基于供給側(cè)結(jié)構性改革背景下的城投公司轉(zhuǎn)型路徑探究
——以大同市經(jīng)濟建設投資有限責任公司為例

孫潔晶，張建新

（1.山西大同大學商學院；2.山西大同大學地方經(jīng)濟研究所；3.山西大同市御東建設工程管理有限公司，山西 大同 037009）

基于供給側(cè)結(jié)構性改革背景下的城投公司轉(zhuǎn)型路徑探究
——以大同市經(jīng)濟建設投資有限責任公司為例

孫潔晶1，2，張建新3

（1.山西大同大學商學院；2.山西大同大學地方經(jīng)濟研究所；3.山西大同市御東建設工程管理有限公司，山西 大同 037009）

隨著我國“新型城鎮(zhèn)化”進程的積極推進，地方政府投資出現(xiàn)較大的資金缺口，“城投公司”承擔了重要的任務，做出了具有歷史意義的獨有貢獻。當前，在相關經(jīng)濟、金融政策出臺，整體經(jīng)濟運行環(huán)境進入新常態(tài)下，“城投公司”生存活力逐漸減退，亟待尋求突破發(fā)展之路。本文以大同市經(jīng)濟建設投資有限責任公司為例，通過分析其發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合當前供給側(cè)結(jié)構性改革的宏觀調(diào)控背景，提出適應新常態(tài)經(jīng)濟環(huán)境和符合宏觀調(diào)控目標的大同市“城投公司”轉(zhuǎn)型的相關建議。

融資平臺；城投公司；投資；發(fā)展

近年來，為滿足城市區(qū)域延展、基礎設施完善等提升城市服務功能項目的需要，解決地方政府融資瓶頸的問題，“城投公司”承擔了重要的任務，做出了具有歷史意義的獨有貢獻。然而，隨著相關經(jīng)濟、金融政策的出臺，整體經(jīng)濟運行環(huán)境進入新常態(tài)，“城投公司”生存活力逐漸減退，亟待尋求突破發(fā)展之路。

本文以大同市經(jīng)濟建設投資有限責任公司為例，通過分析其發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合當前供給側(cè)結(jié)構性改革的宏觀調(diào)控背景，提出適應新常態(tài)經(jīng)濟環(huán)境和符合宏觀調(diào)控目標的大同市“城投公司”轉(zhuǎn)型的相關建議。

一、城投公司發(fā)展概述

（一）起步階段 上世紀80年代，為推進工業(yè)化進程、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構、提升城市功能，國務院以“國函（1986）94號”文，批準上海成立久事公司，負責統(tǒng)一籌措資金、項目安排和綜合放款，并具體實施地鐵一號線、南浦大橋等五個城市基礎設施項目，至此地方政府融資平臺登上了歷史舞臺，而“城投公司”作為排頭兵成為地方政府融資的獨有工具。

（二）發(fā)展階段 1994年實行分稅制度改革，使得作為社會基礎設施建設主力軍的地方政府陷入“財權上收，事權下放”的“差錢”困境（表1-1）。為緩解資金缺口壓力，地方政府融資平臺——“城投公司”出現(xiàn)在城市基礎設施建設的各個領域，為城建項目提供足夠的配套資金。

表1 地方政府和中央分稅比例 單位：%

2004年，國務院發(fā)布了國發(fā)【2004】20號文件，關于政府投資職能、項目融資渠道、投資宏觀調(diào)控體系等做出了開放性規(guī)定，為地方城投公司在融資渠道和領域提供了便利。

（三）調(diào)整階段 2000年前后，我國金融秩序出現(xiàn)“混亂”傾向，財政風險不斷加大，中央政府逐步加強金融環(huán)境的整治力度。2005年我國宏觀調(diào)控政策由積極財政政策，調(diào)整為穩(wěn)健財政及貨幣政策，國民經(jīng)濟進入相對緊縮調(diào)整階段。這段時間地方城投公司仍然處于發(fā)展階段，但發(fā)展速度有所放緩，進入短暫的調(diào)整期。

（四）風險管控和規(guī)范發(fā)展階段 2008年，受次貸危機引發(fā)的全球金融危機影響，中央政府實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，并推出40000億元的投資計劃，其中地方提供28200億元的配套資金。較大的資金缺口使得地方政府壓力倍增，2009年中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強信貸結(jié)構調(diào)整指導意見》（銀發(fā)【2009】92號），支持地方政府組建投融資平臺，通過發(fā)債等融資工具，拓寬配套資金融資渠道。隨著各地城投公司的迅速膨脹發(fā)展，引致的財政風險和金融風險也越來越引起廣泛的關注。

自2010年國務院發(fā)布國發(fā)【2010】19號文件起，到2014年國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)【2014】43號），累計發(fā)布與地方政府融資平臺相關的法律、法規(guī)文件13份。

2015年，我國經(jīng)濟增速放緩，為適應經(jīng)濟新常態(tài)，財政部發(fā)布《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫【2015】64號），年底經(jīng)濟工作會議強調(diào)要加強地方政府債務的管控，至此作為地方政府融資平臺主體的“城投公司”進入風險管控、轉(zhuǎn)型發(fā)展及規(guī)范發(fā)展的新階段。

二、大同市“城投公司”發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）公司簡介 大同市經(jīng)濟建設投資有限責任公司（簡稱大同市“城投公司”），原大同市城市建設經(jīng)營投資有限公司，2006年經(jīng)市政府批準更名。公司根據(jù)城市總體規(guī)劃和市政府決定，籌集經(jīng)濟建設和社會發(fā)展資金，管理籌集資金投向的城市基礎設施和社會保障設施建設項目，同時，經(jīng)市政府授權，代表市政府作為出資人對部分市屬國有資產(chǎn)履行產(chǎn)權主體職能，依法經(jīng)營國有資產(chǎn)。

按照公司規(guī)劃部署，發(fā)行2011年大同市經(jīng)濟建設投資有限責任公司公司債券，發(fā)債總額25億元人民幣，債券期限6年期。截至2014年12月31日，經(jīng)審計的大同市城投公司資產(chǎn)總額為646.73億元，所有者權益合計為126.37億元，屬國有獨資大型一類企業(yè)，是大同市最大的政府融資平臺。

目前，大同市“城投公司”注冊資本2.9億元，設有城發(fā)投、城發(fā)開、御東新區(qū)項目管理公司、御東工程管理公司、房地建筑公司、港灣物業(yè)管理公司、大同市城市建設開發(fā)公司七個全資子公司和大同市商業(yè)銀行、大同市飛機場兩個控股子公司，以及御東土地儲備中心、大同市平城文化旅游公司兩家關聯(lián)單位。

圖2 大同市經(jīng)濟建設投資有限責任公司組織結(jié)構

（二）發(fā)展現(xiàn)狀 1.資產(chǎn)與負債總額均呈遞增趨勢

大同市“城投公司”規(guī)模逐年擴大，負債水平不斷升高，這并非偶然現(xiàn)象，而是大同市整體經(jīng)濟發(fā)展和城市規(guī)劃建設使然。自2008年以來，大同市積極推進“一軸雙城”城市發(fā)展戰(zhàn)略，加快了城鎮(zhèn)保障性住房、棚戶區(qū)改造房及農(nóng)村安居工程建設的步伐。新《預算法》不允許地方政府舉債的情況下，大同市“城投公司”承建大同市保障性住房項目總建筑面積815萬平米（68024套），約占全市總?cè)蝿盏?0%。目前，完成建筑面積658.7萬平米，在建107.6萬平米，待開工48.7萬平米，竣工577.8萬平米（52421套）。同時，累計融資總額達215億元，為企事業(yè)單位擔保融資7.712億元。

圖2 2011-2014年大同市“城投公司”資產(chǎn)、負債情況

較大的融資和舉債規(guī)模會形成債務風險，而與政府關系密切使得公司市場化運作效率大打折扣，無法擺脫“政府債務處理中心”的影子。

2.融資方式組合單一，較大程度依賴銀行

目前，大同市“城投公司”融資渠道主要有銀行借款和發(fā)行城投債。作為獨立的企業(yè)法人，可以從政策性銀行和商業(yè)銀行等金融機構取得貸款，貸款數(shù)量在融資總量上達到80%以上。

此外，公司發(fā)行2011年大同市經(jīng)濟建設投資有限責任公司公司債券，發(fā)債總額25億元人民幣，債券期限6年期，存續(xù)期第4、5、6年末償還本金。然而，在供給側(cè)結(jié)構性改革的背景下，國家整頓清理地方政府平臺債務的節(jié)奏加快，使得“城投債”失去了地方政府的庇護和擔保，新增發(fā)債的難度加大。2015年，公司艱難推出二期公司債券，發(fā)債總額20億元人民幣，債券期限7年，籌資用途依然集中在廉租房、公共租賃房等公益項目上。

上述可見，與銀行等金融機構的天然利益關系，注定形成城投公司較大程度依賴銀行的局面，而盈利能力不足和償債壓力較大的矛盾暫時無法解決。

3.盈利能力不足，利潤水平依賴政府補貼

公司主要收入來源于保障性住房的回購收入和大同市商業(yè)銀行的利息收入。2014年，公司營業(yè)收入總額21020.09萬元，其中大同市商業(yè)銀行利息收入占比87.60%。利潤水平對政府補貼有較大的依賴性，占利潤總額的72.31%。

表2 大同市“城投公司”收入、利潤情況 單位：萬元

綜上所述，我國經(jīng)濟進入發(fā)展新常態(tài)，在供給側(cè)結(jié)構性改革的背景下，依靠土地財政、政府擔保融資、投資項目單一的“城投公司”必須從內(nèi)容和形式上符合現(xiàn)代企業(yè)市場化運作的要求，而不僅僅是“外觀”上的“法人”。

三、大同市“城投公司”轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略與建議

（一）逐步完善企業(yè)制度，適應市場化競爭 逐步完善城投公司治理結(jié)構，充分發(fā)揮出資人、董事、經(jīng)理層各自的職責和功能，按照現(xiàn)代公司制度進行有效的內(nèi)部管理和外部競爭，減少對地方政府財政的依賴。

提高人力資源管理水平，拓寬用人渠道，明確崗位職責，強化專業(yè)培訓，提高全員專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)，有助于提高城投公司的市場化運作效率。

（二）拓寬融資渠道，增強還債能力 “土地儲備”成為大同市“城投公司”依賴政府償債的主要來源，但是土地資源有限，通過土地儲備拍賣和抵押籌資償債的能力將越來越弱，單一的融資方式組合應該向多元化方向拓展。

在供給側(cè)結(jié)構性改革的背景下，城投公司需利用市場化方式籌集資金，建立多渠道的融資合作關系，比如采用回購式契約策略、BOT融資策略、PPP融資策略等。既要發(fā)揮國有企業(yè)強大的信用影響力，又要積極發(fā)揮民間資本的作用，形成良性循環(huán)的“融資——償債”鏈條。

（三）開發(fā)多樣化業(yè)務，提升盈利能力 大同市“城投公司”在城市建設過程中為政府提供配套資金，彌補資金缺口，活躍在“基礎設施建設”和“安居工程”第一線，但公益性項目投資使得自身盈利能力不足。在新一輪宏觀調(diào)控背景下，“背靠政府大樹好乘涼”的格局已不復存在，開發(fā)多樣化業(yè)務，從“建設管理者”轉(zhuǎn)向“運營管理者”的角色刻不容緩。

近年來，大同市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型思路明確，延伸能源產(chǎn)業(yè)鏈，構建旅游產(chǎn)業(yè)鏈，挖掘古城文化產(chǎn)業(yè)鏈。這對城市交通運輸能力、環(huán)境循環(huán)發(fā)展能力、城市自我修復能力都提出了挑戰(zhàn)，同時也是大同市“城投公司”轉(zhuǎn)型發(fā)展的機遇所在。“十三五”期間，公司應拓展交通運輸建設及運營業(yè)務、流經(jīng)河域治理及運營業(yè)務、旅游資源開發(fā)及運營業(yè)務，提升盈利能力以緩解較大的還債壓力。

（四）構建風險監(jiān)控預警機制 城投公司的成長過程面臨著政策風險、地方財政風險、自身債務等多重風險考驗，構建風險監(jiān)控預警機制能夠為公司發(fā)展有效的保駕護航。

圖3 城投公司風險監(jiān)控預警體系

四、結(jié)束語

在供給側(cè)結(jié)構性改革的宏觀調(diào)控背景下，相對趨緊的政策導向，既給“城投公司”的發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)，也帶來了機遇。新的宏觀調(diào)控環(huán)境，對“城投公司”解決如何實現(xiàn)“政企分明”；如何從“政策化運營”轉(zhuǎn)向“市場化運營”；如何做好城市建設發(fā)展的中堅力量而不失市場競爭力等問題有積極的助推作用。

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Research on the Transformation Path of City Investment Company under the Background of Supply-side Structural Reform——Taking Datong Economic Construction Investment Co.，Ltd.as an Example

SUN Jie-jing1，2，ZHANG Jian-xin3
（1.Business School of Shanxi Datong University；2.Institute of Local Economics of Shanxi Datong University；3.Datong Yudong Construction Project Management Co.，Ltd,Datong Shanxi，037009）

Along with the actively promoting process of new pattern urbanization，local governments had big funding gaps for investment.Then“City Investment Company”undertook the important task，also made a historic contribution.Currently，relevant economic and financial policies have been introduced，and the overall economic operating environment has entered a new normal.The survival viability of“City Investment Company”has been receding gradually，which needs to seek a breakthrough development path.In this paper，taking Datong Economic Construction Investment Co.，Ltd.as an example，analyzes the current situation and existing problems of this company，and puts forward related recommendations under the macro-control background of Supply-side structural reform.

financing platform；city investment company；investment；development

F272.7

A

〔責任編輯 趙曉潔〕

我校8項成果榮獲2015年度山西省社會科學優(yōu)秀成果“百部（篇）工程”成果獎

2017-01-19

2016年大同市軟科學項目“基于宏觀調(diào)控背景下的大同市政府融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展研究”（2016129）

孫潔晶（1983-），女，北京市人，碩士，講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、企業(yè)管理。

1674-0882(2017)03-0102-04

2015年度山西省社會科學優(yōu)秀成果“百部（篇）工程”評選結(jié)果于2016年12月5日揭曉，全省共評出獲獎成果121項，其中一等獎24項，二等獎37項，三等獎60項。我校共有8項成果獲獎：思政部李月玲教授的《科學實踐觀范式下思想政治教育價值研究》（人民出版社2015年版）獲得一等獎；教育科學與技術學院王全旺教授的《區(qū)域高職教育發(fā)展之勞動力市場適切性探究》（人民日報出版社2015年版），文學院裴瑞玲和王跟國副教授的《漢語單數(shù)人稱代詞音變式的功能演變及性質(zhì)》（《語言研究》2015年第4期），歷史與旅游文化學院廉慧斌教授主編的《大同歷史文化》（三晉出版社2015年版）、音樂學院吳巧云教授的《大同云岡石窟樂器圖像的再校訂》（《交響：西安音樂學院學報》2015年第2期）分別獲得二等獎；文學院凌建英教授的《文化遺產(chǎn)保護視野下文藝創(chuàng)作的理念》（《文藝理論與批評》2015年第1期）和劉興利副教授的《伶人義賑非“舶來品”——與朱滸先生商榷兼答孫玫教授》（《民族藝術》2015年第5期）以及教育科學與技術學院樊文芳老師的《教育信息化環(huán)境下的教師專業(yè)發(fā)展與培訓》（科學出版社2015年版）分別獲得三等獎。