當(dāng)前查辦國家專項資金領(lǐng)域瀆職犯罪案件存在的困難與建議

董能文++雷宗霖

國家專項資金是國家為促進社會經(jīng)濟的平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，解決某些領(lǐng)域的個別問題而由中央財政下?lián)艿木哂兄付ㄓ猛镜馁Y金。專項資金均有嚴格的申報、撥付、使用及監(jiān)督檢查程序規(guī)定，要求專款專用，不得擠占、截留、挪作他用。近年來，隨著中央財政撥付的專項資金種類、金額不斷增多，挪用、虛套專項資金的現(xiàn)象屢禁不絕，專項資金領(lǐng)域的職務(wù)犯罪突顯。由于法律對挪用、虛套專項資金的行為是否構(gòu)成犯罪、如何處罰未作明確規(guī)定，使得司法實踐中司法機關(guān)對國家專項資金領(lǐng)域瀆職犯罪危害結(jié)果的認定不能形成統(tǒng)一的認識，導(dǎo)致我們在查辦專項資金領(lǐng)域瀆職犯罪案件時遇到定罪難、處理難的困擾，致使同一案件在不同地區(qū)同罪不同罰。這種情況嚴重削弱了國家對專項資金使用的監(jiān)督力度，影響了國家專項資金的使用效果。

一、當(dāng)前國家專項資金領(lǐng)域存在的突出問題

（1）行政主管部門虛構(gòu)事實套取國家專項資金。行政主管部門主要負責(zé)人為了本單位的利益，指使套取國家專項資金，設(shè)置“小金庫”，用于單位行政運轉(zhuǎn)，發(fā)放干部職工福利或者違規(guī)用于請客送禮、接待開支等。這種現(xiàn)象在國家專項資金領(lǐng)域帶有普遍性。

（2）項目企業(yè)弄虛作假套取國家專項資金。一些項目企業(yè)不實施項目，弄虛作假，虛構(gòu)項目套取專項資金，同時，用套取的資金行賄行政主管部門及相關(guān)工作人員。

（3）行政主管部門將專項資金挪作他用。一些行政主管部門無視專項資金的指定用途，違規(guī)將專項資金挪作他用。

（4）行政主管部門與項目企業(yè)相互勾結(jié)，共同虛套騙取國家專項資金。

二、國家專項資金領(lǐng)域存在上述問題的原因

（1）一些行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)法律意識淡薄。一些部門負責(zé)人認為專項資金是“唐僧肉”，誰都可以咬一口，甚至有相當(dāng)一部分人認為資金系其本人或部門從上級爭取來的，就該歸其單位享受，至于資金規(guī)定的用途與其無關(guān)。有的甚至認為大家都是這么干的，不干就吃虧了，反正法不責(zé)眾，致使有的單位前任局長套了，后任接著套。

（2）財政部門監(jiān)督檢查流于形式。依照規(guī)定，專項資金撥付到項目實施的單位或個人后，財政部門應(yīng)當(dāng)及時監(jiān)督檢查專項資金是否用于指定的項目、是否如數(shù)撥付，如違反規(guī)定，則應(yīng)收回已撥付的專項資金或取消下一筆專項資金的撥付。但事實上，很多地方財政部門對撥付的專項資金使用情況往往疏于檢查、跟蹤，甚至發(fā)現(xiàn)問題也不聞不問。

（3）國家專項資金的撥付、使用監(jiān)管機制不完善。中央各專項資金管理辦法均明確地方各級財政部門為資金使用的監(jiān)督檢查者，而其他職能部門無法進行監(jiān)管，不能形成制約機制。

（4）違法犯罪成本低。對違法違規(guī)套取專項資金的部門及領(lǐng)導(dǎo)，只要是資金不裝進個人腰包，即使涉嫌犯罪，地方黨委、政府從保護干部的角度出發(fā)，同時為了不影響當(dāng)?shù)乩^續(xù)向上級爭取專項資金，一般不會處理，或者不會過重的處理。

三、檢察機關(guān)在查辦國家專項資金瀆職犯罪案件中的困擾

國家專項資金事關(guān)社會、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，事關(guān)民生明利。該領(lǐng)域的瀆職犯罪往往影響壞，人民群眾反映強烈，但我們在查辦這類案件時也遇到很多困擾，往往難以成案。

（1）法律規(guī)定不明確，損失認定難?，F(xiàn)有法律、司法解釋沒有對行政主管部門套取國家專項資金用于單位所謂公務(wù)開支的行為是否構(gòu)成犯罪、如何處罰作出明確的規(guī)定。在辦案實踐中認識不一致，分歧很大。一種意見認為構(gòu)成犯罪。行政主管部門違法套取“大集體”專項資金用于“小集體”開支的行為，對國家和人民整體財產(chǎn)利益造成了損害，應(yīng)當(dāng)以濫用職權(quán)罪追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。另一種意見是不構(gòu)成犯罪。認為雖有虛套的濫用職權(quán)行為，但套取的資金是用于本部門的日常行政事務(wù)開支或接待費開支，或者解決干部職工福利待遇，沒有落入個人腰包，這是一種“公對公”的行為，沒有對國家財產(chǎn)造成損失。由于對危害結(jié)果的認識差異，加上錯案終身追究制，導(dǎo)致辦案人員在查處此類案件時都較為謹慎。

（2）查處的阻力大。由于套取專項資金帶有普遍性，且大部分項目行政主管部門套取專項資金用于行政運轉(zhuǎn)經(jīng)費、接待費、跑項目開支，一定程度上緩解了地方財政的壓力。同時由于中央專項資金都有如發(fā)現(xiàn)資金被擠占、挪用的，將減少或停撥該地區(qū)以后的專項資金的規(guī)定，考慮到以后還要向上繼續(xù)爭取資金，地方黨委、政府一般都不會積極支持辦案部門查辦該類案件，只交由紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。

四、幾點建議

（1）建議從立法層面對虛套國家專項資金瀆職犯罪加以規(guī)定，做到有法可依?，F(xiàn)行刑法、司法解釋對如何追究國家機關(guān)工作人員挪用、虛套國家專項資金行為的刑事責(zé)任沒有作出明確規(guī)定。由于法律不完善，使司法機關(guān)查處該類案件缺乏定罪處罰的依據(jù)，導(dǎo)致同類案件因所處地區(qū)不同，處理的尺度也不一樣。為了維護法律的統(tǒng)一實施，保障國家專項資金安全，建議全國人大在修正刑法或修改刑法時，在1997年刑法第397條的基礎(chǔ)上增加一款：國家機關(guān)工作人員為本單位利益虛構(gòu)事實套取國家專項資金或挪用專項資金的，以濫用職權(quán)罪定罪處罰，用于違規(guī)開支的從重處罰；同時貪污、受賄構(gòu)成犯罪的，數(shù)罪并罰。

（2）建議最高人民檢察院商請最高人民法院出臺司法解釋，對虛套國家專項資金瀆職犯罪的定罪處罰作出規(guī)定，做到同罪同罰。目前涉及到如何追究行政主管部門虛套國家專項資金用于單位公務(wù)性支出責(zé)任的類似規(guī)定只有最高人民法院的《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀(jì)要》，而且，對該紀(jì)要各地區(qū)、甚至同省不同地間的理解也存在差異，甚至觀點根本對立，導(dǎo)致同一案件在不同地區(qū)處理結(jié)果迥異，有的地區(qū)被判有罪，有的地區(qū)不認為是犯罪。因此在現(xiàn)行刑法無明確規(guī)定情況下，建議最高人民法院、最高人民檢察院先出臺司法解釋，對此類案件的定罪處罰作出規(guī)定，以達到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（3）省級檢察機關(guān)加強對該這類案件的研究、指導(dǎo)。行政主管部門套取國家專項資金帳外用于違規(guī)開支已是普遍性現(xiàn)象，因此，在目前刑法未修改、司法解釋未出臺的情況下，省級檢察機關(guān)有必要加強對該類案件的研究、法律論證，在本區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一對最高人民法院《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀(jì)要》中的“國家機關(guān)工作人員為了本單位的利益，實施濫用職權(quán)、玩忽職守行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法第三百九十七條第一款的規(guī)定定罪處罰”含義的解釋，同時加大對具體案件的指導(dǎo)，做到區(qū)域內(nèi)同類案件處理尺度一致。