基層法院民事送達問題的研究

摘 要：送達制度是我國民事訴訟的一項基本制度，連接了實體法與程序法。程序正義是實現(xiàn)實體正義的保證，建立規(guī)范合理的送達機制是程序正義的關(guān)鍵。當(dāng)前我國社會正處于發(fā)展期和變革期，“送達難、難送達”已成為制約審判工作的因素，傳統(tǒng)送達方式的弊端也越發(fā)凸顯。革除弊端，在制度、實務(wù)方面做出變革與完善，促使司法送達高效合理運行已經(jīng)刻不容緩。

關(guān)鍵詞：送達；體制；效率；實務(wù)

一、基層法院民事“送達難”問題的現(xiàn)狀

（一）我國現(xiàn)行送達制度的規(guī)定

“民事送達”主要是指法院按照法定的方式和程序?qū)⒚袷略V訟文書和法律文書送交當(dāng)事人及其他訴訟參與人的行為。主要方式有直接送達、留置送達、電子送達、委托送達、郵寄送達、特殊人群的轉(zhuǎn)交送達、公告送達等。在基層實務(wù)中，主要的送達方式為直接送達、留置送達、郵寄送達和公告送達。為深入研究我國基層法院的送達工作，筆者選取山東省某基層法院作為考察樣本，實際參與送達工作，與送達人員、法官進行了探討。

當(dāng)前我國基層法院堅持傳統(tǒng)的“全責(zé)型”送達方式，即采取“職權(quán)主義模式”，由法院全權(quán)負(fù)責(zé)相關(guān)司法文書的送達工作，當(dāng)事人不擔(dān)責(zé)。對比國外，不論是大陸法系的德國，還是海洋法系的美國，都明確規(guī)定了當(dāng)事人的責(zé)任，不同于我國的規(guī)定。

（二）實踐中的“送達難”問題

基層法院在“全責(zé)型模式”的指導(dǎo)下，一般是法警大隊的法警負(fù)責(zé)送達工作，而案件當(dāng)事人不負(fù)責(zé)任。這種傳統(tǒng)的送達方式，在社會封閉、流動性差時具有可行性，并且可以促使法院走訪調(diào)研、了解案情，促進案件的妥善解決。但在社會流動性加快，產(chǎn)權(quán)變更迅速的背景下，尤其自實施“立案登記制”以后案件數(shù)量猛增的背景下，法院依然堅持全責(zé)送達，使本就人手緊張的法院更加捉襟見肘，一定程度上也容易引發(fā)糾紛，當(dāng)前這種送達模式已經(jīng)無法適應(yīng)社會的發(fā)展。不論是直接送達還是其他的送達方式，以及因為送達不能、送達錯誤等而做出的補救措施，在基層都已經(jīng)消耗了大量的司法資源。

直接送達的問題。立案要求要有明確的被告信息，原告提供被告的姓名、地址、聯(lián)系方式等信息，這就是法院送達的主要依據(jù)。理想情況是，原告提供了被告的準(zhǔn)確聯(lián)系方式、住址等信息，法院依此順利送達?，F(xiàn)實情況是，原告立案時所提交信息往往不準(zhǔn)確、不及時、不全面，或者被告人逃避簽收等，這就給法院送達帶來了很大負(fù)擔(dān)。而筆者調(diào)研的法庭，往往也是要經(jīng)過多次反復(fù)或者送達不能。

郵寄送達中，亦大量出現(xiàn)郵寄地址有誤、無法確定送達本人、文書遺失、文書損毀、拒絕簽收、郵件擱置、冒領(lǐng)郵件等問題。郵寄送達中因為郵政企業(yè)的員工并不了解司法流程和案件審理，其與法院工作人員亦缺乏有效溝通，使得案件不確定性、風(fēng)險性進一步加大。比如法官缺席判決后，郵政系統(tǒng)退回的司法文書才寄回法院，造成法官工作的被動。

電子送達等在我國眾多基層地區(qū)不具備可行性，筆者調(diào)研的法院中較少采用。

不論在國內(nèi)還是國外，公告送達都是窮盡之前所有方式均無法送達才采取的送達方式，可以視為一種法律妥協(xié)。公告送達易于操作，在筆者調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭中其使用量逐年遞增，相應(yīng)的費用也是逐年遞增。但是公告送達不僅延長了審理期間，降低了審判效率，而且目前大量采取公告送達也提高了司法成本，造成司法資源浪費，同時這也是送達工作效率低下、推脫扯皮的一種表現(xiàn)。草率采取公告送達也是對當(dāng)事人訴訟權(quán)利的侵害，還要考慮到一定的風(fēng)險。2003年和2004年，廣西南寧市江南區(qū)檢察院以公告送達“未窮盡其他送達方式”為由提出抗訴的就有6件，占該抗訴案件旳16.67%。在美國等國的司法實踐中，缺少訴訟通知甚至被視為是嚴(yán)重侵害當(dāng)事人接受正當(dāng)程序?qū)徟袡?quán)的情形。不可回避的一個問題就是采取公告送達后法院開庭并作出判決，此時被告出現(xiàn)，極易引發(fā)對立情緒和加劇矛盾。

送達無法確定被告送達地址，被告不明確的，法院雖可以裁定駁回起訴，但鑒于當(dāng)事人情緒激動、政策、維穩(wěn)等因素，法院輕易不會做出裁定駁回起訴。但是在職權(quán)主義的模式下，立案庭已經(jīng)立案，進入司法流程，法院也只能是頂住壓力想辦法將案件向前推進。

二、“送達難”的原因分析

（一）送達制度問題

傳統(tǒng)的法院全責(zé)送達模式，在我國主要適應(yīng)于計劃經(jīng)濟時期的封閉大環(huán)境下，當(dāng)前已經(jīng)無法適應(yīng)我國人員與物資流動空前加速，案件數(shù)量劇增，產(chǎn)權(quán)變動頻繁的大環(huán)境。近年來，我國經(jīng)濟、社會發(fā)展迅猛，但是司法體制的變革沒有跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，法院依然大包大攬，奉行絕對職權(quán)主義，排斥當(dāng)事人的參與。總之，我國法院沒有積極引導(dǎo)當(dāng)事人加入司法程序中來，沒有在法院送達人員與當(dāng)事人之間建立一個權(quán)責(zé)清晰、合理可行的送達模式。一旦出現(xiàn)問題，當(dāng)事人與法院就要相互推諉甚至相互指責(zé)，使本就很嚴(yán)重的矛盾更加激化。

在體制的規(guī)定上不夠靈活，對于送達主體、送達地址等的規(guī)定過于呆板，送達主體單一化是制約我國司法效率的一大問題。我國民訴法明確規(guī)定，各級人民法院是民事訴訟的主體。參考?xì)W美各國的制度設(shè)計，從《法國民事訴訟法典》及之后的《德國民事訴訟法典》至今，中間其法律緊跟社會發(fā)展的步伐進行改變，固其法律的發(fā)展能夠與社會的發(fā)展相銜接，不至出現(xiàn)較大斷裂?！兜聡裨V法》規(guī)定，德國送達制度中也是主要奉行職權(quán)主義，但是送達人不僅可以是法院工作人員，也可以是律師、郵物員等非法院人員。美國采取當(dāng)事人主義，由當(dāng)事人完成送達，法院非因原告請求，或原告以海員或貧窮者訴訟救助身份起訴等特殊請求，不承擔(dān)送達義務(wù)的當(dāng)事人主義送達原則。《美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》也規(guī)定民事訴訟中送達訴訟文書的人包括當(dāng)事人、聯(lián)邦執(zhí)行官和助理執(zhí)行官等。西方法制較發(fā)達的國家，均把當(dāng)事人引入全過程，重視當(dāng)事人的作用，由當(dāng)事人與法院共同承擔(dān)送達責(zé)任，使得法院與當(dāng)事人在訴訟中的責(zé)任大致平衡，不至于出現(xiàn)一方全責(zé)性送達。明確了當(dāng)事人承擔(dān)部分送達成本、風(fēng)險、責(zé)任等，比如部分司法文書的自送、保證信息真實性責(zé)任、送達不能的駁回等。以上規(guī)定都是我國可借鑒之處。

（二）責(zé)任問題

根據(jù)以上所述，我國長期以來形成的“責(zé)任在法院”的觀念也是根深蒂固。另外，對于當(dāng)事人在實踐中的惡意訴訟問題，法律也缺乏相應(yīng)懲治措施。很多時候，也只能聽之任之，沒有切實的強制手段和措施。

未來，研究制定相關(guān)法律，使當(dāng)事人既要參與進司法程序，又要承擔(dān)部分責(zé)任與風(fēng)險。合理的分散責(zé)任與管控風(fēng)險，引導(dǎo)當(dāng)事人積極參與進來，改變送達主體單一化的傳統(tǒng)，建立權(quán)責(zé)清晰、風(fēng)險共擔(dān)、合理高效的體制，是當(dāng)前在制度上亟待解決的問題。

（三）效率問題

筆者了解到當(dāng)前我國基層法院法警大多屬于勞務(wù)派遣制，所調(diào)研的基層法院法警大隊，具備警察資格、屬正式警察編制的不足20%，且內(nèi)部崗位調(diào)動頻繁。派遣制法警的工資待遇基本與該省最低標(biāo)準(zhǔn)持平，與同崗位的公務(wù)員編制差距較大，同工不同酬，這些都嚴(yán)重?fù)p害了工作積極性和責(zé)任感，造成派遣制人員效率低下、流動性較大。在送達工作中，也是敷衍塞責(zé)、推拖懶散、錯誤頻出。積壓的司法文書多了，就一次全部公告送達。筆者認(rèn)為，送達人員的工作不僅是將司法文書交給當(dāng)事人，還要承擔(dān)一部分的疏導(dǎo)工作，需要送達人員發(fā)揮主觀能動性，對當(dāng)事人合理引導(dǎo)，了解案情，也在一定程度上減輕法官負(fù)擔(dān)。

基層聘用制人員大多無法律專業(yè)基礎(chǔ)，無法律從業(yè)經(jīng)驗，本身的能力素質(zhì)偏低，對基本的法律問題不了解、沒頭緒，與當(dāng)事人、律師的交談也略顯吃力?，F(xiàn)行的法警管理方式混亂，聘用制人員也是分散在各個庭室、執(zhí)行局，亦缺乏統(tǒng)一的、有針對性的培訓(xùn)與考核。人員流動性較大，沒有熟悉業(yè)務(wù)、經(jīng)驗豐富的“老同志”。在工作態(tài)度與工作能力方面，與實際要求相差較大。

筆者認(rèn)為，體制與實務(wù)是研究問題的兩大方面。綜合以上，體制未能適應(yīng)社會發(fā)展趨勢，在不合理的體制下又運行了不合理的人事，就造成了不合適的人在不合理的制度下做事倍功半的事，最終造成了效率低下、矛盾頻發(fā)。

三、問題的解決

（一）由“法院全責(zé)型”模式向“當(dāng)事人參與型”模式轉(zhuǎn)變

作為大陸法系國家，我國奉行大陸法系的傳統(tǒng)。當(dāng)前，并不是要拋棄職權(quán)主義，徹底采取當(dāng)事人主義。在堅持法院職權(quán)主義的基礎(chǔ)上，保持我國優(yōu)秀的司法傳統(tǒng)，立足于具體國情，規(guī)范引導(dǎo)當(dāng)事人、律師等加入送達工作，逐步重視當(dāng)事人的作用，讓當(dāng)事人積極參與進來，對于減輕法院負(fù)擔(dān)、提升司法效率將發(fā)揮重要作用。整個變革的過程，也是使法院限權(quán)減責(zé)、當(dāng)事人增權(quán)加責(zé)，使得訴訟各方處于一種動態(tài)的平衡之中，從而使訴訟活動高效合理運作。

首先明確當(dāng)事人有義務(wù)承擔(dān)送達責(zé)任，比如過錯責(zé)任的承擔(dān)。若原告提供的信息有錯誤、不準(zhǔn)確，經(jīng)要求補充后仍無法送達，則導(dǎo)致重復(fù)送達的費用以及送達不能的后果，由原告承擔(dān)；若被告惡意躲避送達，導(dǎo)致重復(fù)送達的費用及后果，由被告承擔(dān)。下一步立法中，對于送達的不利后果應(yīng)作出明確、細(xì)化規(guī)定。受送達主體阻礙送達導(dǎo)致延誤或者無效的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償損失、罰款、拘留等法律責(zé)任。受送達人阻礙送達的，以妨礙公務(wù)視情節(jié)予以處罰。我們也可以借鑒美國的制度，明確規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)傳喚狀、訴答文書等的送達，并承擔(dān)送達不能的后果；在雙方都有律師的情況下，律師亦可以參與進送達中來。簡易文書完全可以交由當(dāng)事人自送。

（二）加強對送達人員的管理

首先，明確總的管理方向應(yīng)當(dāng)是，進一步強化編隊集中管理，即按照法警總隊、支隊、大隊的模式來管理，實現(xiàn)編隊管理、雙重領(lǐng)導(dǎo)。即使是法警分散在各個庭室、執(zhí)行局等，也要由各級隊部統(tǒng)一組織進行針對性學(xué)習(xí)、培訓(xùn)與考核，最大限度地發(fā)揮法警職能?？己斯芾碇?，筆者強調(diào)對法律基礎(chǔ)知識、工作態(tài)度方面的考核。

其次，提高法警社招門檻，規(guī)定最低服務(wù)期限，提高法警福利待遇。

在今后的招聘中，各級法院應(yīng)在學(xué)歷、從業(yè)經(jīng)驗、體能等方面提升門檻，簽署用人合同時規(guī)定最低服務(wù)年限。逐步提升法警待遇水平，改變之前法警待遇長期在省最低工資標(biāo)準(zhǔn)線附近徘徊的現(xiàn)象，改善其物質(zhì)生活水平。落實“從優(yōu)待警”“以人為本”的理念，提高積極性。

再次，規(guī)范送達行為。送達法警按照訴訟法、司法警察暫行條例以及相關(guān)規(guī)定去執(zhí)行業(yè)務(wù)，明確送達的規(guī)范，依法送達；送達人對與自己有利害關(guān)系的受送達主體送達，應(yīng)作出回避申請與決定；及時向法庭反饋案件當(dāng)事人情況，使主審法官在第一時間掌握案情；明確法警責(zé)任，送達法警如徇私、殉情，不履職或者不盡職，導(dǎo)致送達延誤或送達不能的后果，應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟、行政乃至刑事責(zé)任，徹底改變實務(wù)中的懶散推脫、人浮于事的作風(fēng)。

（三）對相關(guān)行為的管理

對于實務(wù)中大量出現(xiàn)的欺騙、隱瞞法院工作人員，蔑視法庭權(quán)威，惡意回避案件審判的做法，應(yīng)計入相關(guān)檔案材料，由法院做出處罰，并作為主審法官對當(dāng)事人誠信、主觀惡性等問題的酌定參考依據(jù)。筆者堅持認(rèn)為，送達過程中的基本事實，完全有必要反饋給法官，作為對當(dāng)事人道德、誠信、主觀惡性等問題的參考依據(jù)，納入全案件、全過程管理。對當(dāng)事人欺騙、隱瞞、阻撓法院工作人員的做法，法院有權(quán)采取妨害民事訴訟的強制措施，改變現(xiàn)在聽之任之的消極態(tài)度，以體現(xiàn)對惡意訴訟行為的懲戒，提高司法的權(quán)威，弘揚正能量。

四、結(jié)語

我國目前正處在法制建設(shè)的轉(zhuǎn)型時期，構(gòu)建法治社會依然任重而道遠(yuǎn)，所以更要正視程序方面存在的問題，要看到程序正義在法治社會中發(fā)揮的重要作用，同時我國的民事送達制度必須立足于我國具體實踐，不可一味照搬西方。希望我國司法系統(tǒng)能夠盡早解決送達難問題，以實現(xiàn)法律效果和社會效果的和諧統(tǒng)一，提升司法效率，向著法制化、規(guī)范化邁進。

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作者簡介：

孫海峰（1990～）男，漢族，山東曲阜人，現(xiàn)為云南民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：刑法。