論檔案管理在民政救災(zāi)中的應(yīng)用

齊文靜

一、我國自然災(zāi)害和減災(zāi)救災(zāi)的特點

1.我國自然災(zāi)害的特點

我國的自然災(zāi)害主要有以下特點：一是災(zāi)害種類多。氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)。二是分布地域廣。我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。三分之二以上的國土面積收到洪澇災(zāi)害威脅。東部、南部沿海地區(qū)以及部分內(nèi)陸省份經(jīng)常遭受熱帶氣旋侵襲。東北、西北、華北等地區(qū)旱災(zāi)頻發(fā)，西南、華南等地的嚴(yán)重干旱時有發(fā)生。各省（自治區(qū)、直轄市）均發(fā)生過5級以上的破壞性地震。約占國土面積的69%的山地、高原區(qū)域因地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，滑坡、泥石流、山體崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生。三是發(fā)生頻率高。我國受季風(fēng)氣候影響十分強(qiáng)烈，氣象災(zāi)害頻繁，局地性或區(qū)域性干旱災(zāi)害幾乎每年都會發(fā)生，東部沿海地區(qū)平均每年約有10個熱帶氣旋登陸。我國位于歐亞、太平洋及印度洋三大板塊交匯地帶，新構(gòu)造運動活躍，地震活動十分頻繁，大陸地震占全球陸地破壞性地震的三分之一，是世界上大陸地震最多的國家。森林和草原火災(zāi)時有發(fā)生。四是造成損失嚴(yán)重。近30年來，我國平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人次受災(zāi)，倒塌房屋300-400萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口800-900萬人次，直接經(jīng)濟(jì)損失2000多億人民幣。特別1998年發(fā)生的長江、松花江和嫩江流域的特大洪澇，2006年發(fā)生在四川、重慶的特大干旱，2007年發(fā)生在淮河流域的特大洪澇，2008年初發(fā)生在南方部分地區(qū)的嚴(yán)重低溫雨雪冰凍災(zāi)害，以及2008年5月12日的汶川大地震等，均造成重特大損失。

2.我國政府減災(zāi)救災(zāi)管理的特點

在新中國成立后，經(jīng)過近七十年的發(fā)展，逐步形成了一套有中國特色的減災(zāi)救災(zāi)管理模式，其主要特點：一是健全了法規(guī)制度。2007年全國人大通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》成為我國災(zāi)害管理領(lǐng)域的基本大法。民政部又陸續(xù)規(guī)范和完善了《災(zāi)害應(yīng)急救助工作規(guī)程》《民政部救災(zāi)捐贈工作規(guī)程》等一系列制度和辦法，為防災(zāi)救災(zāi)提供了法規(guī)制度保障。二是完善應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。各級政府災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的編制也是救災(zāi)工作規(guī)范化、科學(xué)化、法制化的重要手段。三是加大了救災(zāi)資金的投入力度，規(guī)范了救災(zāi)資金的使用規(guī)定。四是建立了完善的救災(zāi)物資和裝備的儲備和管理。五是逐步把空間技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)等先進(jìn)的科學(xué)成果運用到防災(zāi)救災(zāi)工作，對防災(zāi)救災(zāi)工作的業(yè)務(wù)能力是一個大大的提升。

二、我國防災(zāi)救災(zāi)工作存在的不足及原因

1.防災(zāi)救災(zāi)工作存在的不足

雖然，我國各級政府民政部門為防災(zāi)救災(zāi)管理工作作出了巨大的努力，也取得了顯著的成果，得到廣大人民群眾的認(rèn)可，但是縱觀歷次大的自然災(zāi)害的救助以及事前預(yù)防工作還有很大的不足，需要改進(jìn)和完善，其主要原因有以下幾個方面：一是重救災(zāi)、輕防災(zāi)，災(zāi)害防范意識差。把重點工作集中在災(zāi)后的救助上，對于災(zāi)前的防范做的不到位。二是在災(zāi)害救助應(yīng)急工作中，有些部門職責(zé)不清、職能分散，相互之間缺少溝通，各自為政，影響了災(zāi)害救助的時效性。三是災(zāi)害數(shù)據(jù)核實不準(zhǔn)確，災(zāi)害評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。災(zāi)情數(shù)據(jù)是救災(zāi)基礎(chǔ)，是分配救災(zāi)力量、物資和救災(zāi)資金的依據(jù)，沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，使各項后續(xù)的救助工作都會有失偏頗。四是關(guān)于救災(zāi)的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，國家應(yīng)該及早建立健全相關(guān)法律法規(guī)，讓防災(zāi)、救災(zāi)、災(zāi)后重建走上有法可依的道路上來。

2.防災(zāi)救災(zāi)存在不足的原因

從上述分析的防災(zāi)意識薄弱；救災(zāi)中職責(zé)不清；災(zāi)害數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一；法律法規(guī)不健全等不足之處，我們不難發(fā)現(xiàn)，就是對歷史上，尤其是建國后所發(fā)生的災(zāi)害事故的歷史資料的歸納整理不足，檔案管理也僅僅是數(shù)據(jù)的積累，沒有把這些血的教訓(xùn)所積累的經(jīng)驗教訓(xùn)充分利用起來，要知道所有的政策、法律法規(guī)和相關(guān)制度、辦法的制定都離不開災(zāi)害數(shù)據(jù)的分析和對災(zāi)害檔案歸納、梳理。從另一個角度來說，雖然這些是做好防災(zāi)救災(zāi)的一個方面，但是從某種意義上來說，是基礎(chǔ)，是重要的一環(huán)。

三如何做好災(zāi)害檔案管理，共同推進(jìn)我國減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)的快速發(fā)展。

1.要豐富災(zāi)害檔案內(nèi)容

災(zāi)害檔案應(yīng)包涵區(qū)域人員情況；地質(zhì)、地貌、流域特點以及各有關(guān)部門災(zāi)害資料（如：氣象部門、地震部門、國土部門、海洋部門、農(nóng)林部門等等），以備查詢和研究。歸納入檔，從中分析提煉出更科學(xué)、規(guī)范、高效的救助管理體系。例如我省歷次洪澇災(zāi)害都對我省農(nóng)業(yè)、工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、人員造成巨大的損失，但是，我省1963年、1996年、2012年三次特大洪澇災(zāi)害造成的損失又有不同的特點：1963年特大洪澇災(zāi)害造成的損失，主要體現(xiàn)在對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施上，而且人員傷亡也比較大；1996年的洪澇災(zāi)害雖然降雨量更集中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、交通設(shè)施依然是主要損失部分，但是人員傷亡在減少；2012年由于國家很好的利用了歷史檔案資料，做出了科學(xué)的防災(zāi)救災(zāi)預(yù)案，人員得到及時的轉(zhuǎn)移安置，各種損失明顯減少。2016年的洪澇災(zāi)害，雖然降雨量是這幾次最小的，但是造成的人員傷亡較多，而且主要發(fā)生地集中。上述案例可以看出通過逐步完善的災(zāi)害檔案資料，使得災(zāi)害的預(yù)防及救助等工作得到了有效的提高。因此豐富和完善歷史上各類災(zāi)害造成的損失、救助的經(jīng)驗等數(shù)據(jù)是為科學(xué)決策提供重要依據(jù)。

2.要建立災(zāi)害檔案的科學(xué)分析、歸納機(jī)制，為各級政府正確決策提供依據(jù)

作為國家的主要救災(zāi)部門-民政部門，近年來所形成的災(zāi)害信息管理規(guī)章制度（災(zāi)害信息監(jiān)測、統(tǒng)計、報送、災(zāi)情會商核定）；災(zāi)害信息監(jiān)測通訊系統(tǒng)；災(zāi)害數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)的建設(shè)，都是來源于對災(zāi)害檔案的分析、歸納、整理、提煉，做出更科學(xué)、規(guī)范、高效的防災(zāi)救災(zāi)管理體系。在災(zāi)害救救助工作中會產(chǎn)生各種檔案資料，這些檔案資料在救災(zāi)工作中發(fā)揮著重要作用，救災(zāi)檔案是救災(zāi)工作中不可或缺的環(huán)節(jié)，它在災(zāi)情預(yù)報、決策指揮、群眾動員以及救災(zāi)經(jīng)驗總結(jié)等方面都提供了完整且科學(xué)的依據(jù)。然而災(zāi)情的數(shù)據(jù)資料往往是非常繁多復(fù)雜的，在災(zāi)害救助過程中，時間就是生命，如何快速做出正確的決策，這就需要要建立災(zāi)害檔案的便捷查詢功能。對歷史檔案進(jìn)行了科學(xué)的歸納分析后，建立科學(xué)的查詢功能，以便于在日后的工作中使用，充分發(fā)揮檔案管理的功效，讓歷史資料更好的服務(wù)新形勢下的防災(zāi)、救災(zāi)工作。因此，科學(xué)分析和查詢?yōu)暮n案資料工作至關(guān)重要。

3.充分發(fā)揮現(xiàn)代化的科技手段，讓災(zāi)害檔案管理為防災(zāi)救災(zāi)提供更快速有效的服務(wù)

近年來，隨著我國科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，諸如國家遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（北斗系統(tǒng)BDS）、風(fēng)云衛(wèi)星、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)等一大批先進(jìn)的信息技術(shù)手段被運用到災(zāi)害信息管理工作中。全國民政救災(zāi)部門的技術(shù)水平、災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)情數(shù)據(jù)處理、災(zāi)情分析評估、災(zāi)害信息管理與發(fā)布等業(yè)務(wù)能力得到大力提升，為各級政府開展災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)重建、減輕災(zāi)害造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失方面提供了強(qiáng)有力的支持。加強(qiáng)科學(xué)災(zāi)害檔案的管理工作，既充分利用災(zāi)害檔案的歷史數(shù)據(jù)為日后的防災(zāi)、救災(zāi)、災(zāi)后重建服務(wù)，尤其是要發(fā)揮災(zāi)害檔案的科學(xué)歸納、快速分析、便捷查詢功能。這些技術(shù)和系統(tǒng)的建立和進(jìn)一步完善都要從災(zāi)害檔案所承載的信息和數(shù)據(jù)中提煉而來，這也就要求民政部門必須充分利用先進(jìn)的科技手段，建立起管理科學(xué)、內(nèi)容豐富、檢索方便的防災(zāi)救災(zāi)檔案管理機(jī)制，為我國減災(zāi)救災(zāi)管理體制日益完善，應(yīng)急保障體系更加健全，形成具有中國特色的減災(zāi)救災(zāi)管理體系作出自己的貢獻(xiàn)。

（作者單位：河北省民政廳救災(zāi)捐贈中心）