政府部門立法表述問題研究

劉將+李振寧

科學(xué)的政府部門立法表述可以很好地適應(yīng)機構(gòu)改革，傳遞明晰的法律含義，保持法的穩(wěn)定性、適應(yīng)性以及法律體系的統(tǒng)一。

在法律文本中規(guī)定政府名稱，主要是為了規(guī)范執(zhí)法主體和責(zé)任主體，政府部門依法行政，人們依法確定主管部門。立法是為政府立責(zé)、為人民立權(quán)，如果政府部門名稱在立法表述上存在模糊和誤解，該部法律相關(guān)主體的權(quán)責(zé)義利關(guān)系則處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。而政府的機構(gòu)改革，會給法律條文的內(nèi)涵指向增加更多的不確定性。因此，科學(xué)的政府部門立法表述，可以減少法律規(guī)定與事實不同帶來的沖突，盡量減少立法部門隨著機構(gòu)改革而不斷進行法規(guī)清理。

一、政府部門立法表述的一般介紹

（一）主管、相關(guān)與具體部門

法律法規(guī)文本中涉及的政府部門的表述大體可以分為三種：一是“主管部門類”，一般帶有“主管” “管理”“行政管理”或“行政主管”等字樣，抽象性地表示了行政隸屬關(guān)系或管理關(guān)系，如“農(nóng)業(yè)行政主管部門”；二是“相關(guān)部門類”，比較具體規(guī)定了政府部門，如“環(huán)境保護、財政、文化等部門”；三是“具體部門類”，在法律中直接寫明某一機構(gòu)名稱，即“某某局（委）”。另外，還有將政府作為一個整體的表達，如“縣級以上地方人民政府”等。

（二）機構(gòu)類與事項類部門

政府部門的具體名稱又可以分為兩種，一種是“機構(gòu)類”，與部門名稱相近，如“文化、教育、旅游等（行政主管）部門”，對應(yīng)著政府文化、教育、旅游等委辦局。另一種是“事項類”，不與部門名稱直接對應(yīng)，一般按具體規(guī)范的事項來命名，如“土地、食品、農(nóng)業(yè)機械化等（行政主管）部門”，一般可以通過分析找到對應(yīng)的政府部門。在北京，土地行政主管部門對應(yīng)著規(guī)劃與國土資源委員會，農(nóng)業(yè)機械化主管部門對應(yīng)著農(nóng)業(yè)局。

（三）機構(gòu)、機關(guān)與單位

在法律文本中，與部門類似的表述還有“機構(gòu)”“機關(guān)”和“單位”等，與“部門”的含義和用法不盡相同。

一般來講，“機關(guān)”多用于習(xí)慣表達，如“公安機關(guān)”。“機構(gòu)”的范圍小于部門，一般特指某一辦事機構(gòu)或內(nèi)設(shè)組織[1]。全國人大常委會法工委制定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》（2009）第10.5條指出，法律授權(quán)履行監(jiān)督管理職能的組織機構(gòu)一般表述為“某某機構(gòu)”，如“國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)”?！皢挝弧焙w的范圍大于部門，可以包含政府機構(gòu)和企事業(yè)單位，如《北京市綠化條例（2009）》第二十四條規(guī)定的“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織綠化工程的設(shè)計、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)單位”，此處的單位就不指代政府部門，而是指綠化工程的相關(guān)參與企業(yè)。另外“單位”還可以用來泛指所有組織，一般表述為“一切單位或個人”或“任何單位或個人”不得或應(yīng)當(dāng)如何。

二、政府部門立法表述的一般原則

在法規(guī)起草過程中，表述政府部門應(yīng)遵循一定的原則。

立法機關(guān)應(yīng)盡量統(tǒng)一立法技術(shù)規(guī)范，使立法表述更加規(guī)范科學(xué)。以“土地”事項的主管部門為例，許多法律法規(guī)使用的都是“土地行政主管部門”，如《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等；在2008年和2016年版本的《土地調(diào)查條例》和2011年的《土地復(fù)墾條例》中均使用的是“國土資源主管部門”這樣的表述。不同的表達對于人們理解法條其實并無障礙，或許立法部門也有自己的考量，但差異性的政府部門表述會降低法律在形式上的嚴肅性。北京市人大常委會2004年曾制定《北京市制定地方性法規(guī)技術(shù)規(guī)范》，就政府部門的立法表述作了規(guī)定。

法律文本中規(guī)定的政府部門要易于理解，符合人們的慣常用法，貼近生活和實際[2]。政治學(xué)上習(xí)慣將公檢法等機關(guān)統(tǒng)稱為“國家暴力機關(guān)”，但在立法時還是應(yīng)分別表述，如公安機關(guān)、檢察機關(guān)和司法部門等，而非表述為暴力機構(gòu)。仍以土地事項為例，則沒有必要完全參照機構(gòu)名稱將其修改為“國土行政主管部門”。國土更多的是與國家主權(quán)相關(guān)的政治概念，多用于機構(gòu)命名和外交場合；土地是涉及的具體事項，多用于日常交流，易于人們理解。

其次，政府部門的表述應(yīng)具有較強的適應(yīng)性，能比較適應(yīng)社會生活的不斷變化和政府機構(gòu)改革，這也是保障法律文本穩(wěn)定性的需要[3]。在法規(guī)清理過程中會發(fā)現(xiàn)，對于部門名稱在機構(gòu)改革后發(fā)生變化但在機構(gòu)名稱上可以識別的，如涉及職權(quán)合并，則不用修改，如：北京市園林綠化局職責(zé)范圍包括“綠地管理、林地管理、樹木砍伐移植、森林植物檢疫、野生動植物保護、木材運輸、林木種子苗木、森林旅游”等，上述職責(zé)的“行政主管部門”都是園林綠化局，條例中表述為“綠化行政主管部門”“林業(yè)行政主管部門”“野生動植物保護主管部門”等的，都不用必須修改為“園林綠化主管部門”。

另外，政府部門的立法表述應(yīng)適當(dāng)簡化，當(dāng)然這種簡化后的表述要注意表達清晰，注意政府部門之間的區(qū)分度和習(xí)慣用法[4]。如司法局和法院，前者應(yīng)表述為司法行政部門，后者表述為司法部門；如交通局和交管局，前者表述為交通（運輸）主管部門，后者一般表述為公安機關(guān)交通管理部門。

三、政府部門立法表述的具體實操

（一） 立法表述為“主管部門”還是“相關(guān)部門”

機構(gòu)改革更多的不是消滅某項職權(quán)，大多是職權(quán)在行政部門之間的重新分配。“主管部門”的表述是“虛寫”的方法，比較適應(yīng)充滿變動性的機構(gòu)設(shè)置?！跋嚓P(guān)部門”和“具體部門”的表述是一種“實寫”的方法，都不同程度地存在著需要與改革后的機構(gòu)名稱相匹配的問題。總體而言，應(yīng)盡可能地使用“主管部門”的表述。

例如，商務(wù)部是2003年在外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委的基礎(chǔ)上組建的，如果一項法律里表述的是“對外貿(mào)易主管部門”，那么在2003年前后主管部門分別是外經(jīng)貿(mào)部和商務(wù)部，均可以找到責(zé)任主體，不影響法律適用；如果一項法律里表述的是“對外貿(mào)易部門”，嚴格來說則無法對應(yīng)至商務(wù)部，商務(wù)部的職權(quán)范圍不只是對外經(jīng)貿(mào)，對外經(jīng)貿(mào)相關(guān)事項分散于商務(wù)部內(nèi)若干司局里，如商務(wù)部對外貿(mào)易司、貿(mào)易救濟局等。而直接規(guī)定政府機構(gòu)的名稱的立法例，雖然使責(zé)任主體清晰，但在發(fā)生機構(gòu)改革的情形時，也會減損法律文本的穩(wěn)定性。假設(shè)某地方性法規(guī)規(guī)定“本省人事廳（局）負責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的人才市場建設(shè)”，2008年國務(wù)院人事部、勞動和社會保障部合并為人力資源與社會保障部，北京需將“市人事局”改組為“市人力社保局”，如果以后再一次機構(gòu)改革，該條款還需要進一步修改，立法機關(guān)應(yīng)盡量避免使用這種立法方法。

全國人大常委會法工委制定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》（2009）第10.1條建議法律中一般不寫部門的具體名稱，《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（二）》（2011）第1.1條建議采取“XX部門（機構(gòu)）主管（負責(zé)）XX工作”這樣的表述?！侗本┦兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)技術(shù)規(guī)范》也建議“不寫明部門或者機構(gòu)的具體名稱”。

（二）立法表述為“機構(gòu)類”或“事項類”

“機構(gòu)類”或“事項類”的部門表述各有利弊。

機構(gòu)類表述更容易找到名義上的責(zé)任單位，如安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門一般會找安監(jiān)局，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門一般會找質(zhì)監(jiān)局。但機構(gòu)改革涉及職能的變化，這種直接的責(zé)任部門對應(yīng)稍欠靈活性。

事項類部門表述更容易保證法規(guī)文本的穩(wěn)定性。事項類的表述往往對應(yīng)著某一具體的規(guī)制領(lǐng)域或政府機構(gòu)的某一職權(quán)，而該領(lǐng)域事項或職能權(quán)限更多的是在政府部門之間進行重新分配，因此機構(gòu)改革之后也能找到相應(yīng)的對口部門。例如，《北京市園林條例》中使用了“綠化行政主管部門”這一表述，在2006年前，北京市四環(huán)以內(nèi)的綠化工作由園林局負責(zé)，四環(huán)以外的綠化工作由林業(yè)局負責(zé)，機構(gòu)改革后園林局與林業(yè)局合并重組為“園林綠化局”。在表述上使用“綠化”一詞，對應(yīng)著園林局和林業(yè)局共同的職權(quán)，適應(yīng)機構(gòu)改革的變化，也為以后再次機構(gòu)改革留有空間。事項類表述也有其缺陷，該事項與其責(zé)任部門的對應(yīng)性較差，不利于人們快速確定其責(zé)任主體?！侗本┦邪踩a(chǎn)條例（2004）》第九條規(guī)定“公安、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、國土資源、煤炭、電力、國防科技工業(yè)等負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的政府有關(guān)部門”中，煤炭和電力屬于事項類部門表述，從字面上很難對應(yīng)直接的部門。涉及安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的“煤炭部門”，有發(fā)改委（煤炭管理處/北京市煤炭管理辦公室）和安監(jiān)局（礦山安全監(jiān)督管理處）、北京煤礦安全監(jiān)察局。

其實機構(gòu)類或事項類部門表述的使用，與政府機構(gòu)按“縱向職權(quán)”或“橫向職權(quán)”設(shè)置有關(guān)。一般來講，對于產(chǎn)品的安全監(jiān)管，生產(chǎn)環(huán)節(jié)歸質(zhì)監(jiān)局，流通環(huán)節(jié)歸工商局，餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)歸衛(wèi)生局，部門間按產(chǎn)品不同的生命周期“橫向”劃分各自職責(zé)范圍。食品安全監(jiān)管屬于政府市場監(jiān)管的“縱向職權(quán)”，北京市目前的食品監(jiān)管就是將諸多政府機構(gòu)產(chǎn)品監(jiān)管中的食品監(jiān)管抽離出來作為“食品藥品監(jiān)督管理局”的職責(zé)基礎(chǔ)。這種“橫、縱”監(jiān)管體制的變化是部門立法表述調(diào)整的根本性原因。仍以北京市的食品安全監(jiān)管為例，食品中的農(nóng)產(chǎn)品（糧食、蔬菜、畜禽、水產(chǎn)產(chǎn)品）生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及生鮮乳收購環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)督管理目前由市農(nóng)業(yè)局負責(zé)，將來或許也會歸口食品藥品監(jiān)督管理局管理，食品藥品安全還存在著政府機構(gòu)之間職能轉(zhuǎn)變的可能。

另外，如果一部法律是綜合性的，涵蓋某一產(chǎn)業(yè)、某一領(lǐng)域事項“大而全”，則更容易采用機構(gòu)類表述。如果立法機構(gòu)立法僅針對如電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展等某一事項，則建議采取事項類部門表述，如 “電影主管部門”，減少機構(gòu)變化帶來的影響。但兩類表述不應(yīng)在同一法律條款中混合使用，如“公安、財政、礦山、藥品等有關(guān)部門”的表述在結(jié)構(gòu)和邏輯上比較混亂。

（三）部門的立法表述還應(yīng)考慮部門職權(quán)、事項范圍

政府部門一般涉及多項職權(quán)，立法者在立法過程中要考慮部門表述的范圍問題。某機構(gòu)名稱可能包含了幾項職權(quán)，在立法表述上可以不做全稱表述。北京市政府機構(gòu)中的市新聞出版廣電局、市人力社保局、市規(guī)劃國土委、市園林綠化局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市衛(wèi)生計生委等部門，這些局、委是由若干部門和職權(quán)整合組建的，部門名稱涵蓋原有部門，在立法時可以不做全稱的表述。如涉及計生事項的條例、規(guī)章可能與衛(wèi)生無關(guān)，則立法表述為計生行政主管部門即可，可不用表述為衛(wèi)生計生部門；涉及電影產(chǎn)業(yè)管理事項的條例、規(guī)章可能與出版事宜無關(guān)，表述為電影管理部門即可，可不用表述為新聞出版廣電部門。這樣方便人們理解，也可以找到職能部門，立法表述也更具針對性，減少政府機構(gòu)未來改革帶來的法律條款內(nèi)容的不確定性。

涉及該類機構(gòu)名稱的法律法規(guī)，在進行法規(guī)清理時可不作修改，尤其是立法在先而機構(gòu)改革在后的情形，該法律法規(guī)在制定時立法者的部門表述是有特定含義的。如《北京市綠化條例（2009）》中有“規(guī)劃行政主管部門”這樣的部門表述，法規(guī)制定時的規(guī)劃行政主管部門應(yīng)該是“北京市規(guī)劃委員會”。2016年北京市規(guī)劃委員會與北京市國土資源局合并為“北京市規(guī)劃和國土資源委員會”，成立于條例生效之后，是新的“規(guī)劃行政主管部門”?！侗本┦芯G化條例》中涉及行政主管部門職權(quán)的，主要是“綠地系統(tǒng)規(guī)劃”及依綠地規(guī)劃的建設(shè)項目審批，不涉及土地征收補償和礦產(chǎn)資源開發(fā)等事項；行政機構(gòu)改革不會讓人們對法律條款的含義產(chǎn)生誤解，不影響法律適用，不影響規(guī)劃和國土委員會行使職權(quán)。因此該條例的“規(guī)劃行政主管部門”不用修改為“規(guī)劃與土地主管部門（規(guī)劃國土部門）”。

部門表述在法律文本中較為常見，目前部門名稱的表述也沒有固定的用法。立法技術(shù)的使用是科學(xué)立法的一個方面，影響著法律法規(guī)的權(quán)威性和質(zhì)量。政府機構(gòu)改革是為順應(yīng)社會發(fā)展和政府職能調(diào)整的需要，不過政府機構(gòu)名稱的變化可能導(dǎo)致法條理解差別和責(zé)任主體認定不清，影響執(zhí)法和法律適用?？茖W(xué)的部門表述可以很好地適應(yīng)機構(gòu)改革，傳遞明晰的法律含義，保持法的穩(wěn)定性、適應(yīng)性以及法律體系的統(tǒng)一。

注釋：

[1]李高協(xié)：《淺議立法語言的特點和表述問題》，載《人大研究》2015年第1期。

[2]周旺生著：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第516～517頁。

[3]王云奇主編：《地方立法技術(shù)手冊》，中國民主法制出版社2004年版，第88頁。

[4]劉紅嬰著：《法律語言學(xué)》，北京大學(xué)出版社2003年版，第140頁。

（作者分別系北京市人大常委會法制辦法規(guī)四處處長；法學(xué)博士，北京市人大常委會法制辦法規(guī)四處干部）