陜西省耕地保護(hù)法律制度研究

史璐婧

摘要：本文從陜西省耕地資源面臨的形勢出發(fā)，分析陜西省耕地保護(hù)法律制度所面臨挑戰(zhàn)，進(jìn)而就陜西省耕地保護(hù)法律制度規(guī)范做進(jìn)一步完善研究，有助于法律制度在實(shí)際促進(jìn)陜西省耕地保護(hù)上發(fā)揮重要作用，切實(shí)保障耕地資源。

關(guān)鍵詞：陜西省；法律制度；耕地；研究

陜西省地處中國內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展一再推動(dòng)城鎮(zhèn)化的建設(shè)腳步，城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地，造成耕地和城鎮(zhèn)化建設(shè)的矛盾。陜西省根據(jù)國家頒布的《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，在農(nóng)用地的法律制度的保護(hù)范圍內(nèi)合理實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，農(nóng)用地屬于耕地保護(hù)法律的范疇，在社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展過程中，如何既能確保《基本農(nóng)田保護(hù)條例》正常實(shí)施保障耕地資源，又不阻礙陜西省經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要占用耕地的現(xiàn)狀，成為目前實(shí)施耕地保護(hù)制度面臨的難題。本文以耕地保護(hù)相關(guān)法律制度為基礎(chǔ)，將結(jié)合陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，就如何合理利用耕地提供建設(shè)性戰(zhàn)略意見，切實(shí)為保護(hù)陜西省耕地資源提供具體解決辦法[1]。

一、陜西省耕地資源面臨的形勢

（一）耕地分布不均

陜西省的耕地資源的空間分布不均勻，主要在于地形和氣候條件。根據(jù)地理國情監(jiān)測云平臺(tái)的數(shù)據(jù)資料顯示，陜西省耕地以水田和旱地為主，其中旱地集中在陜西中北部的山區(qū)、丘陵區(qū)、平原區(qū)、>25度坡地帶處，水田主要集中在陜西省南部降水量較大的地區(qū)，南北耕地分布不均。

（二）耕地資源的開發(fā)濫用

耕地資源的開發(fā)濫用主要表現(xiàn)是經(jīng)營粗放，自然耕地浪費(fèi)嚴(yán)重，城鎮(zhèn)開發(fā)占用，長期閑置等。陜西省工業(yè)和城市建設(shè)腳步加快，數(shù)據(jù)顯示，在1998年-2009年，陜西省耕地面積減少了1714.37萬畝[2]。陜西省未利用的土地其中可以開墾為耕地資源的在西北干旱地帶，而且開發(fā)難度較大。良好的耕地資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為難題，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展造成了耕地資源的大量減少，這種不可逆的資源利用，造成了陜西省的人地矛盾。

（三）耕地資源稀缺

盡管陜西省的面積有20.58萬平方公里，但是從2009年到2014年，陜西省可使用的耕地面積從7710萬畝減少到5996萬畝[3]，總體來說尚未開發(fā)利用的土地能作為耕地資源的十分有限，而且這些后備資源大多集中在水源稀少、交通不便的丘陵高山地帶。

伴隨著工業(yè)化發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，陜西省耕地資源的面積從急劇減少到趨于穩(wěn)定經(jīng)歷了10年的變化，由于《土地管理法》中明確規(guī)定了需要合法使用耕地資源，在一定程度上制約了耕地資源的濫用。但是從人均耕地看，陜西省人均耕地由一次調(diào)查的2.15畝下降到1.59畝，人均耕地不到世界平均水平的一半[4]。

二、陜西省的耕地保護(hù)法律制度面臨挑戰(zhàn)

（一）陜西省的耕地保護(hù)的法制現(xiàn)狀

陜西省的耕地保護(hù)是根據(jù)《土地保護(hù)法》運(yùn)用行法律手段進(jìn)行保護(hù)，雖然有耕地資源保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度以及相關(guān)的土地稅費(fèi)制度等，用以平衡耕地與占用之間的關(guān)系，但是，現(xiàn)實(shí)中與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相比較，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地審批手續(xù)制度并沒有實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地資源的目的。政府執(zhí)政需要提高業(yè)績，土地承包經(jīng)營在法律和責(zé)任利益關(guān)系中，各方利益的相關(guān)性在操作中并不明確。農(nóng)民在耕地上得到的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)沒有進(jìn)城務(wù)工的收益高，也是導(dǎo)致陜西省耕地被荒棄的原因。

（二）陜西省的耕地保護(hù)出現(xiàn)的問題

1.耕地資源的法律保護(hù)力度不夠

盡管陜西省在發(fā)展規(guī)劃中涉及到耕地資源問題的項(xiàng)目嚴(yán)格按照《土地管理法》執(zhí)行，但是在城鎮(zhèn)建設(shè)、國家大型道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目需要占用耕地資源的問題中，有關(guān)耕地保護(hù)的法律制度明顯需要讓步于項(xiàng)目建設(shè)。一旦農(nóng)業(yè)用地被征用為建設(shè)用地，就會(huì)涉及到土地征用制度，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，大量耕地就會(huì)轉(zhuǎn)化為征用地，耕地的法律保護(hù)力度明顯不足以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的腳步。

陜西省借助于《中華人民共和國土地管理法》來實(shí)際保障土地用途，本項(xiàng)制度嚴(yán)格限制了耕地等農(nóng)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格控制了對耕地資源的保護(hù)。但問題在于沒有相關(guān)配套的行政法規(guī)作為依托，難以在實(shí)踐中落實(shí)保護(hù)耕地的目的，欠缺具體的行政許可制度。

2.地域差異性的考量不夠充分

雖然陜西省嚴(yán)格按照《土地管理法》，依據(jù)陜西省建設(shè)規(guī)劃，具體根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)用地需求保證陜西省區(qū)域內(nèi)耕地資源總量保持穩(wěn)定，但是耕地的總量平衡沒有考慮到陜西省各城市的區(qū)域差異性。保持耕地面積質(zhì)量和數(shù)量上的平衡，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各地并不能協(xié)調(diào)一致，需要以差異性來考量。

3.基本農(nóng)田的保護(hù)發(fā)展不嚴(yán)密

在保護(hù)耕地資源的法律制度方面，國家出臺(tái)的政策法規(guī)都傾向于保護(hù)耕地的保有量來考量，其中，基本農(nóng)田作為耕地資源當(dāng)中的精華土地，種植的糧食產(chǎn)量明顯較一般的農(nóng)田要高，因而需要區(qū)別對待，根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，陜西省將基本農(nóng)田的保護(hù)內(nèi)涵確定在責(zé)任、區(qū)域使用、嚴(yán)格審批占用、占補(bǔ)平衡以及質(zhì)量保護(hù)等方面，但是在具體操作中，一是概念的鑒定沒有科學(xué)的論證，操作難度加大；二是基本農(nóng)田分級制度界限不明顯，整體規(guī)劃滯后；三是對基本農(nóng)田開發(fā)具有貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體欠缺獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

（三）分析造成問題產(chǎn)生的保護(hù)制度

1.法制實(shí)行與實(shí)際操作不符

現(xiàn)實(shí)中，政府頒布《土地管理法》在保護(hù)耕地資源中涉及到的法律保護(hù)措施在實(shí)際操作中明顯不符合，例如，條例中規(guī)定非法占用土地建設(shè)設(shè)施按照規(guī)定需要沒收并處以罰款，但是在具體操作中罰款并沒有落實(shí)。另外，法律存在操作性的空白，例如，涉及到責(zé)令整改的規(guī)定，究竟如何整改，整改的時(shí)限等相關(guān)具體操作并未說明，這些空白的法制為耕地相關(guān)的法律留下操作上的問題。

2.法律法規(guī)存在漏洞

開發(fā)商未拿到土地使用許可證就已經(jīng)開始占用耕地，施工挖地基，主要是因?yàn)椴糠址纱嬖诼┒矗鞔_的處罰規(guī)定都難以遏制開發(fā)商觸犯法律，然而《土地管理法》在耕地資源保護(hù)實(shí)際操作中存在的部分漏洞、空白等細(xì)節(jié)方面，容易導(dǎo)致行政主管部門無法對違規(guī)操作者進(jìn)行管理和追責(zé)。