四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效調(diào)查研究

DOI：103969/jissn1674-9391201703003

[摘要]精準(zhǔn)扶貧是促進(jìn)四川藏區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的有效路徑。本文通過對四川藏區(qū)致貧因素、典型貧困案例和扶貧措施的調(diào)查研究，肯定了四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧宏觀策略和精準(zhǔn)扶貧工作取得的成績，分析了四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧過程中仍存在的問題，提出了改善四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的建議：即政府向社會購買扶貧服務(wù)；建立貧困戶綜合性識別標(biāo)準(zhǔn)；建立“特困戶+整體受益”優(yōu)先模式；謹(jǐn)慎規(guī)定貧困戶的優(yōu)先身份；正確處理社會救助和貧困戶扶持之間的關(guān)系；解決精準(zhǔn)扶貧地方性規(guī)范自身的合法性問題。

[關(guān)鍵詞]四川藏區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；科技創(chuàng)新；民族區(qū)域自治法規(guī)

中圖分類號：F127.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9391（2017）03-0019-06

基金項(xiàng)目：國家民委科研項(xiàng)目“民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)的地方立法研究”（項(xiàng)目編號：14XNZ001）、四川省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“四川省科技創(chuàng)新法規(guī)政策的檢視與完善”（項(xiàng)目編號：2015ZR0139）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)背景下民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇與制度保障”（項(xiàng)目編號：2015SZYQN186）階段性成果。

作者簡介：陳云霞，

四川廣元人，法學(xué)博士，西南民族大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、民族法學(xué)。四川 成都610041

四川藏區(qū)是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》確定的全國扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場之一，是四川農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要組成部分。精準(zhǔn)扶貧是全面深入促進(jìn)社會公平正義的重要舉措，是促進(jìn)四川藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要路徑。四川藏區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作，面對自然條件差，地方財(cái)政困難以及扶貧成本高等現(xiàn)實(shí)問題，取得了顯著成效，也存在提升和改善的空間。本文通過整理分析四川藏區(qū)調(diào)研獲得的第一手資料，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧政策法規(guī)和相關(guān)數(shù)據(jù)材料，對四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效進(jìn)行總結(jié)歸納，提出了完善四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的幾點(diǎn)建議。

一、四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的基層調(diào)研與數(shù)據(jù)分析

論文數(shù)據(jù)來源于2016年7-8月間，在四川省甘孜州和阿壩州①就藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效進(jìn)行的調(diào)查研究。調(diào)研人員利用能使用藏語溝通的重要優(yōu)勢，以個(gè)案訪談、項(xiàng)目走訪、部門咨詢等方式，取得了第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料。

甘孜州是全國14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，是四川省扶貧攻堅(jiān)"四大片區(qū)"的重要組成部分，全州18個(gè)縣（市）都是省級重點(diǎn)貧困縣。[1]除州府康定外，甘孜州各縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差不大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴旅游業(yè)與傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)。項(xiàng)目調(diào)研地主要選擇甘孜州精準(zhǔn)扶貧中按產(chǎn)業(yè)扶持劃分的“南線”各縣，具有一定的代表性和典型意義。

（一）四川藏區(qū)致貧因素分析

通過分析四川藏區(qū)基本的地理?xiàng)l件、自然資源和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀等致貧因素，調(diào)研預(yù)設(shè)了四項(xiàng)確切性致貧因素和一項(xiàng)開放性致貧因素，即自然環(huán)境、教育狀況、疾病或意外、自然災(zāi)害以及其他原因。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示②：疾病和意外是四川藏區(qū)致貧的首要因素；惡劣的自然環(huán)境和較低的受教育水平也是禁錮四川藏區(qū)居民自我發(fā)展能力的重要因素；思想觀念落后、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率低和交通不便等因素也直接影響著四川藏區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)收入?？傮w上看，當(dāng)前四川藏區(qū)多數(shù)居民雖然不算富裕，但能解決基本的生活問題。然而，若家庭成員遭遇重大疾病、意外事件或自然災(zāi)害，藏區(qū)居民的基本生活就會面臨嚴(yán)重困難，導(dǎo)致貧困或極度貧困現(xiàn)象。

（二）四川藏區(qū)典型貧困案例分析

調(diào)研組共收集了28個(gè)典型貧困案例。這28個(gè)不同貧困家庭都具有以下一種或多種共同性特征，或簡稱為——家有“三有三無”人員?！叭小钡木唧w內(nèi)容：一是家有病患，或癱瘓，或殘疾，或體弱，或多病；二是家有老人且生活不能自理；三是家有多個(gè)兒女需要上學(xué)?！叭裏o”是指家庭無勞動(dòng)能力，無工作崗位以及無穩(wěn)定收入。

分析四川藏區(qū)典型貧困案例可見，四川藏區(qū)居民的“家庭負(fù)擔(dān)”常常成為其能否維持最低標(biāo)準(zhǔn)基本生活的臨界點(diǎn)。28個(gè)典型案例涉及的貧困家庭具有高度的相似性，這為“農(nóng)村最低生活保障戶”這一社會基本救助形式提供了更有廣度的參照標(biāo)準(zhǔn)，急切呼喚農(nóng)村社會保障體系的建立和完善。

（三）四川藏區(qū)扶貧措施匯總

四川省政府高度重視精準(zhǔn)扶貧工作，創(chuàng)造性地提出了精準(zhǔn)扶貧的多項(xiàng)具體措施。第一，貧困村的“五個(gè)一”，即有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、一個(gè)幫扶單位、一個(gè)駐村工作組、一個(gè)第一書記和一個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員。第二，精準(zhǔn)扶貧“六個(gè)有”，即戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣有檔、市有卷、省有庫的“六有”大數(shù)據(jù)平臺。第三，精準(zhǔn)扶貧措施的“五個(gè)一批”，即扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、生態(tài)扶貧和移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批、災(zāi)后重建幫扶一批等。

四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”的具體內(nèi)容如下③：“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”的具體措施包括：種植葡萄；建立蔬菜大棚；青稞、土豆等農(nóng)副產(chǎn)品加工；牦牛意外傷害保險(xiǎn)；小額信貸工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等?！吧鷳B(tài)扶貧和移民搬遷安置一批”的具體措施包括：退耕還林，退牧還草；移民搬遷，整村建設(shè)和新村扶貧方案等?！暗捅Ｕ叨档滓慌敝饕ǎ鹤畹蜕畋Ｕ虾蜌埣踩松钛a(bǔ)助。醫(yī)療救助扶持一批包括：減免掛號費(fèi)、就診費(fèi)和體檢費(fèi)等；救助大骨節(jié)病和醫(yī)療保險(xiǎn)等。

四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧措施與四川精準(zhǔn)扶貧策略高度穩(wěn)合，除國家和省級層面的“救濟(jì)式”扶貧外，同時(shí)體現(xiàn)了“開發(fā)式扶貧”的諸多努力，如“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”包含的種植葡萄，蔬菜大棚項(xiàng)目，青稞、土豆等農(nóng)副產(chǎn)品加工，牦牛意外傷害保險(xiǎn)，以及小額信貸工程等。

（四）四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效的簡要評價(jià)

四川藏區(qū)居民對精準(zhǔn)扶貧實(shí)效的評價(jià)可概括為：“生活水平有明顯提高，整體狀況較好，精準(zhǔn)扶貧工作任重道遠(yuǎn)”。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作可提升和完善之處，主要包括：一是貧困戶的識別仍存在不公平、主觀性強(qiáng)等問題；二是貧困人口多，脫貧難度大；三是存在扶貧政策落實(shí)不到位現(xiàn)象，包括部分居民對國家扶貧政策不了解，邊遠(yuǎn)地區(qū)難以享受扶貧政策等。四是短期精準(zhǔn)扶貧措施一定時(shí)期和一定程度上能解決貧困戶的基本生活問題，但并非根源性貧困問題的解決之道。

二、四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的宏觀策略與問題表現(xiàn)

四川省委省府高度重視農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作，通過系列政策法規(guī)構(gòu)筑了四川精準(zhǔn)扶貧的宏觀策略。2012年3月，省政府印發(fā)《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》；2015年7月8日，省委通過了《中共四川省委關(guān)于集中力量打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn) 確保同步全面建成小康社會的決定》。系列文件為四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作提供了政策、支撐和工作指引。

（一）四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的宏觀策略

1.四川藏區(qū)重視精準(zhǔn)扶貧制度建設(shè)

2015年4月1日，四川省第十二屆人大常委會通過《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》④，為四川精準(zhǔn)扶貧工作提供了法律依據(jù)和法制保障。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作是四川省精準(zhǔn)扶貧工作的重要組成部分，其天然地遵循四川省精準(zhǔn)扶貧工作的宏觀策略和制度依據(jù)。同時(shí)，四川藏區(qū)具有民族區(qū)域自治地方特色，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異和致貧因素決定了其精準(zhǔn)扶貧措施具有的獨(dú)特選擇性。2015年5月21日，四川省第十二屆人大常委會批準(zhǔn)了《阿壩藏族羌族自治州農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，該條例是四川藏區(qū)運(yùn)用法治思維和法治方式開展農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重要表現(xiàn)。

2.四川藏區(qū)旅游扶貧初見成效

世界聞名的自然風(fēng)光，獨(dú)特的藏族傳統(tǒng)文化和以歷史文化為代表的宗教文化構(gòu)成了四川藏區(qū)豐富的旅游資源。旅游產(chǎn)業(yè)具有的成本較低、適用性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈長、涉及面廣等特點(diǎn)，使發(fā)展旅游業(yè)不僅充分調(diào)動(dòng)了藏區(qū)居民的參與性和創(chuàng)業(yè)潛能，還一定程度上解決了貧困地區(qū)勞動(dòng)力流失等問題。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸的逐步突破，農(nóng)牧民旅游收入不斷提升。2015年，四川藏區(qū)實(shí)現(xiàn)旅游收入近393億元，帶動(dòng)13萬農(nóng)牧民增收。[2]

2016年4月，甘孜州出臺旅游產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)方案，確定從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、旅游產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游環(huán)境優(yōu)化等七個(gè)方面推進(jìn)旅游扶貧。甘孜州黑水縣試點(diǎn)村依托國家4A達(dá)古冰山景區(qū)，積極探索“景區(qū)管委會+公司（旅行社）+農(nóng)戶”發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)與周邊大型景區(qū)同步發(fā)展格局。稻城縣桑堆試點(diǎn)村依托亞丁景區(qū)和高原藏族文化，大力探索“政府主導(dǎo)+合作社經(jīng)營+農(nóng)戶入股”發(fā)展模式，逐步形成了由一個(gè)試點(diǎn)村帶動(dòng)一個(gè)鄉(xiāng)全面推進(jìn)旅游發(fā)展的扶貧格局。

3.四川藏區(qū)積極探索產(chǎn)業(yè)扶貧

傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效率低，缺乏新的支柱型經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)是導(dǎo)致四川藏區(qū)貧困的重要原因之一。與傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧相比，產(chǎn)業(yè)扶貧具有返貧率低，脫貧致富可持續(xù)的明顯優(yōu)勢，能解決貧困的根源性問題。2013年，四川省委從藏區(qū)資源豐富、生態(tài)脆弱的實(shí)際出發(fā)，取消藏區(qū)各縣GDP考核和排名，圍繞“綠色”著墨，大力發(fā)展清潔能源、文化旅游、生態(tài)農(nóng)牧業(yè)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。[3]

將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，是四川藏區(qū)培育村級主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的普遍做法。近年來，四川藏區(qū)累計(jì)培育農(nóng)牧民專業(yè)合作社3101個(gè)、家庭農(nóng)場150個(gè)，覆蓋大部分藏區(qū)，帶動(dòng)貧困戶千萬家。紅原縣民俗村的農(nóng)牧專業(yè)合作社頗具產(chǎn)業(yè)規(guī)模，帶動(dòng)全村十多個(gè)貧困戶增收致富。瀘定、鄉(xiāng)城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重點(diǎn)縣和康定、理塘現(xiàn)代畜牧業(yè)重點(diǎn)縣建設(shè)正加快推進(jìn)，種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)牧場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展。

此外，四川藏區(qū)還通過多次組織參加科教扶貧和大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等幫助居民脫貧。人才興才能產(chǎn)業(yè)旺。為給產(chǎn)業(yè)發(fā)展增添人才動(dòng)力，2016年四川省多次組織藏區(qū)群眾參加就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)培訓(xùn)，培育少數(shù)民族產(chǎn)業(yè)帶頭人，促進(jìn)藏區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)強(qiáng)勁發(fā)展。[2]同時(shí)，四川藏區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長足發(fā)展?！笆濉逼陂g，電網(wǎng)建設(shè)投資310億元，所有無電戶順利通電；公路總里程超過4.5萬公里，機(jī)場增至4個(gè)，形成通達(dá)便捷的交通骨架；牧民定居行動(dòng)和藏區(qū)新居建設(shè)共建成新居14.2萬套，近70萬農(nóng)牧民居住條件大幅改善。

（二）四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的問題表現(xiàn)

中共十八大以來，通過四川省和四川藏區(qū)各級政府的共同努力，四川藏區(qū)農(nóng)村貧困人口減少13.68萬人，這是四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧取得的顯著成效。然而，筆者認(rèn)為四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧還存在以下不足：

1.四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)造性措施不足

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，四川藏區(qū)開發(fā)式扶貧的影響不足，扶貧措施整體上仍屬囿于發(fā)展條件和自我發(fā)展能力不足的“傳統(tǒng)救濟(jì)模式”。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧宏觀策略中確定的旅游扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧措施有待深入。四川全省通過發(fā)展旅游帶動(dòng)了10%以上的貧困人口脫貧，旅游脫貧人數(shù)達(dá)50萬人以上。[4]旅游扶貧是四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的重要特色之一。2016年8月，國家旅游局公布了280個(gè)全國旅游扶貧示范項(xiàng)目名單，四川共有13個(gè)項(xiàng)目入選，⑤但四類13個(gè)項(xiàng)目中沒有一個(gè)四川藏區(qū)的項(xiàng)目。這一定程度上說明，四川藏區(qū)旅游扶貧措施還可精細(xì)化、專業(yè)化、規(guī)模化。

2.四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的常規(guī)工作還需狠抓落實(shí)

調(diào)研數(shù)據(jù)反映的貧困戶識別難題，以及扶貧措施落實(shí)不到位現(xiàn)象等，與四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧宏觀策略的落實(shí)不到位等問題高度一致。精準(zhǔn)扶貧包括扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等“六個(gè)精準(zhǔn)”。其中，扶貧對象精準(zhǔn)和項(xiàng)目措施精準(zhǔn)是前提和核心。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的宏觀策略已定，精準(zhǔn)扶貧成效的關(guān)鍵在制度落實(shí)，即“最后一公里”，是“到村到戶到人的問題”。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的工作核心即是常規(guī)工作的狠抓落實(shí)，并著力解決貧困戶的精準(zhǔn)識別；扶貧措施的精準(zhǔn)選擇；大水漫灌與精準(zhǔn)滴灌的辯證統(tǒng)一，以及精準(zhǔn)扶貧地方性規(guī)范自身的合法性等問題。

三、完善四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的建議

無論是農(nóng)村最低生活保障制度，還是農(nóng)村貧困戶（村、片）的幫扶制度，其本質(zhì)都是一種無需對價(jià)的稀缺資源給付，即稀缺資源的免費(fèi)獲得。因此，貧困戶身份本身成為追逐的資源，并導(dǎo)致權(quán)力侵入的風(fēng)險(xiǎn)以及相關(guān)主體之間的爭議或質(zhì)疑，由此引起精準(zhǔn)扶貧工作的普遍性難題。

（一）四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的難題

為實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下資源分配的正義性，精準(zhǔn)扶貧演化成貧困戶的精準(zhǔn)識別問題，亦成為導(dǎo)致社會問題的第一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)?！犊禈房h“8·26”特大故意殺人案調(diào)查處置情況的續(xù)報(bào)》明確承認(rèn)“對扶貧政策的落實(shí)不完全到位”是該案件的深刻教訓(xùn)之一。⑥具體表現(xiàn)為，基層組織在貧困戶識別和退出過程中有簡單化操作的問題，僅用收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)、用村民投票方式?jīng)Q定是否享受低保，沒有綜合考慮村民的實(shí)際情況，方法簡單粗糙，缺少對村民有針對性的幫扶措施等。這種現(xiàn)象在四川藏區(qū)也一定程度存在。

就現(xiàn)有的制度依據(jù)和工作實(shí)踐看，貧困戶的精準(zhǔn)識別包括兩個(gè)方面：一是貧困戶的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)；二是貧困戶的程序性認(rèn)定?！端拇ㄊ∞r(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第八條規(guī)定，農(nóng)村扶貧開發(fā)以年人均純收入在省扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下的具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民為對象。實(shí)踐中，這一規(guī)定通常以年人均純收入和家庭財(cái)產(chǎn)情況作為評定標(biāo)準(zhǔn)，最后綜合政府工作人員入戶調(diào)查和群眾評議結(jié)果確定。就貧困戶的程序性認(rèn)定而言，《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第十條規(guī)定，貧困戶由農(nóng)戶申請或者由村組推薦，經(jīng)村民代表大會評議、村民委員會審查、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核公示，并由縣級人民政府審定。

《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》以及其他相關(guān)政策法律規(guī)定，雖看似清晰，卻難以避免和解決如下難題，尤其是農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟(jì)收入差別不明顯時(shí)。

1.四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧中存在權(quán)力性擠入現(xiàn)象，即基層權(quán)力濫用導(dǎo)致的暗箱操作和優(yōu)親厚友，使村干部和相對富裕家庭擠占了低保戶和貧困戶名額。多地調(diào)研中，都有群眾反映這一問題，他們認(rèn)為貧困戶識別不公，主觀性太強(qiáng)。

2.精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中，客觀上難以避免部分貧困戶被排除在外的現(xiàn)象。農(nóng)村多數(shù)居民家庭的經(jīng)濟(jì)條件非常接近，或者說難以比較。當(dāng)國家給定的低保戶和貧困戶的數(shù)量少于實(shí)際需要最低保障和扶貧幫扶的農(nóng)戶數(shù)量而無法做到全部幫扶時(shí)，必然會出現(xiàn)部分貧困戶被排除在外的現(xiàn)象。政府扶貧支持力度一定程度上取決于當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力。雖然精準(zhǔn)扶貧有“應(yīng)扶盡扶”的一般要求，但與“名額到村”之間還存在一定的現(xiàn)實(shí)差距。

3.貧困戶識別過程中，“村民投票表決”的不足。多數(shù)農(nóng)村尚不具備簡單民主的條件。村落多是由宗族發(fā)展而來，一個(gè)村落生活的人往往沾親帶故。血緣有遠(yuǎn)有近，關(guān)系有疏有親，或者一個(gè)村里有多個(gè)姓氏時(shí)，就會形成派系，村民們自然會傾向于自己的宗親。同時(shí)，村民評議還可能存在因鄰里關(guān)系不和諧，真實(shí)貧困戶自身信用或能力不足導(dǎo)致的社會評價(jià)度低等問題。

4.村民委員會審查和基層政府部門審核和審定工作“簡單化”和“去責(zé)任化”現(xiàn)象。比起政府工作人員認(rèn)定，村民評議可能更符合村民觀念和喜好，成本也更低。同時(shí)，村民評議還是村鎮(zhèn)工作人員避免自身麻煩和責(zé)任的一種工作方法。這導(dǎo)致村民委員會和基層政府部門簡單地認(rèn)可村民評議結(jié)果以避免承擔(dān)責(zé)任現(xiàn)象。

5.隨意擴(kuò)大貧困戶認(rèn)定的優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)?！鞍逊鲐氶_發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困；把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系”是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》工作方針。開發(fā)式扶貧和社會保障的幫扶是基于農(nóng)村居民囿于自然條件和自我發(fā)展能力不足的制度支持，而非基于社會身份或貢獻(xiàn)的獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)。因此，貧困戶認(rèn)定過程中，應(yīng)避免隨意擴(kuò)大貧困戶認(rèn)定的優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的建議

1.政府向社會購買扶貧服務(wù)。貧困戶識別的精準(zhǔn)度與投入成本密切相關(guān)。貧困戶年人均純收入的精準(zhǔn)認(rèn)定，需要獲得村民普遍認(rèn)可的嚴(yán)格的收入記賬體系和定期的專業(yè)性收入統(tǒng)計(jì)，而這一要求對于四川藏區(qū)基本沒有可能。精準(zhǔn)扶貧工作最終都落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有人力資源落實(shí)好這些工作，極易造成落實(shí)不到位和落實(shí)偏差。通過政府向社會力量購買扶貧服務(wù)，既可以彌補(bǔ)基層政府人力資源的不足，又可以緩解政府和社會的潛在沖突風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立貧困戶綜合性識別標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村居民的家庭負(fù)擔(dān)，是導(dǎo)致貧困的重要因素。因此，僅以家庭年人均純收入作為確定貧困戶的惟一標(biāo)準(zhǔn)，欠缺一定的合理性?！栋尾刈迩甲遄灾沃蒉r(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第九條，明確將家庭年人均純收入、健康、教育、住房等因素納入貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)的綜合性模式，更具有合理性。

3.建立“特困戶+整體受益”優(yōu)先模式。與普惠性措施相比，個(gè)體扶持或精準(zhǔn)到戶更需要體現(xiàn)公平正義，也更容易引起紛爭和質(zhì)疑。相反，能促進(jìn)村社整體福利的“精準(zhǔn)到村”更能獲得農(nóng)村居民的整體性認(rèn)同，也更易產(chǎn)生脫貧致富的可持續(xù)性效應(yīng)。精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，村社道路硬化，道路防護(hù)建設(shè)，文化廣場、村級幼兒園和科技培訓(xùn)項(xiàng)目等，就比家庭扶貧項(xiàng)目、危舊房改造項(xiàng)目、資金或物資補(bǔ)貼項(xiàng)目等更容易獲得普遍支持。從這個(gè)意義上說，“大水漫灌”和“精準(zhǔn)滴灌”可以獲得辯證統(tǒng)一。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧宜建立“特困戶+整體受益”優(yōu)先模式：精準(zhǔn)扶貧措施直接到達(dá)特困戶，以保證其基本生活條件；對居民家庭經(jīng)濟(jì)條件相差不大的村，優(yōu)先安排能導(dǎo)致整體受益的扶貧項(xiàng)目，同時(shí)考慮項(xiàng)目實(shí)施過程中對貧困戶的幫扶。

4.謹(jǐn)慎規(guī)定貧困戶的優(yōu)先身份。貧困戶優(yōu)先身份的確定，需要回答這一問題，即扶貧制度的根本目的究竟是什么？《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第十二條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先扶持扶貧對象中的軍烈屬、殘疾人、失獨(dú)家庭和少數(shù)民族⑦?！栋尾刈迩甲遄灾沃蒉r(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第七條第三款規(guī)定，對扶貧對象中的老干部、老黨員、老積極分子、勞動(dòng)模范、軍烈屬、殘疾人、計(jì)劃生育戶等特殊群體給予優(yōu)先扶持。我們認(rèn)為，作為政府無償分配稀缺資源的扶貧制度，其正當(dāng)性基礎(chǔ)體現(xiàn)于其立法宗旨之中，即推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)扶貧對象脫貧致富，縮小發(fā)展差距，全面建成小康社會。⑧因此，確定貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)即是農(nóng)村居民的家庭年人均收入和負(fù)擔(dān)等因素，而不宜依據(jù)扶貧對象的社會貢獻(xiàn)或政治身份。否則，貧困戶名額有限的情形下，層層優(yōu)先身份之后，真正的貧困戶就難以獲得相應(yīng)的幫助。對于具有特殊身份或特殊貢獻(xiàn)等情形人員的幫扶，宜通過完善社會相關(guān)救助和保障制度予以實(shí)現(xiàn)。

5.正確處理社會救助和貧困戶扶持之間的關(guān)系。雖然導(dǎo)致農(nóng)村貧困戶產(chǎn)生的因素中，家庭“三有三無”⑨現(xiàn)象是重要原因，但疾病、養(yǎng)老、教育等普遍性問題，實(shí)需通過建立和完善相應(yīng)的社會保險(xiǎn)和社會救助等保障制度予以落實(shí)，并建立起常態(tài)化的有效機(jī)制。正是基于這一原因，精準(zhǔn)扶貧對象才將“具備勞動(dòng)能力”⑩作為必要條件之一。B11符合這一條件，“開發(fā)式扶貧”才有可能。這也符合《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》指導(dǎo)思想：即堅(jiān)持政府主導(dǎo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展，更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，更加注重增強(qiáng)扶貧對象自我發(fā)展能力，更加注重基本公共服務(wù)均等化，更加注重解決制約發(fā)展的突出問題，努力推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會更好更快發(fā)展。

6.解決精準(zhǔn)扶貧地方性規(guī)范自身的合法性問題。推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)是《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》確立的實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的政治和法治保障之一。運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，在規(guī)劃編制、項(xiàng)目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面，提高規(guī)范化、制度化、法治化水平是扶貧制度的正當(dāng)性保證。完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，制定地方扶貧開發(fā)條例和民族區(qū)域自治規(guī)范，是扶貧開發(fā)法治建設(shè)的前提。然而，有關(guān)農(nóng)村扶貧開發(fā)的地方性法規(guī)或民族區(qū)域自治規(guī)范不應(yīng)違背農(nóng)村扶貧開發(fā)制度的一般原則，必須審視和保證自身的合法性。

四、結(jié)語

四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作，以“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)幫扶”和“精準(zhǔn)管理”等全新工作理念和工作機(jī)制為指引，極大地幫助了四川藏區(qū)貧困人員脫貧致富。四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)和宏觀策略已經(jīng)完成，其扶貧實(shí)效的改善依賴于精準(zhǔn)扶貧工作如何落細(xì)、落小、落實(shí)、落地。落實(shí)這一細(xì)化目標(biāo)的諸環(huán)節(jié)，以下幾點(diǎn)亦需明確：第一，客觀評估農(nóng)村扶貧與社會救助各自的制度功能，使二者既相互促進(jìn)，又相對分離，以實(shí)現(xiàn)不同制度的長效機(jī)制。第二，堅(jiān)持開發(fā)式扶貧，盡可能改現(xiàn)金發(fā)放為項(xiàng)目支持、技能培訓(xùn)、教育幫扶、科技助推、資源轉(zhuǎn)化等。第三，符合社會救助的情形，除醫(yī)療、教育、災(zāi)難、特困戶等救助因事而行外，基于現(xiàn)有貧困戶的建檔立卡，不斷縮減和分化貧困戶的基數(shù)，將符合社會救助情形的貧困人員按社會救助或社會保障的有效形式處理。第四，提高四川藏區(qū)農(nóng)牧業(yè)扶貧項(xiàng)目的集約化經(jīng)營程度。以貧困戶為單位的扶貧方式難以獲得可持續(xù)脫貧的效果，導(dǎo)致返貧率居高不下。四川藏區(qū)宜將更多的人力物力和財(cái)力投入到貧困村的整體推進(jìn)上，并同時(shí)對貧困戶給予適當(dāng)照顧，如安排工作崗位，開展職業(yè)技能培訓(xùn)等。第五，探索和開發(fā)更多符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的扶貧開發(fā)方式，更多更好地導(dǎo)入科技創(chuàng)新對扶貧的引力，從根本上解決社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中效率與公平的關(guān)系問題，最終實(shí)現(xiàn)社會財(cái)富的分配正義。

注釋：

①四川省甘孜州的調(diào)研地點(diǎn)包括丹巴縣、鄉(xiāng)城縣、理塘縣、巴塘縣、得榮縣和稻城縣；阿壩州的調(diào)研地點(diǎn)包括紅原縣和若爾蓋縣。

② 疾病主要包括：大骨節(jié)病、高血壓、心臟病以及結(jié)核等；教育狀況主要包括：受教育水平普遍低，教育基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備差，師資缺乏、教學(xué)水平較低等；自然災(zāi)害主要包括：雪災(zāi)、寒災(zāi)、干旱、泥石流、山體滑坡等。

③受“汶川地震”和“蘆山地震”影響，地震災(zāi)區(qū)部分居民的生活陷入貧困，國家通過救災(zāi)救助解決了一部分。

④條例不僅彌補(bǔ)了國家層面農(nóng)村扶貧開發(fā)法律規(guī)范缺失的不足，也是全國第一個(gè)具有精準(zhǔn)扶貧意義的地方性法規(guī)。

⑤具體包括：全國“景區(qū)帶村”旅游扶貧示范項(xiàng)目4個(gè)，全國“能人帶戶”旅游扶貧示范項(xiàng)目3個(gè)，全國“合作社+農(nóng)戶”旅游扶貧示范項(xiàng)目3個(gè)，全國“公司+農(nóng)戶”旅游扶貧示范項(xiàng)目3個(gè)。

⑥康樂縣政府新聞辦公室：康樂縣“8·26”特大故意殺人案調(diào)查處置情況的續(xù)報(bào)，康樂縣人民政府網(wǎng)，訪問時(shí)間：2016年9月20日。

⑦就四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧引出的問題可能有：以甘孜州和阿壩州為主體的四川藏區(qū)，尤其是具體到村社，非藏族居民可能成為少數(shù)，對其應(yīng)同等對待，還是優(yōu)先，抑或次之？

⑧詳見《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第一條。

⑨“三有”：一是家有病患，或癱瘓，或殘疾，或多病，或體弱；二是家有老人且生活不能自理；三是家有多個(gè)兒女需要上學(xué)?！叭裏o”是指：無勞動(dòng)能力，無工作崗位，無穩(wěn)定收入。

⑩詳見《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第8條，《阿壩藏族羌族自治州農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第7條第3款。

B11 實(shí)踐中，往往沒有全面落實(shí)這一前提條件，如《阿壩藏族羌族自治州農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第十條規(guī)定，貧困戶的家庭成員為貧困人口。對具有勞動(dòng)能力的貧困人口應(yīng)當(dāng)以開發(fā)式扶貧為主，對無勞動(dòng)能力的貧困人口應(yīng)當(dāng)以救濟(jì)式扶貧為主。國家層面的扶貧開發(fā)法律規(guī)范缺乏的情況下，當(dāng)前扶貧與社會救助措施之間存在重疊和交叉。也可以說，目前貧困戶扶持的諸多做法仍是我國社會保險(xiǎn)和社會救助不完善情形下的臨時(shí)性措施。

參考文獻(xiàn)：

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[2]劉裕國，張煒，張文.四川藏區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐奔小康[N].人民日報(bào)，2016-08-24：1.

[3]劉裕國，張煒，張文.四川藏區(qū)，脫貧奔小康不落一戶[N].四川日報(bào)，2016-08-25：1.

[4]朱麗.全國旅游扶貧示范，13個(gè)四川項(xiàng)目榜上有名[N].四川日報(bào)，2016-08-24：16.

收稿日期：2017-02-25責(zé)任編輯：許瑤麗