農(nóng)業(yè)領域PPP迎來發(fā)展機遇期

文│本刊記者 楊未宏 編輯 陳 芬

農(nóng)業(yè)領域PPP迎來發(fā)展機遇期

文│本刊記者 楊未宏 編輯 陳 芬

若要農(nóng)業(yè)PPP投資實現(xiàn)三方共贏，必須出臺更加明晰、可操作的PPP投資農(nóng)業(yè)項目政策體系。

近日，財政部、農(nóng)業(yè)部日前聯(lián)合發(fā)布《關于深入推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》，該意見提出，我國將重點引導和鼓勵社會資本參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標準農(nóng)田建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺、“互聯(lián)網(wǎng)＋”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等六個領域的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務供給。

業(yè)內(nèi)人士指出，在《意見》出臺的政策助推下，農(nóng)業(yè)領域PPP投資將逐步規(guī)范，并迎來新的發(fā)展機遇期。

初現(xiàn)端倪

據(jù)財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，截至 2017年4月末，全國入庫PPP項目 12700個，總投資15.3萬億元，其中，農(nóng)業(yè)項目125個，單個項目投資額超過1億元的有97個，還未及項目總數(shù)的1%。

政策、科技、投入，歷來是我國支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大要素，我國農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎脆弱的狀況并沒有改變。從農(nóng)業(yè)行業(yè)需求來看，迫切需要PPP來增加投資。

自2014年始，國家財政部發(fā)布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知 》，正式將推廣PPP模式列入國家發(fā)展戰(zhàn)略。從去年12月份國內(nèi)農(nóng)業(yè)PPP首份頂層設計文件——發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關于推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的指導意見》，到今年年初的中央一號文件，再到國務院出臺的《關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見……

近年來國家出臺了一波推進農(nóng)業(yè)領域PPP的政策。隨著國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設的深化和中央對農(nóng)業(yè)扶持力度的加大，農(nóng)業(yè)成為投資的熱點領域，農(nóng)業(yè)的PPP投資已經(jīng)初現(xiàn)端倪。

近幾年，社會資本加快“進軍”農(nóng)業(yè)，投資規(guī)模逐年增長，雖然有的規(guī)模不大，不能稱得上是真正的PPP模式，但是已經(jīng)有了運營雛形，越來越多的社會資本選擇以市場為導向、專業(yè)化分工、標準化生產(chǎn)、社會化協(xié)作的經(jīng)營策略投入農(nóng)業(yè)，將基地開發(fā)、產(chǎn)品加工、市場拓展有機融合。

但是農(nóng)村基礎設施水平總體還比較薄弱，大范圍推進PPP的客觀意識和環(huán)境還不存在。農(nóng)業(yè)PPP項目訴求還未充分發(fā)掘，農(nóng)業(yè)領域未來發(fā)展方向和戰(zhàn)略還在探索中，其政府考核未獲得合理權重。農(nóng)業(yè)行業(yè)整體發(fā)展水平不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場化利潤水平較低，為純農(nóng)業(yè)PPP項目經(jīng)營性回報機制的設計提供了難度。農(nóng)業(yè)領域金融機構支持力量有限，造成了農(nóng)業(yè)PPP項目落地出現(xiàn)融資難的根本困境。

有業(yè)內(nèi)專家認為，盡管農(nóng)業(yè)PPP投資迎來新的機遇，但PPP快速推進時代遠遠沒有到來，在相當一段時間農(nóng)業(yè)PPP項目很難走出落地難推進慢的困境，我國農(nóng)業(yè)PPP必將經(jīng)歷一段漫長而邊緣化的發(fā)展時期。

困境分析

中央政府在最初提出PPP模式的本義是，鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎設施和社會公共事業(yè)領域，然而在現(xiàn)實中，央企、國企成了PPP合作項目的“主角”。由于PPP項目投入大、回報周期長，對企業(yè)的融資能力等要求較高，如果民企規(guī)模偏小、融資能力不夠，往往就會被擋在門外。社會資本投資農(nóng)業(yè)，缺少抵押物或者抵押物不符合金融機構的要求，難以通過貸款審批；農(nóng)業(yè)保險的品種少、覆蓋面窄，社會資本經(jīng)營風險較大。其次，政府補貼分散化、權屬不清晰。同時，農(nóng)業(yè)金融服務滯后、農(nóng)業(yè)PPP應用模式經(jīng)驗較少，創(chuàng)新不足。

借鑒發(fā)達國家PPP發(fā)展的經(jīng)驗，以澳大利亞為例，澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎設施項目方面處于世界領先地位。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設和運營簽訂項目協(xié)議，期限一般為20-30年，一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時跟進，合同到期時項目資產(chǎn)將無償轉(zhuǎn)交給政府。

《意見》探索農(nóng)業(yè)領域推廣PPP模式的實施路徑、成熟模式和長效機制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務市場化供給機制，推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)投資有效性和公共資源使用效益，提升農(nóng)業(yè)公共服務供給質(zhì)量和效率。

國家發(fā)改委和財政部PPP專家?guī)祀p庫專家丁伯康表示，為推進PPP模式在農(nóng)村基礎設施領域運用，應發(fā)揮好政府資金對社會資本進入農(nóng)村基礎設施領域的引導作用，高度重視金融和稅收方面的政策支持，利用好市場運作機制，實現(xiàn)投資、融資和建設、運營、管理模式的創(chuàng)新。丁伯康強調(diào)，投融資模式的創(chuàng)新對于推進農(nóng)村基礎設施建設非常重要，這包括靈活運用PPP、債券、基金和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，從而為農(nóng)村基礎設施籌集更多的資金。

三方共贏

PPP模式，本質(zhì)上是一種合作關系，即社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，通過使用者付費和必要的政府付費獲得投資回報。

理想的PPP項目應該是讓政府部門、企業(yè)老板和老百姓都滿意，政府為人民服務的目標不能改變，老板的投資要得到合理的回報，同時，也要更好地滿足老百姓生產(chǎn)生活的需要。

引導社會資本參與PPP項目投資、建設、運營，其目的就是為了改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村公共服務供給，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革，為農(nóng)民創(chuàng)收和農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。在確保政府的資金起到杠桿作用的同時，要讓社會資本有利可圖。建立企業(yè)與農(nóng)民之間緊密的利益聯(lián)結機制，使農(nóng)民能夠分享企業(yè)發(fā)展壯大的“紅利”，增加農(nóng)民收入。

意見指出，為保障政府知情權，政府可以參股項目公司，但應保障項目公司的經(jīng)營獨立性和風險隔離功能，不得干預企業(yè)日常經(jīng)營決策，不得兜底項目建設運營風險。相關部門要加強轄區(qū)內(nèi)PPP項目財政支出責任統(tǒng)計和超限預警，嚴禁通過政府回購安排、承諾固定回報等方式進行變相舉債，嚴禁項目公司債務向政府轉(zhuǎn)移。

專家指出，要農(nóng)業(yè)PPP投資實現(xiàn)三方共贏，必須出臺更加明晰、可操作的PPP投資農(nóng)業(yè)項目政策體系。按照全國主體功能區(qū)劃和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局，把社會資本投入農(nóng)業(yè)同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設結合起來，以便社會資本在進入農(nóng)業(yè)領域時找準產(chǎn)業(yè)定位，避免投資的盲目性和趨同性。還要建立建立社會資本投資農(nóng)業(yè)準入制度、可具操作性的農(nóng)業(yè)基礎設施標準化體系并著力推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。

農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，從農(nóng)業(yè)行業(yè)需求來看，迫切需要PPP來增加投資。