香格里拉對話：“盛宴”背后的博弈a

劉琳

“亞洲安全峰會”由于每年都在新加坡香格里拉飯店舉行，所以也被稱為“香格里拉對話”。

6月2日至4日，第16屆香格里拉對話（香會）在新加坡如期舉行。香會的正式名稱為“亞洲安全峰會”，由新加坡政府與英國倫敦國際戰(zhàn)略研究所（IISS）共同主辦。由于每年都在新加坡香格里拉飯店舉行，所以也被稱為“香格里拉對話”。作為亞太地區(qū)重要的多邊安全合作機制之一，香會在促進(jìn)地區(qū)國家防務(wù)安全交流與合作方面發(fā)揮著重要作用，可謂是亞太防務(wù)安全界一年一度的“盛宴”，會上反映出的問題往往成為觀察地區(qū)安全形勢的重要參考。但由于具有濃厚的西方主導(dǎo)背景，香會也有其局限和問題。

“亞洲安全峰會”由于每年都在新加坡香格里拉飯店舉行，所以也被稱為“香格里拉對話”。

三大議題和兩個焦點

今年的香會是在國際和地區(qū)安全環(huán)境發(fā)生較大變化的背景下舉行的。美國特朗普政府亞太政策尚不明朗，但其“美國優(yōu)先”等理念以及退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）和有關(guān)氣候變化的《巴黎協(xié)定》等做法，引起盟友的普遍擔(dān)心，并對全球及亞太地區(qū)形勢產(chǎn)生較大影響。朝鮮半島形勢處于高度緊張狀態(tài)，朝鮮不斷試射導(dǎo)彈，美日韓加大對朝制裁施壓力度，有關(guān)各方圍繞朝鮮核導(dǎo)活動、韓國部署“薩德”系統(tǒng)等展開激烈博弈。南海形勢趨于緩和，但根本性矛盾并未解決，外部勢力繼續(xù)介入，仍存在諸多不確定因素。日本加緊推進(jìn)新安保法落實和修憲進(jìn)程，在軍事大國道路上繼續(xù)“狂奔”。此外，全球恐怖主義形勢日趨嚴(yán)峻，在香會召開前夕菲律賓南部馬拉維市受到“伊斯蘭國”恐怖分子襲擊，印尼雅加達(dá)公交車站也發(fā)生爆炸。

果然，在此次香會上，朝核問題、南海問題和恐怖主義被視為當(dāng)前地區(qū)安全面臨的三大挑戰(zhàn)，各國防長在大會發(fā)言中幾乎都提及這三個問題。對于恐怖主義威脅，各國存有共識，即應(yīng)當(dāng)加強情報共享和務(wù)實合作，以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的恐怖主義威脅，特別是“伊斯蘭國”向東南亞的滲透。印尼、馬來西亞和菲律賓還提到在蘇祿海域展開的聯(lián)合巡航，并表示不排除其他國家加入。在朝核問題上，美日澳等國一致要求中國發(fā)揮更大作用，但中國認(rèn)為，美朝是朝核問題主要矛盾方，也是解決朝核問題的關(guān)鍵，中方提出的“雙暫?！苯ㄗh（即朝鮮暫停核與彈道導(dǎo)彈開發(fā)、美韓暫停聯(lián)合軍事演習(xí)）應(yīng)當(dāng)作為實現(xiàn)半島無核化的第一步。在南海問題上，盡管南海局勢自去年下半年以來趨向緩和，但美日澳法等國在這次會上仍以較大篇幅談到南海問題，并以航行自由、規(guī)則、軍事化、仲裁等向中國施壓。美國防長馬蒂斯在演講中提到，美國將繼續(xù)在國際法允許的任何地方飛越、航行和行動，并通過在南海和其他地方的存在展示美國的決心。日本防衛(wèi)大臣稻田朋美稱，國際社會在確保南海航行和飛越自由方面有重大利益。這些國家還指責(zé)中國推進(jìn)所謂南海島礁“軍事化”，認(rèn)為“破壞了地區(qū)穩(wěn)定”。另外，菲律賓南海仲裁案也被多次提及，美日澳均強調(diào)裁決對中菲雙方是有約束力的，暗示中方應(yīng)遵守裁決，否則就是違反“規(guī)則”。

自中國2007年派出軍方高級代表團(tuán)參加香會以來，中國的政策立場及中美互動一直是會議的焦點。但今年中美直接交鋒的場面并未出現(xiàn)，因為中方未像往年那樣派出副總長級代表團(tuán)參會，改由軍事科學(xué)院副院長率團(tuán)出席會議，且沒有做大會發(fā)言，但中國代表團(tuán)依然受到高度關(guān)注。一方面，中國的確在地區(qū)安全中具有強大影響力，外界普遍關(guān)注中國的看法，哪怕僅是在小組發(fā)言或接受媒體采訪;另一方面，美日澳等國仍在會上利用“規(guī)則”、南海等問題攻擊中國?！耙?guī)則”是本次香會的“熱詞”。會議五場大會中的第二場主題就是“維護(hù)基于規(guī)則的地區(qū)秩序”，還邀請了日本、澳大利亞和法國的三位女防長同場發(fā)言，三人都“默契”地強調(diào)了遵守“規(guī)則”的重要性。此前，澳大利亞總理特恩布爾在歡迎晚宴上致辭時以及美國防長馬蒂斯在發(fā)言中也都闡述了類似觀點。這些表態(tài)顯示，美西方國家試圖利用該議題批評中國，并將自身置于國際道義制高點上。對此，中國代表團(tuán)在會上立即做出了回應(yīng)，即中國是國際規(guī)則和地區(qū)規(guī)則的維護(hù)者和遵守者，國際規(guī)則應(yīng)該反映各國的普遍共識，而不能由部分國家單方面解釋和定義。事實上，即便是一些西方學(xué)者也意識到，當(dāng)今世界面臨錯綜復(fù)雜的安全挑戰(zhàn)，空洞地談?wù)摗耙?guī)則”似乎并不能解決問題。而且對于“規(guī)則”，各國的理解和認(rèn)識不甚相同，美日等國所要維護(hù)的是自己創(chuàng)建的、有利于自身利益的規(guī)則，其他國家并不一定認(rèn)可這些規(guī)則，況且特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》等舉動，說明美國也并非遵守“規(guī)則”的典范。

此外，美國的亞太政策及美國與盟友之間的分歧在今年的香會上也備受關(guān)注。會前美國國務(wù)院官員已表示，將棄用奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的說法，但并未提及將用何種戰(zhàn)略取而代之，因此外界紛紛猜測馬蒂斯會利用這次機會闡明美國新政府的亞太戰(zhàn)略，或者至少可以從中看出一些端倪。從馬蒂斯的演講來看，他試圖給盟友吃下“定心丸”，重申“美國對亞太的安全與繁榮具有持久的義務(wù)”，表示美國將繼續(xù)加強與盟國和伙伴的關(guān)系，承諾強化在亞太的兵力部署，稱“目前60%的海軍艦艇、55%的陸軍部隊、大約2/3的海軍陸戰(zhàn)隊已經(jīng)部署在亞太，60%的海外戰(zhàn)術(shù)空軍力量不久也將部署在這一地區(qū)”。但是，正像特朗普政府的其他內(nèi)政外交政策一樣，在馬蒂斯對亞太盟國做出的保證背后，依然存在許多空白和疑問。迄今為止，特朗普政府內(nèi)缺乏真正熟悉亞太事務(wù)的人士，國務(wù)院和國防部幾名副部長的職位仍處于空缺狀態(tài)，美國如何落實其安全承諾仍需觀察。而且馬蒂斯在演講中并未提出戰(zhàn)略性理念，也沒有觸及區(qū)域國家希望看到的強化安全合作的細(xì)節(jié)，這意味著特朗普政府的亞太戰(zhàn)略仍未完全成型，尚存在不確定性，而特朗普本人的個性特點進(jìn)一步放大了這種不確定性。

已形成幾個鮮明特點

香會創(chuàng)辦于2002年。一方面，冷戰(zhàn)后，亞太地區(qū)地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)地位日益凸顯，地區(qū)安全形勢卻充滿不確定性，而亞太地區(qū)缺乏較高層級的安全對話機制，盡管1994年東盟創(chuàng)立了東盟地區(qū)論壇，但該論壇主要由外交官員主導(dǎo)，后來雖然逐漸增加了國防官員的參與力度，但并非高級別的安全對話機制。另一方面，9.11事件后，亞太地區(qū)安全形勢和安全議程的新變化，以及第二軌道外交的新發(fā)展和防務(wù)外交的興起和轉(zhuǎn)型，也使得香會應(yīng)運而生。自創(chuàng)辦以來，香會不斷完善自身機制，形成了較為固定的模式，即每年都會設(shè)定五至六個大會議題，由各國防長或防務(wù)高官闡述本國對相關(guān)議題的看法，在大會議程中間會安排四至五個平行分組討論議題，主要是由各國防務(wù)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對有關(guān)議題進(jìn)行更為深入的探討。此外，從2013年開始，主辦方每年年初會在新加坡舉行“夏爾巴”會議，聽取各方對前一年香會的意見并就當(dāng)年香會議題進(jìn)行探討。去年，主辦方又推出了“東南亞青年領(lǐng)導(dǎo)人項目”，邀請東南亞地區(qū)的青年學(xué)者參會，以增進(jìn)青年之間的了解與溝通。

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，香會形成了幾個鮮明特點。其一，西方主導(dǎo)的色彩始終比較濃厚。相較于亞太地區(qū)其他多邊安全機制，香會并非由東盟主導(dǎo)，而是有較深的西方背景。對話最初源于歐洲的防務(wù)外交理念與實踐，特別是20世紀(jì)60年代以來慕尼黑安全會議成為西方討論國際安全問題的重要平臺，參加者有來自許多國家的政治家、決策者、輿論領(lǐng)袖和軍事專家。香會主辦方之一的IISS深受慕尼黑安全會議的影響，且得到美日英法德等西方大國的大力支持，這些國家?guī)缀趺磕甓紩煞篱L出席。美國有時甚至派出包括防長、參聯(lián)會主席和太平洋司令部司令在內(nèi)的軍方“三大巨頭”一起與會。而主辦方也投桃報李，給美方“特殊待遇”，即美國防長每年均在大會首日第一個發(fā)言，且發(fā)言時間明顯多于其他國家。美國防長一般會在此場合闡述美國的亞太政策和軍事戰(zhàn)略，也會發(fā)表對地區(qū)安全問題的看法，批評和抨擊其他國家，力圖掌控輿論主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。相比之下，中國自派出軍方高級代表團(tuán)參會以來，雖然也備受關(guān)注，但會議發(fā)言往往是在第二天上午，這時美國及其盟友提出的議題、特別是對中方不利的輿論已然發(fā)酵，中方只能被迫“接招”做出回應(yīng)。

其二，議題廣泛，但也會“塞入”一些引導(dǎo)性、傾向性議題。每年主辦方都會根據(jù)形勢精心選擇大會和分組議題，一般會涉及地區(qū)安全熱點或正在出現(xiàn)的新興挑戰(zhàn)。值得注意的是，主辦方有時會根據(jù)當(dāng)年的安全形勢，設(shè)置一些引導(dǎo)性的議題，比如自2009年南海局勢升溫之后，海上安全問題一直是香會的重要議題之一。2011年香會的第五輪全體會議議題是“應(yīng)對新的海上安全威脅”，發(fā)言者是作為南海聲索國的馬來西亞、越南和菲律賓的防長;2012年香會的第二輪全體會議議題是“維護(hù)航行自由”，發(fā)言者為近年來在南海問題上介入力度加大的域外國家印度、日本的防長以及與中國存在南海海域爭端的印尼的防長。從這些議題設(shè)置和發(fā)言者的選擇上來看，香會似乎有意在南海問題上進(jìn)行有選擇的引導(dǎo)。

第三，各國日益將對話視為宣示本國防務(wù)安全政策以及就重要安全問題提出倡議的平臺。比如，美國時任防長帕內(nèi)塔在2012年香會上宣布美國海軍將把60%的艦艇部署到亞太地區(qū);越南國防部副部長阮志詠在2013年香會上建議，亞洲各國防長可考慮簽署“不首先使用武力”的協(xié)議，以避免在南海緊張局勢升級時擦槍走火。

第四，各國官方代表團(tuán)日益將香會作為重要的雙邊、三邊和小多邊交流互動的場所。盡管這些會談的具體內(nèi)容是保密的，但有時也會發(fā)表公開的聯(lián)合聲明。例如，在今年的香會上，美日韓三國防長舉行了三邊會晤，并發(fā)表共同聲明稱要加強彼此間的合作，共同應(yīng)對朝鮮威脅。同時，對于中國在東海和南海的活動，聲明稱航行和飛越自由必須要得到保障，各方之間的分歧要通過和平方式解決。此外，日美澳三國防長也舉行了會晤，稱堅決反對試圖改變現(xiàn)狀的單方面“蠻橫”行為。

中國代表團(tuán)在香會上備受關(guān)注。

“一枝獨秀”局面正受到?jīng)_擊

經(jīng)過多年的發(fā)展，香會的機制已然成熟，其重要作用不容忽視，但由于亞太地區(qū)已出現(xiàn)多個地區(qū)安全對話機制，如東盟防長會議（ADMM）、東盟防長擴(kuò)大會（ADMM+）、雅加達(dá)國際防務(wù)對話、首爾防務(wù)對話、中國的香山論壇等，東盟地區(qū)論壇每年也召開防務(wù)高官會、安全政策會議等，并積極推進(jìn)該框架下的非傳統(tǒng)安全合作。因此，盡管從參會代表的層級及廣泛性來看香會仍是其他機制所無法比擬的，但其“一枝獨秀”的局面正受到?jīng)_擊。

此外，自2007年以來，中美在會上的互動便成為歷屆香會的焦點。主辦方似乎也有意進(jìn)行這樣的安排，將美方與中方的大會發(fā)言分別安排在第一天和第二天的上午，使得會議連續(xù)兩天都有熱點。這無疑提升了香會的受關(guān)注度。但是，由于有意凸顯中美博弈和“對抗”，在一定程度上弱化了其他國家的存在感和參與度。而且由于近年來中國在全球影響力不斷擴(kuò)大，中國的參與對于香會至關(guān)重要。中方一旦降低參與級別，香會便面臨尷尬的境地。比如今年中方?jīng)]有在大會發(fā)言，整個會議便失去了不少看點，會議的效果也大打折扣。

還有一點值得關(guān)注，香會雖然為各國闡述各自的安全觀念和政策立場提供了平臺，但基于其較為濃厚的西方主導(dǎo)色彩，東盟等中小國家的聲音往往并未受到關(guān)注。美日澳等國依然將香會作為爭奪防務(wù)安全領(lǐng)域話語權(quán)的重要場所，其立場往往帶有冷戰(zhàn)思維，強調(diào)同盟、地緣戰(zhàn)略博弈等。實際上，從歷屆會議來看，中國和不少東盟國家都倡導(dǎo)共同安全、合作安全的思想，主張通過對話與合作解決地區(qū)面臨的安全挑戰(zhàn)，同時堅持地區(qū)安全架構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有包容性、開放性。因此，香會應(yīng)鼓勵不同安全觀念的碰撞和溝通，而不是預(yù)設(shè)立場或向別國強加立場，否則，不利于亞太安全理念的創(chuàng)新和安全合作的發(fā)展。

（作者為軍事科學(xué)院外國軍事研究部副研究員）