立性,這是基于監(jiān)管客觀、高效的本質(zhì)要求。[14]應(yīng)注意金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融行業(yè)協(xié)會(huì)等自律性組織之間的合作，形成監(jiān)管合力。同時(shí)應(yīng)建立目標(biāo)責(zé)任制度，將防范地方性金融風(fēng)險(xiǎn)納入干部綜合考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，進(jìn)一步約束地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部，防止金融監(jiān)管權(quán)的濫用。

監(jiān)管權(quán)力的協(xié)調(diào)是建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的法律基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力主體在監(jiān)管決策、監(jiān)管執(zhí)行等方面相互配合的前提條件。2013年8月15日，國(guó)務(wù)院批復(fù)建立由中國(guó)人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和國(guó)家外匯管理局參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。中央與地方尚未建立縱向的協(xié)調(diào)機(jī)制，這與金融改革發(fā)展相悖，也不利于中央對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的把控。2013年11月，浙江省人大常委會(huì)通過(guò)了《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》，是中央與地方通過(guò)立法來(lái)建立協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制的有益探索。2016年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳將其秘書二局六處獨(dú)立出來(lái)設(shè)立金融事務(wù)局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)金融和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作。從中央與地方層面上說(shuō)，金融事務(wù)局的成立有利于中央和地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)和對(duì)接。應(yīng)堅(jiān)持中央專業(yè)監(jiān)管為主，地方監(jiān)管為輔，由中國(guó)人民銀行派出機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院金融事務(wù)局牽頭，建立地方金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議與部際聯(lián)席會(huì)議的銜接。

4.3 建立金融數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

建立信息共享平臺(tái)、完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系是完善地方監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的主要內(nèi)容。對(duì)數(shù)據(jù)的把控是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的有效基礎(chǔ)，“一行三會(huì)”的模式表面上看兼顧了統(tǒng)一性與地區(qū)、行業(yè)間的差異性，事實(shí)上卻陷入了信息割裂的境地。中央與地方金融數(shù)據(jù)交換機(jī)制并未建立，中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得的金融機(jī)構(gòu)的資本充足率、資金流向、經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)報(bào)表、支付結(jié)算服務(wù)等與地方的金融數(shù)據(jù)無(wú)法共享，中央與地方信息不對(duì)稱，導(dǎo)致地方的屬地優(yōu)勢(shì)和中央的專業(yè)優(yōu)勢(shì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，必然會(huì)影響地方監(jiān)管能力的提升。應(yīng)建立完善的會(huì)計(jì)、審計(jì)制度以及信息披露制度，并加快立法進(jìn)程形成責(zé)任約束。

建立立體化、全面化的地方以及跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系是地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制及處置的有效手段。利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高科技手段進(jìn)行重大風(fēng)險(xiǎn)線索監(jiān)控，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)判斷及時(shí)預(yù)警提示是防范與化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。應(yīng)密切關(guān)注地方金融監(jiān)管組織，做好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)分析、開展風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、及時(shí)做出反映，提高監(jiān)管的有效性。

5 結(jié)語(yǔ)

在地方政府參與金融監(jiān)管的博弈中，利益機(jī)制是地方金融監(jiān)管缺失或不完備的深層次原因，但是基于對(duì)監(jiān)管成本的考慮，以監(jiān)管收益為唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空現(xiàn)象則難以得到有效控制。利益關(guān)系是社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)屬性，社會(huì)主體基于不同需要對(duì)利益追求的差別和沖突產(chǎn)生了利益矛盾，要解決這些矛盾就需要在地方金融監(jiān)管機(jī)制的設(shè)置中適度放權(quán)，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致，保證地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。同時(shí)，設(shè)定嚴(yán)格的監(jiān)管程序與監(jiān)督制度，以保證權(quán)力的民主性、正當(dāng)性以及權(quán)力運(yùn)行的高效性。實(shí)踐中，要著力拓寬地方財(cái)政的資金來(lái)源渠道，積極探索包括“市政債券”在內(nèi)的新的財(cái)政融資方式。積極促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高第三產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重，以增加財(cái)政收入來(lái)源渠道、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并最終促使信貸資金配置效率提高。[15]在側(cè)重對(duì)金融機(jī)構(gòu)管理的同時(shí)，合理引導(dǎo)民間融資活動(dòng)，推動(dòng)金融創(chuàng)新，保障金融消費(fèi)者的權(quán)利，維持金融生態(tài)環(huán)境的平衡。

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The Constructional Path and the System Logic of Financial Regulation from the Local Government

QU Shu-juan

(College, Law of Chongqing University, Chongqing 400000, China)

The rapid development of the financial industry has required a higher level of supervision.Is there an access to improve our finance? Improving the local financial regulation system within the framework of the law is an inevitable choice to promote the reform of Chinese financial system and accelerate the development of the financial in dustry.Aiming at the practical problem of local governments' participation in financial regulation,the game theory is adopted to analyze the relationship between the central regulatory authority and local financial regulatory aglncies,as well as the relationship between local financial regulatory agencies and local financial institutions on the basis of the legitimacy analysis of looal financial supervision system.Furthermore,the path to improve the local financial regulatory system is tried to be found out.A great significance is contributed to improve the theory of local financial supervision and construct the system.

local financial； financial innovation； supervision game

2016-06-20；

2017-02-21

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(14ZDB148)

屈淑娟(1984-)，女(漢族)，河南許昌人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法，E-mail：249518735@qq.com．

1003-207(2017)07-0018-10

10.16381/j.cnki.issn1003-207x.2017.07.003

F830

A