政府與社會(huì)資本合作（政企合作）概念、框架及要點(diǎn)

王守清

政府與社會(huì)資本合作（政企合作）概念、框架及要點(diǎn)

王守清

王守清，清華大學(xué)建設(shè)管理系暨清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院教授、博導(dǎo)、副院長(zhǎng)，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家，清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心PPP研究室主任

先看一個(gè)現(xiàn)實(shí)中的示例。某地亟需基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)資源，但政府沒錢或沒那么多錢，或當(dāng)前沒錢但將來(lái)可能有錢；國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，各企業(yè)（投資/設(shè)計(jì)/建造/供貨/運(yùn)營(yíng)商等）的首要任務(wù)，是找（好）項(xiàng)目。經(jīng)可行性研究后，政府可授權(quán)企業(yè)去做，企業(yè)則：出一定資本金（股），找其他股東，組建項(xiàng)目公司，包裝項(xiàng)目；向金融機(jī)構(gòu)貸款（債）或向社會(huì)發(fā)行股票（股）/債券（債）；自己或委托設(shè)計(jì)或建造；建成后移交給政府使用，政府分期回購(gòu)（BT）；自己或委托運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間，之后將設(shè)施移交給政府（BOT）；回購(gòu)或運(yùn)營(yíng)收入用于支付成本、還本付息并賺取利潤(rùn)。政府、主辦人、投資、建造、供貨、銀行、公眾皆大歡喜。

那么，在此過程中，有幾個(gè)需要思考的問題：

1．思路可行否？如果可行，此即項(xiàng)目融資/特許經(jīng)營(yíng)/公私合作（BT/BOT/PFI→PPP）

2．能否融到足夠資金（股和債）？

3．能否取得收費(fèi)權(quán)？

4．能否進(jìn)行價(jià)格調(diào)整以應(yīng)付通脹或其他變化？

5．項(xiàng)目收益是否足夠？如果該項(xiàng)目先天不足（肯定虧）怎么辦？

6．是否還有其他競(jìng)爭(zhēng)性設(shè)施？

7．是否需要外匯、如何解決、外匯風(fēng)險(xiǎn)如何應(yīng)對(duì)？

8．如果合作方（如業(yè)主，特別是政府）中途變卦怎么辦？

上述是BT/BOT/PFI/PPP要解決的主要問題，即風(fēng)險(xiǎn)管理。

一、項(xiàng)目融資、特許經(jīng)營(yíng)、政企合作（PPP）

項(xiàng)目融資（Project Finance）：“通過項(xiàng)目去融資”。不是廣義所理解的“為項(xiàng)目籌措資金”；由項(xiàng)目公司的期望現(xiàn)金收入作為全部還款來(lái)源；還款保證僅限于項(xiàng)目資產(chǎn)、項(xiàng)目合同協(xié)議下的利益和權(quán)益；項(xiàng)目的利益相關(guān)者（政府/投資者/銀行等）在嚴(yán)格的法律框架下簽訂合同，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。

特許經(jīng)營(yíng)/政企合作（廣義PPP，含BT/BOT/TOT/PFI等）。最適于資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城鎮(zhèn)化、大制造；項(xiàng)目所在地或更高級(jí)別政府授權(quán)；目標(biāo)是緩解政府資金短缺和提高項(xiàng)目效率。

二、最流行的3個(gè)PPP類似概念辨析

BOT是Build-Opeiate-Tiausfer的縮寫，多用于基礎(chǔ)設(shè)施且多為用戶支付（1984年提出，土耳其）。

PFI是Private Finance Initiative的縮寫，即“私營(yíng)主動(dòng)融資”，強(qiáng)調(diào)私營(yíng)企業(yè)的主動(dòng)/主導(dǎo)性，多用于公用事業(yè)且多為政府支付，相當(dāng)于“租用”企業(yè)提供的設(shè)施/服務(wù)（1992年提出，英國(guó)）。

P P P是P u b l i c-P r i v a t e Partnership的縮寫，即“公（政）私（企）合作/合伙/伙伴關(guān)系”（1997年提出，世行亞行等）。

PPP反映更為廣義的政企合作長(zhǎng)期關(guān)系（如共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任）。在基礎(chǔ)設(shè)施/公用事業(yè)/社會(huì)事業(yè)（如醫(yī)院、監(jiān)獄、學(xué)校等）中應(yīng)用較多，更強(qiáng)調(diào)政府的參與及在項(xiàng)目公司中占有股份（狹義PPP）。

PPP/TFI/BOT多屬于項(xiàng)目融資（Project Finance?“迎過項(xiàng)目去融資”）。

國(guó)際學(xué)術(shù)界/實(shí)務(wù)界和國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界/媒體（除了建筑業(yè)）越來(lái)越多用PPP這個(gè)詞，作為對(duì)各種政企合作關(guān)系的統(tǒng)稱（廣義PPP）。

要做好PPP，政府和企業(yè)的律師是最關(guān)鍵的，甚至比咨詢還關(guān)鍵，如果不真懂、不中立、不公平，則很難保證PPP交易合規(guī)和保護(hù)公眾利益（不能僅考慮當(dāng)事人利益），PPP項(xiàng)目也就很難可持續(xù)。即律師（和咨詢）不能僅做紅娘，光讓政企結(jié)婚，而應(yīng)讓婚姻持久美滿，此所謂職業(yè)道德也。

三、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)（PPP）法

本法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指各級(jí)人民政府依法通過競(jìng)爭(zhēng)方式選擇中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，簽訂書面協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)劃分和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)或者經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)。

四、“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法”要點(diǎn)解讀

法律救濟(jì)：特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是民商合同，可仲裁/訴訟，其他行政復(fù)議。

政府主體：（縣級(jí)+）地方政府（非職能部門，中央部委則可）vs實(shí)施機(jī)關(guān)。

政府信用：監(jiān)管政府（特別是政府財(cái)政支出，3年和中期預(yù)算）和追責(zé)。

企業(yè)主體：一視同仁（政府直管國(guó)企例外），成立項(xiàng)目公司。

適用方式：新建（BOT）、修/改/擴(kuò)建（TOT）、外包，其他（BT）。

適用范圍：增量和存量，正/負(fù)面清單?！?xiàng)目特點(diǎn)和VFM（Value for Money，物有所值）。

立項(xiàng)評(píng)估：政府建議+民間自提→VFM→財(cái)政承受力。

項(xiàng)目程序：政府辦前期手續(xù)，公開競(jìng)標(biāo)+競(jìng)爭(zhēng)性磋商/談判。

補(bǔ)貼資金：前→后補(bǔ)貼（防地方亂上項(xiàng)目+提高資金效率），補(bǔ)貼對(duì)象要弄明白。

監(jiān)管企業(yè)：基于績(jī)效/產(chǎn)出要求進(jìn)行監(jiān)管和支付/獎(jiǎng)懲。

退出機(jī)制：企業(yè)未經(jīng)政府同意不能退出，政府可令退出但補(bǔ)償。

風(fēng)險(xiǎn)管理：公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)（再談判、調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制等）。

信息公開：公眾參與決策與監(jiān)管、過程透明。

PPP機(jī)構(gòu)：政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等職能。

五、PPP的優(yōu)點(diǎn)（對(duì)政府而言）

拓寬資金來(lái)源，引進(jìn)外資和利用本國(guó)社會(huì)資本，減少政府的財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，加快發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和其他設(shè)施；

降低政府風(fēng)險(xiǎn)（基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)大），政府無(wú)須承擔(dān)融資、設(shè)計(jì)、建造和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，大多轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司承擔(dān)（后者再轉(zhuǎn)移他人）；

發(fā)揮（外資/民營(yíng)/國(guó)營(yíng)）企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和管理效率，積累知識(shí)，引進(jìn)先進(jìn)管理和技術(shù)，從而帶動(dòng)本國(guó)企業(yè)水平的提高；

合理利用資源，因?yàn)檫€貸能力在于項(xiàng)目本身效益且大多采取國(guó)際招標(biāo)，可行性論證較嚴(yán)謹(jǐn)，避免了無(wú)效益項(xiàng)目開工或重復(fù)建設(shè)；

有利于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、金融資本市場(chǎng)和法規(guī)體系。

六、PPP的缺點(diǎn)

首先，對(duì)政府而言：承擔(dān)政治和外匯等風(fēng)險(xiǎn)，稅收流失；用戶付費(fèi)，若價(jià)格較高，造成國(guó)民不滿；風(fēng)險(xiǎn)多/合同復(fù)雜，談判難/耗時(shí)，交易成本高（5%～10%）；外商/私營(yíng)公司可能出現(xiàn)掠奪性經(jīng)營(yíng)（延緩改革）。

其次，對(duì)項(xiàng)目主辦人而言：融資成本較高；投資額大、融/投資期長(zhǎng)、收益不確定性大；合同文件繁多、復(fù)雜 ；有時(shí)融資桿杠能力不足；母公司仍承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)（有限追索權(quán)）。

七、最適用于PPP的項(xiàng)目及應(yīng)用要點(diǎn)

1．大型資本密集型，如資源開發(fā)/基礎(chǔ)設(shè)施，特別是未來(lái)現(xiàn)金流可為償還銀行貸款提供保障的項(xiàng)目（基于項(xiàng)目融資的槪念）。

2．按融資由易到難為序：

采礦/油、氣及衍生的處理廠/輸送管/儲(chǔ)存庫(kù)等（儲(chǔ)量探明）。

電廠（如來(lái)賓B電廠）、供水或污水垃圾處理廠（政府購(gòu)買產(chǎn)品/服務(wù)），綜合管廊/流域治理。

通訊（利潤(rùn)率高且有國(guó)際收益）。

公路、（城市）隧道或橋梁（獨(dú)立式設(shè)施，注意既有通行權(quán)）。

地鐵、輕軌（投資大、價(jià)低收益少、用戶群對(duì)價(jià)格敏感）。

鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口/集裝箱檢測(cè)（收益影響因素難控）。

城鎮(zhèn)化/產(chǎn)業(yè)新城/智慧城市/棚戶區(qū)、學(xué)校/醫(yī)院/養(yǎng)老院、文體（如鳥巢） 設(shè)施、政府辦公樓、監(jiān)獄、路燈/標(biāo)等（公益性強(qiáng)）和大型制造（如船/機(jī)）。

3．項(xiàng)目適用原則：提高效率（要體現(xiàn)在同質(zhì)產(chǎn)品/服務(wù)的單位價(jià)格上）。

4．資源開發(fā)/基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最早/經(jīng)常運(yùn)用。

5．能促進(jìn)民/外/國(guó)企參與本應(yīng)由政府提供的（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品/服務(wù)。

6．對(duì)（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品/服務(wù)，PPP與政府融資形成鮮明的對(duì)比。

八、PPP中4個(gè)相互關(guān)聯(lián)的核心原則

1．真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)（R i s k Allocation）。政府和企業(yè)之間真正的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，由對(duì)某風(fēng)險(xiǎn)最有管控能力和最低管控成本的那方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)物有所值（VFM）。

2．明確的產(chǎn)出要求（Output Specification）。合同必須明確政府對(duì)設(shè)施、服務(wù)的詳細(xì)產(chǎn)出要求、指標(biāo)。

3．強(qiáng)調(diào)全壽命期績(jī)效（Lifecycle Performance）。合同一般要求企業(yè)（特別是承包商做主辦人）負(fù)責(zé)設(shè)施的長(zhǎng)期績(jī)效（需集成優(yōu)化），并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

4．回報(bào)與績(jī)效關(guān)聯(lián)（Performance-based Payment）。企業(yè)的回報(bào)必須與按合同規(guī)定的特定和定準(zhǔn)則（產(chǎn)出要求/指標(biāo)）所進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估結(jié)果關(guān)聯(lián)。

九、PPP項(xiàng)目的主要參與者及合同內(nèi)容

（見本頁(yè)下方表格）

十、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主要公平原則（以實(shí)現(xiàn)VFM）：

由對(duì)某風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的那方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)展中國(guó)家（包括中國(guó)），一般由項(xiàng)目公司主要承擔(dān)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、釆購(gòu)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目公司會(huì)通過合同和保函、保險(xiǎn)等方法把有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)再轉(zhuǎn)移給承包商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商、銀行、保險(xiǎn)公司等。當(dāng)?shù)卣饕袚?dān)土地、法律變更和外匯的風(fēng)險(xiǎn)；雙方共向分擔(dān)不可抗力和最低市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)由管理、控制該風(fēng)險(xiǎn)成本最低的那方承擔(dān)。

所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與所得回報(bào)要相適應(yīng)。

所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限（超過上限后要啟動(dòng)重新談判或?qū)嵤┱{(diào)節(jié)、調(diào)價(jià)機(jī)制）。

參與者主要角色及介同內(nèi)容政府授權(quán)/批準(zhǔn)+扣保+支持+可能的資本金等股東資本金協(xié)議：基本承購(gòu)額和超額承購(gòu)項(xiàng)目公司專為項(xiàng)目而成立的公司，負(fù)責(zé)PPP放貸方（+代理銀行）銀行、基金/保險(xiǎn)公司等的貸款協(xié)議設(shè)計(jì)建造商設(shè)計(jì)建造合同：成本、進(jìn)度和保函運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)合同保險(xiǎn)商保險(xiǎn)合同：范圍、有效性、收費(fèi)等用戶（政府/個(gè)人）或取或付（Take or Pay）、價(jià)格調(diào)整合同等原枓供應(yīng)商供應(yīng)和運(yùn)輸合同第三方融資/財(cái)務(wù)/技術(shù)/法律/保險(xiǎn)/市場(chǎng)顧問+寄托帳號(hào)

實(shí)現(xiàn)方式：主要是簽好合同、保險(xiǎn)、備用金，但要注意：不同國(guó)家、地方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不同（如通脹等），不能照搬；每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)都要合理管理，因?yàn)椤啊＠鲜笫阂矔?huì)壞一鍋粥”；千萬(wàn)不要利用對(duì)方的暫時(shí)無(wú)知和貪婪簽定“不平等條約”。

十一、運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)、調(diào)價(jià)機(jī)制

目的：項(xiàng)目公司面臨通脹、匯率、需求、材料價(jià)格、質(zhì)量、利息等風(fēng)險(xiǎn)，除應(yīng)關(guān)注起始收費(fèi)高低，還應(yīng)設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)、調(diào)價(jià)機(jī)制（區(qū)別對(duì)待固定成本和變動(dòng)成本，分別調(diào)固定價(jià)格和變動(dòng)價(jià)格，如京鐵4號(hào)線）和重新談判觸發(fā)機(jī)制，以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

常見收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制（指數(shù)調(diào)整法）與作用：與消費(fèi)指數(shù)掛鉤以降低通貨膨脹的影響；與匯率掛鉤以降低匯率波動(dòng)的影響；與需求掛鉤以降低需求變化的影響；與原材料價(jià)格/質(zhì)量掛鉤以降低價(jià)格/質(zhì)量起伏的影響。

還有標(biāo)桿評(píng)定法和市場(chǎng)測(cè)定法（主要是項(xiàng)目公司對(duì)分包商提出調(diào)價(jià)要求而進(jìn)行價(jià)格評(píng)估的方法，政府有時(shí)也會(huì)在投標(biāo)時(shí)明確首次行使價(jià)格標(biāo)桿評(píng)定的時(shí)間和期限）。

十二、政府或使用者支付原則、機(jī)制

可用性支付。設(shè)施建成開始提供產(chǎn)品/服務(wù)（即可用）時(shí)才支付，而且—般是特許期均布支付（即“前補(bǔ)貼到后補(bǔ)貼”）

績(jī)效支付。與績(jī)效掛鉤，若所提供服務(wù)達(dá)不到所要求的標(biāo)準(zhǔn)，支付將扣減，甚至罰款。

用量支付。與使用量掛鉤，若低于所期望的用量時(shí)，得不到全額支付；若用量多，價(jià)格應(yīng)打折。

移交支付。特許權(quán)終止（提前中止或到期終止）時(shí)的支付，取決于合同（區(qū)別有無(wú)過錯(cuò)）。

十三、常用評(píng)標(biāo)方法

打分法（Points approach）。將評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)分為價(jià)格和非價(jià)格兩大類指標(biāo)；對(duì)各投標(biāo)的各指標(biāo)打分，匯總得出總分比較；各指標(biāo)還可根據(jù)政府要求的優(yōu)先/重要性再賦予不同的權(quán)重，得出加權(quán)總分；總分最高的最好。

門檻法（Hurdle Approach）。將評(píng)標(biāo)準(zhǔn)則分為價(jià)格和非價(jià)格兩大類指標(biāo)；對(duì)投標(biāo)書先進(jìn)行非價(jià)格指標(biāo)評(píng)估，拒絕不滿足非價(jià)格指標(biāo)最低要求的投標(biāo)書；對(duì)滿足條件的投標(biāo)書再評(píng)估其價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力；假設(shè)任何滿足非價(jià)格指標(biāo)投標(biāo)書可以滿足政府要求，因此價(jià)格最低的最好。

（此文根據(jù)作者在河南百城提質(zhì)培訓(xùn)上的錄音及課件整理，未經(jīng)本人審閱）

廣西北流PPP項(xiàng)目