基于“多規(guī)融合”視角下不可開發(fā)區(qū)研究思路探討

陳淑娟

摘要：以順德區(qū)不可開發(fā)區(qū)的劃定為案例支撐，分析順德區(qū)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、綠地綠線規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃等一系列的規(guī)劃對(duì)區(qū)域的不可開發(fā)區(qū)進(jìn)行了界定。文本對(duì)各相關(guān)規(guī)劃劃定的不可開發(fā)區(qū)進(jìn)行梳理與整合，以期能夠在探索相應(yīng)理論的同時(shí)，有效推進(jìn)縣（市）域在不可開發(fā)區(qū)劃定方面的探索，并為劃定協(xié)調(diào)一致的不可開發(fā)區(qū)做出嘗試，并嘗試提出相應(yīng)的管制內(nèi)容和管制要求。

關(guān)鍵字：多規(guī)融合；不可開發(fā)區(qū)；管制

1不可開發(fā)區(qū)的內(nèi)涵

相關(guān)規(guī)劃中，并沒有正式提出過(guò)“不可開發(fā)區(qū)”的概念。通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)，學(xué)者們對(duì)類似概念的表達(dá)如下：張聰達(dá)，劉強(qiáng)對(duì)紅線的定義做出了表述，認(rèn)為紅線可理解為不可逾越的邊界或禁止進(jìn)入的范圍；郝春艷，黃明華[[]]認(rèn)為，禁止建設(shè)區(qū)，即無(wú)論是城鎮(zhèn)建設(shè)行為還是其他建設(shè)行為，均應(yīng)嚴(yán)格禁止的區(qū)域；彭小雷，蘇潔瓊認(rèn)為，禁止建設(shè)區(qū)是相對(duì)禁建，即一般性城鎮(zhèn)建設(shè)與限建要素保護(hù)無(wú)關(guān)的建設(shè)行為均須嚴(yán)格禁止，某些特殊的建設(shè)項(xiàng)目在按規(guī)定經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)或核準(zhǔn)后允許建設(shè)。筆者認(rèn)為，不可開發(fā)區(qū)為城市發(fā)展的一定階段中，出于環(huán)境保護(hù)、人身防護(hù)等生態(tài)、安全角度考慮而確定的不適宜開發(fā)區(qū)域。

2.相關(guān)規(guī)劃不可開發(fā)區(qū)的內(nèi)涵與分析

筆者對(duì)順德區(qū)已經(jīng)開展的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃、生態(tài)控制線規(guī)劃等的一系列規(guī)劃進(jìn)行分析與處理。結(jié)合順德的實(shí)際情況，從“水、綠、田、環(huán)”四個(gè)方面確定涉及的相關(guān)規(guī)劃以及相關(guān)要素。

其中，“水”主要包括水資源保護(hù)區(qū)、大江大河及其堤圍規(guī)劃控制區(qū)；“綠”包括森林公園、生態(tài)公益林、綠地綠線、自然保護(hù)區(qū)；“田”指的是基本農(nóng)田，包括高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田；“環(huán)”包括電力設(shè)施保護(hù)、高速公路防護(hù)。不可開發(fā)區(qū)的范圍詳見表2-1。

3 管控分區(qū)的劃定

3.1 管控分區(qū)定義

管控分區(qū)采用分級(jí)管控的措施，筆者根據(jù)城市生態(tài)安全的重要性和對(duì)建設(shè)行為的限制程度，將管控分區(qū)分為禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)，其中限制建設(shè)區(qū)分為一級(jí)限制建設(shè)區(qū)、二級(jí)限制建設(shè)區(qū)。

禁止建設(shè)區(qū)：對(duì)生命安全具有重要影響的區(qū)域，一旦破壞很難恢復(fù)或造成重大損失，原則上禁止任何城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)行為。主要為一級(jí)水源保護(hù)區(qū)范圍。

一級(jí)限制建設(shè)區(qū)：對(duì)維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、保障城市生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用的生態(tài)保護(hù)空間，禁止從事與生態(tài)保護(hù)無(wú)關(guān)的開發(fā)活動(dòng)，以及其他可能破壞生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。主要包括土規(guī)中的禁止建設(shè)區(qū)、二級(jí)水源保護(hù)區(qū)、主干河流及堤圍、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田以及全域永久基本農(nóng)田等。

二級(jí)限制建設(shè)區(qū)：指對(duì)維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、保障城市生態(tài)安全、構(gòu)建健康城市發(fā)展格局具有重要作用，需要進(jìn)行保護(hù)和管控的重要區(qū)域。主要包括電力設(shè)施防護(hù)區(qū)、高速公路建筑控制區(qū)、防護(hù)綠地、公園綠地以及其他基本農(nóng)田等。

3.2 管控分區(qū)范圍劃定

通過(guò)對(duì)相關(guān)規(guī)劃的分析，結(jié)合本項(xiàng)目的分區(qū)與定義，確定管控分區(qū)與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系對(duì)應(yīng)情況，如下表所示。

按照前述的管控分區(qū)分級(jí)分類進(jìn)行空間疊置，按照禁止建設(shè)區(qū)、一級(jí)限制建設(shè)區(qū)、二級(jí)限制建設(shè)區(qū)進(jìn)行合并。據(jù)統(tǒng)計(jì)，不可開發(fā)區(qū)占全區(qū)總面積48.09%。具體面積情況詳見下表。

3.3 管控要求

（1） 禁止建設(shè)區(qū)管控要求

禁止建設(shè)與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目。

（2） 一級(jí)限制建設(shè)區(qū)管控要求

禁止從事與生態(tài)保護(hù)無(wú)關(guān)的開發(fā)活動(dòng)，以及其他可能破壞生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。除生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程，文化自然遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)救災(zāi)建設(shè)、軍事與安全保密設(shè)施外，不得進(jìn)行其他項(xiàng)目建設(shè)，并逐步清理區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)有污染源。

（3） 二級(jí)限制建設(shè)區(qū)管控要求

在二級(jí)限制建設(shè)區(qū)內(nèi)，以生態(tài)保護(hù)為主，嚴(yán)格控制有損生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的開發(fā)建設(shè)行為。除下列項(xiàng)目外，不得進(jìn)行其他項(xiàng)目建設(shè)。

①一級(jí)管制區(qū)中規(guī)定可建項(xiàng)目；

②國(guó)家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目；

③必要的旅游交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施；

④法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

結(jié)論：相關(guān)規(guī)劃對(duì)城市的不可開發(fā)區(qū)進(jìn)行了劃定，提出不適宜開發(fā)建設(shè)的范圍。對(duì)各相關(guān)規(guī)劃的不可開發(fā)區(qū)進(jìn)行疊加，不難發(fā)現(xiàn)，很多范圍是相互重疊的。加強(qiáng)對(duì)不可開發(fā)范圍的協(xié)調(diào)，嚴(yán)格遵守不可開發(fā)區(qū)的管制要求，對(duì)相關(guān)規(guī)劃編制以及項(xiàng)目選址有較大的指導(dǎo)意義，并能在較大程度上減少規(guī)劃間的差異性，有助于“多規(guī)融合”的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]張聰達(dá)，劉強(qiáng). 基于分區(qū)控制的北京市生態(tài)保護(hù)紅線劃定研究[M].北京規(guī)劃建設(shè).2015

[2]郝春艷，黃明華.對(duì)城市總體規(guī)劃中心城區(qū)空間管制分區(qū)的建議[A].中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)。生態(tài)文明視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃——2008中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集[C].中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，2008：8

[3]彭小雷，蘇潔瓊.城市總體規(guī)劃中“四區(qū)”的劃定方法研究[J].城市規(guī)劃，2009（2）：56-61