從韋伯官僚制評(píng)析到現(xiàn)代政府行政改革

屈靜茹

【摘 要】 馬克斯·韋伯所提出的基于理性的理想型官僚制組織模式理論在現(xiàn)代社會(huì)生活中扮演著重要的角色?；趯?duì)馬克斯·韋伯在其著作《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中對(duì)官僚制組織模式的論述，文章從現(xiàn)代政府組織中官僚制的特征、官僚制內(nèi)外官員的地位著手，對(duì)作者的思想進(jìn)行剖析和解讀。結(jié)合現(xiàn)代政府行政改革狀況，對(duì)韋伯的官僚制進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)價(jià)，并就相關(guān)分析提出應(yīng)對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)中官僚制弊端的措施。

【關(guān)鍵詞】 官僚制；現(xiàn)代政府；行政改革

在現(xiàn)代社會(huì)生活中，若論及組織結(jié)構(gòu)形式，就不得不提到官僚制（或稱科層制），其對(duì)社會(huì)中組織的結(jié)構(gòu)設(shè)置產(chǎn)生著重要的影響。作為官僚制的提出者，馬克斯·韋伯在其著作《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中對(duì)于官僚制組織結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行了系統(tǒng)地論述。而現(xiàn)代政府組織中官僚制的特征、官僚制內(nèi)外官員的地位則是闡述官僚制組織結(jié)構(gòu)形式特征的重要組成部分。對(duì)上述兩個(gè)方面從政府行政角度進(jìn)行深入剖析有利于我們了解在當(dāng)時(shí)時(shí)代背景下的官僚制特征，并可以由此對(duì)其沿用至今的思想進(jìn)行反思，針對(duì)現(xiàn)代政府行政改革提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

一、從現(xiàn)代行政組織中官僚制的特征到官員官職地位的確認(rèn)

馬克斯·韋伯所描繪的官僚制組織結(jié)構(gòu)形式是基于理性主義之上進(jìn)行展開的?；陧f伯對(duì)于組織權(quán)力類型所進(jìn)行的界定，即組織中權(quán)力的構(gòu)成可劃分為傳統(tǒng)型權(quán)力、法理型權(quán)力和魅力型權(quán)力，理想的官僚制組織結(jié)構(gòu)形式是建立在法理型權(quán)力的基礎(chǔ)之上的。而法律規(guī)章對(duì)于官僚制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，是權(quán)力運(yùn)行、層級(jí)制度、統(tǒng)一指揮得以有效實(shí)施的手段。

1、現(xiàn)代官僚制的基本特征

（1）對(duì)官職權(quán)限和義務(wù)的重新界定。在對(duì)現(xiàn)代官僚制的特征進(jìn)行論述的過(guò)程中，韋伯首先認(rèn)為“存在著官職管轄權(quán)限的原則，該權(quán)限一般是由規(guī)則，即由法律或行政規(guī)章決定的?！盵1]在現(xiàn)代官僚制體制下，官職所管理的常規(guī)活動(dòng)被定義成了官員的“義務(wù)”。這就意味著官員需要對(duì)官職的特征進(jìn)行重新審視，將過(guò)去的“官職即特權(quán)”的思想進(jìn)行糾正。官僚制這一組織形式由來(lái)已久，追溯到封建王朝統(tǒng)治時(shí)期，官員們把官職作為其獲利的手段是一種屢見(jiàn)不鮮的現(xiàn)象，而韋伯的現(xiàn)代理性官僚制則提出將官職活動(dòng)從“權(quán)力”向“義務(wù)”轉(zhuǎn)變的思想，而且要有必要的制度界定和政策作為保障和支持手段，并對(duì)官員的資格進(jìn)行了要求。這些是可以用“法理型權(quán)力”來(lái)加以解釋的。韋伯認(rèn)為，官僚制組織形式在國(guó)家層面和企業(yè)層面都同樣適用，事實(shí)亦是如此。

（2）對(duì)上下層級(jí)結(jié)構(gòu)的闡述。層級(jí)清晰，等級(jí)森嚴(yán)是現(xiàn)代官僚制組織結(jié)構(gòu)的一個(gè)基本特征。在理性層面上對(duì)官僚制的分析表明，“由職務(wù)等級(jí)制原則與上訴管道原則確立了一種公認(rèn)的高級(jí)職務(wù)監(jiān)督低級(jí)職務(wù)的上下級(jí)隸屬體系。”[2]有制度保障的層級(jí)結(jié)構(gòu)為層級(jí)之間的意愿表達(dá)、申訴抗辯提供了可能。在行政法體系中，行政訴訟是一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。官僚制中有關(guān)于下級(jí)對(duì)上級(jí)的不合理的管理權(quán)威所提出的上訴請(qǐng)求恰恰是對(duì)行政法學(xué)思想的重要體現(xiàn)。同時(shí)，韋伯認(rèn)為，下級(jí)職位由于種種原因而出現(xiàn)的空缺不再會(huì)回歸到傳統(tǒng)型管理時(shí)期由上級(jí)包攬下級(jí)事務(wù)，而是按照規(guī)定，會(huì)有新的下級(jí)去接替空缺的職位，從而避免出現(xiàn)高層管理者事必躬親的現(xiàn)象。

（3）官職專業(yè)化。韋伯所生活的時(shí)期正是科學(xué)管理思想方興未艾、英美文官制度改革逐步推行的時(shí)期。而官職的專業(yè)化是與科學(xué)管理思想息息相關(guān)的。英國(guó)在1870年通過(guò)“第二樞密院令”建立起文官制度后，其所遵循的官員任用原則是“通才”原則，使得高校所培養(yǎng)出來(lái)的在政府任職的官員在一定程度上缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)尤其是管理和公共行政的知識(shí)，導(dǎo)致不能合適地處理公共事務(wù)、對(duì)公共行政的研究不夠重視等現(xiàn)象，這也是英國(guó)在公共行政研究方面逐步落后的原因；而美國(guó)在1887年通過(guò)“彭德爾頓法案”所建立的文官制度則注重行政“專才”的培養(yǎng)，專業(yè)化的行政管理技能使官員在處理實(shí)際的公共問(wèn)題時(shí)更能達(dá)到合理妥善的要求。這些客觀的因素都是現(xiàn)代理性官僚制對(duì)于建立專業(yè)化的官員隊(duì)伍的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。正如韋伯所言，“官職的管理，至少是所有專業(yè)官職的管理，通常都是以某個(gè)專業(yè)化領(lǐng)域的訓(xùn)練為前提?！盵3]

二、基于服務(wù)型政府視角下的官僚制弊端批判和改革

1、服務(wù)型政府建設(shè)視角下的官僚制弊端批判

伴隨著以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展為核心的信息時(shí)代的到來(lái)，社會(huì)的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的不確定性大幅增加，傳統(tǒng)的官僚制的一些特征在新的時(shí)代背景下越發(fā)表現(xiàn)出其對(duì)社會(huì)形勢(shì)的不適應(yīng)。這就需要通過(guò)探索和實(shí)踐去尋找超越官僚制的新范式。事實(shí)上，官僚制理論從其正式提出以來(lái)就一直飽受各界的批評(píng)和詬病，更有甚者從對(duì)于官僚制的指責(zé)上升到對(duì)于其理論的提出者馬克斯·韋伯的人身攻擊上。如果從價(jià)值中立的角度去看待這些批評(píng)，其可取之處主要包含有如下思想：

（1）臃腫僵化的組織體制難以適應(yīng)多變的環(huán)境，效率低下。層級(jí)分明、等級(jí)森嚴(yán)的官僚制體系下，其內(nèi)部人員工作繁忙而任務(wù)冗雜，環(huán)境的多變性使趨向于在穩(wěn)定的組織環(huán)境下運(yùn)行的官僚制受到了挑戰(zhàn)，顯現(xiàn)出了其僵化、低效的一面，行政部門人浮于事，推卸責(zé)任。而僵化、低效的背后就是大量的組織的資源被浪費(fèi)掉，這與服務(wù)型政府的建設(shè)理念是完全相互背離的。

（2）把手段作當(dāng)做目的——目標(biāo)置換。韋伯對(duì)官僚制組織結(jié)構(gòu)中就規(guī)矩、規(guī)定的設(shè)置是十分重視的。然而當(dāng)一個(gè)制度森嚴(yán)的組織過(guò)度注重規(guī)矩和程序的時(shí)候便容易使其脫離了其制定的初衷，如果把規(guī)矩和程序看作實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的手段，那么當(dāng)手段被過(guò)分注重和強(qiáng)調(diào)乃至超越目標(biāo)的時(shí)候，便會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)置換。這就是手段代替了目的的教條主義。

（3）精英政治和權(quán)力尋租。對(duì)于官職的專業(yè)化固然是有好的出發(fā)點(diǎn)，但是當(dāng)一般勞動(dòng)群體由于其缺乏知識(shí)和技能（或以此為借口）而不能參與政府管理時(shí)就容易產(chǎn)生精英政治。精英政治所產(chǎn)生的危害便是進(jìn)入政府的門檻越來(lái)越高，權(quán)力為少數(shù)人所壟斷。容易導(dǎo)致尋租現(xiàn)象的發(fā)生，并且由此造成的因人設(shè)崗、權(quán)錢交易都會(huì)嚴(yán)重影響政府部門在人民群眾心目中的形象和地位。